FN2.701.11.2016 - Zgodność projektu ustawy o BFG, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji z prawem do sądu, ochroną praw akcjonariuszy i wierzycieli oraz możliwością zaskarżania decyzji o wszczęciu postępowania o przymusowej restrukturyzacji do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na interpelację nr 1119 Posła na Sejm RP, Pana (...) z klubu Parlamentarnego PiS, dotyczącą zgodności projektu ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji z prawem do sądu, ochroną praw akcjonariuszy i wierzycieli oraz możliwością zaskarżania decyzji o wszczęciu postępowania o przymusowej restrukturyzacji do sądu administracyjnego (sygn. SPS-023-17481/13), uprzejmie proszę o przyjęcie poniższych wyjaśnień.

Projektowana ustawa ma stanowić implementację:

* dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (BRRD); oraz

* dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów (DGSD).

Dyrektywa BRRD powinna zostać wdrożona do dnia 31 grudnia 2014 r., z wyjątkiem przepisów tytułu IV rozdział IV sekcja 5 dyrektywy, które powinny być wdrożone do dnia 31 grudnia 2015.

Dyrektywa DGSD co do zasady powinna zostać wdrożona do dnia 3 lipca 2015 r., z wyjątkiem przepisów art. 8 ust. 4 oraz art. 13, dla których przewidziano ostateczny termin 31 maja 2016 r.

W dniu 23 grudnia 2015 r. Komisja Europejska wniosła, na podstawie art. 258 w związku z art. 260 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, skargę przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, z powodu nieimplementowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych.

Skarga Komisji Europejskiej zawiera wniosek o nałożenie na Rzeczpospolitą Polskę okresowej kary pieniężnej o dziennej stawce w wysokości 51 456 euro i naliczanej od dnia ogłoszenia wyroku.

Odnosząc się do wątpliwości podnoszonych przez Pana Posła Jana Szewczaka, należy podkreślić, iż były one wielokrotnie wyjaśniane w trakcie rządowego procesu legislacyjnego.

Odnosząc się do kwestii należytej ochrony praw akcjonariuszy i wierzycieli w przypadku zastosowania przymusowej konwersji lub umorzenia zobowiązań, pragnę uprzejmie podkreślić, iż naczelną zasadą w postępowaniu przymusowej restrukturyzacji, wynikającą bezpośrednio z dyrektywy BRRD, jest zasada niepogarszania pozycji wierzycieli w postępowaniu przymusowej restrukturyzacji. Zgodnie z tą zasadą wierzyciele i właściciele podmiotu w restrukturyzacji nie poniosą większych strat niż te, które ponieśliby, gdyby sąd wydał postanowienie o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku.

W przypadku gdyby roszczenia wierzycieli i właścicieli podmiotu w restrukturyzacji w postępowaniu przymusowej restrukturyzacji zostały zaspokojone w stopniu niższym niż miałoby to miejsce w postępowaniu upadłościowym np. w wyniku zastosowania wobec nich konwersji zobowiązań, przysługuje im roszczenie uzupełniające do Funduszu pokrywane z funduszu przymusowej restrukturyzacji.

W tym zakresie projektowane przepisy art. 243-244 implementują art. 73-75 dyrektywy BRRD.

Odnosząc się do kwestii obciążeń dla podmiotów wnoszących składki na rzecz BFG należy wskazać, iż projektowana ustawa wprowadza istotne zmiany w dotychczasowym funkcjonowaniu polskiego systemu gwarancji depozytów, jak również przewiduje implementację do polskiego prawodawstwa nowatorskich rozwiązań dotychczas nieistniejących w polskim systemie prawnym, tj. przepisów umożliwiających podejmowanie i prowadzenie postępowań z zakresu przymusowej restrukturyzacji wobec instytucji finansowych zagrożonych upadłością. Proponowane rozwiązania mają na celu wzmocnienie bezpieczeństwa na rynku finansowym m.in. poprzez zwiększenie poziomu ochrony klientów instytucji finansowych i utrzymanie ich zaufania do tych instytucji. Cele te będą realizowane zarówno w sposób pośredni (prowadzenie działań ukierunkowanych na zapewnienie możliwości niezakłóconego świadczenia przez instytucję finansową usług zarówno dla podmiotów gospodarczych, jak i klientów indywidualnych), jak i bezpośredni (np. skrócenie terminu wypłaty środków gwarantowanych, tymczasowe objęcie wyższym poziomem ochrony niektórych środków i należności deponentów, zapewnienie ochrony klientom firm deweloperskich).

W ujęciu instytucjonalnym projektowana ustawa oddziaływać będzie w szczególności na Bankowy Fundusz Gwarancyjny, który jako podmiot administrujący systemem gwarancji depozytów oraz w nowych warunkach również organ ds. przymusowej restrukturyzacji uzyska nie tylko szersze kompetencje, ale przede wszystkim nałożone zostaną na niego liczne, nowe obowiązki. Realizacja w nowym otoczeniu prawnym działań wynikających zarówno z funkcji gwarantowania depozytów, jak również działań z zakresu przymusowej restrukturyzacji, w zależności od sytuacji na rynku finansowym, wiązać się będzie z koniecznością ponoszenia przez Fundusz ryzyka i obciążeń, których wielkość i skala są obecnie trudne do oszacowania. W świetle powyższego, w opinii Ministerstwa Finansów, zapewnienie odpowiedniego poziomu kapitalizacji, który umożliwiałby niezakłóconą realizację ww. zadań należy uznać za celowe.

Jednocześnie Ministerstwo Finansów rozumie jednak argumenty odnoszące się do kwestii bezpieczeństwa i stabilności podmiotów będących bezpośrednimi adresatami projektowanych rozwiązań, które to podmioty funkcjonują obecnie w warunkach niesprzyjających rozwojowi i wzrostowi. Tym samym w odniesieniu do kwestii obciążeń finansowych dla podmiotów obejmowanych projektowaną regulacją Ministerstwo Finansów dostrzega potrzebę przyjęcia w projektowanej ustawie takich rozwiązań, które nie będą działały wbrew zakładanych w niej celom związanym z utrzymywaniem stabilności finansowej na rynku finansowym, umożliwią realizację tych celów w sposób zrównoważony oraz nie będą kreować dodatkowego ryzyka.

W związku z powyższym mając na uwadze zarówno stanowisko Komisji Nadzoru Finansowego, jak również sygnały płynące ze strony środowiska rynku finansowego, Ministerstwo Finansów podjęło robocze kontakty z Komisją Nadzoru Finansowego mające na celu znalezienie optymalnego rozwiązania wobec identyfikowanych problemów związanych z wysokością oraz terminami osiągnięcia proponowanych w projekcie poziomów docelowych środków gromadzonych na funduszach gwarancyjnych i funduszach przymusowej restrukturyzacji. W tym zakresie rozważa się obecnie m.in. przyjęcie niższych wartości poziomów docelowych, aniżeli proponowane obecnie w projekcie. Jednocześnie, w zależności od przyjętej ostatecznie koncepcji, alternatywnym lub komplementarnym rozwiązaniem mogłoby być także zwiększenie elastyczności w zakresie określonych w projektowanej ustawie terminów osiągnięcia poziomów docelowych poprzez umożliwienie ich przedłużenia w drodze rozporządzenia wydanego przez ministra właściwego do spraw instytucji finansowych.

Ministerstwo Finansów dostrzega bowiem fakt, iż w okresie do momentu osiągnięcia poziomów docelowych przewidzianych w obecnym projekcie nie można wykluczyć ewentualnego wystąpienia zdarzeń, które spowodują, że osiągnięcie takich poziomów w zakładanym terminie okaże się niemożliwe, natomiast dążenie do ich osiągnięcia w związku z nałożonym wymogiem ustawowym potencjalnie mogłoby zagrozić stabilności podmiotów zobowiązanych do wnoszenia składek. W tym kontekście rozwiązanie zmierzające w kierunku zwiększenia elastyczności terminów poprzez ich wydłużenie w drodze rozporządzenia pozwalałoby na uwzględnienie faktu, że rynki finansowe charakteryzują się dynamiką i nieprzewidywalnością. Terminy osiągnięcia poziomów docelowych mogłyby wtedy być dostosowywane do obserwowanych warunków w sytuacji, gdyby terminy zapisane w ustawie okazały się zbyt krótkie.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej dostępu do niektórych danych osobowych i ich ochrony pragnę uprzejmie wyjaśnić, iż zagadnienia związane z tworzeniem listy wypłat i listy deponentów oraz dotyczące weryfikacji tożsamości deponenta były przedmiotem uzgodnień pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych, Ministrem Finansów oraz Bankowym Funduszem Gwarancyjnym. Tym samym projektowana ustawa zawiera uzgodnione w tym obszarze przepisy, które w odpowiednim stopniu i zakresie będą umożliwiały Funduszowi weryfikację tożsamości deponentów. Należy bowiem pamiętać, że wszelkie działania związane z wykorzystaniem danych osobowych deponentów i ich przetwarzaniem będą podejmowane przez Fundusz w interesie deponentów, gdyż jednym z celów projektowanej ustawy jest wzmocnienie ochrony deponentów oraz zwiększenie poziomu ich zaufania do instytucji finansowych. W tym zakresie Fundusz będzie miał ustawowy obowiązek sprawnego i skutecznego realizowania swoich zobowiązań względem deponentów, co wynika m.in. ze znacznie skróconego w stosunku do obecnego terminu wypłaty środków gwarantowanych, rozszerzenia zakresu ochrony gwarancyjnej o klientów firm deweloperskich, a także konieczności dokonywania w określonych przypadkach wypłat przekraczających równowartość w złotych 100.000 euro.

Zwłaszcza w tym ostatnim przypadku weryfikacja danych deponenta, jak również zasadności jego roszczenia będą dokonywane na wniosek deponenta oraz na podstawie dokumentacji i oświadczenia deponenta o powstaniu roszczenia dotyczącego wypłaty środków gwarantowanych ponad standardowy limit gwarancyjny. Elementy te będą podlegać analizie Funduszu, przy czym zakres danych ograniczał się tu będzie jedynie do niezbędnych informacji umożliwiających realizację przez Fundusz ustawowego zadania, co jest zgodne z zasadami przetwarzania danych osobowych, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 133, poz. 883). W świetle powyższego dane pozyskiwane będą przez Fundusz tylko w celu wskazanym w projektowanych przepisach i w zakresie niezbędnym do realizacji tego celu. Jednocześnie należy zauważyć, że przysługujące Funduszowi uprawnienie do weryfikacji danych nie jest jednoznaczne z nakazem udostępnienia mu tych danych przez podmiot, do którego Fundusz się o to zwróci.

W odniesieniu do wypłat transgranicznych, w zakresie których kluczowym elementem będzie właściwa wymiana informacji pomiędzy współpracującymi systemami gwarancji depozytów należy zauważyć, że projektowane przepisy odzwierciedlają zasady wskazane w dyrektywie DGSD. Postanowienia zamieszczone w porozumieniach zawartych między systemami gwarancji depozytów powinny zawierać zobowiązania stron do przetwarzania przekazywanych informacji z zachowaniem poufności, w szczególności zaś z zachowaniem właściwych przepisów o ochronie danych osobowych. Odniesienie do właściwych przepisów dotyczących ochrony danych osobowych wynika z faktu, iż art. 4 ust. 9 dyrektywy DGSD, który odnosząc się do ustroju systemów gwarancji depozytów wymaga, aby systemy te zapewniały poufność i ochronę danych dotyczących rachunków deponentów. Przetwarzanie takich danych powinno zaś być dokonywane zgodnie z przepisami Dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych. Podkreślenie rangi i konieczności należytego postępowania z danymi osobowymi znajduje się także w pkt 44 preambuły do dyrektywy DGSD. Wskazuje się tam, że przetwarzanie danych osobowych na mocy dyrektywy DGSD podlega przepisom dyrektywy 95/46/WE, zaś systemy gwarancji depozytów powinny postępować z danymi dotyczącymi poszczególnych depozytów ze szczególną ostrożnością oraz powinny także zachować wysoki poziom ochrony danych zgodnie z tą dyrektywą.

W świetle powyższego przepisy projektowanej ustawy nie powinny budzić wątpliwości w zakresie zapewnienia należytego poziomu ochrony danych osobowych deponentów, czy też bezpieczeństwa ich przetwarzania dla potrzeb realizacji przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny zadań wynikających z projektowanej regulacji.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej włączenia spółdzielczych kas oszczędnościowo - kredytowych do zakresu podmiotowego projektowanej ustawy uprzejmie proszę o przyjęcie poniższych wyjaśnień.

Projektodawca dostrzegł konieczność zachowania spójności systemowej: kasy, podobnie jak banki, podlegają nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego, a depozyty w nich zgromadzone są gwarantowane przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny. W związku z powyższym, zdaniem projektodawcy, Bankowy Fundusz Gwarancyjny powinien być uprawniony do wszczęcia postępowania przymusowej restrukturyzacji także w stosunku do kas. Projektodawca zauważa analogiczną jak w sektorze bankowym konieczność, w razie wystąpienia problemów finansowych, przeprowadzenia szybkiego postępowania restrukturyzacyjnego w trybie administracyjnym, którego głównym celem jest ochrona deponentów i stabilności finansowej.

Należy również zwrócić uwagę, że Europejski Bank Centralny w opinii (CON/2015/17) z dnia 28 maja 2015 r., dotyczącej wcześniejszych wersji projektu ww. ustawy z zadowoleniem przyjął rozszerzenie zakresu podmiotowego postępowania przymusowej restrukturyzacji o spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, jako naturalną konsekwencję objęcia ich nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego i systemem gwarancji depozytów.

Niezależnie o powyższego, wydaje się, że sytuacja sektora kas, wymaga objęcia ich projektowaną ustawą w interesie publicznym. W przeciwnym przypadku, w razie problemów finansowych danej kasy, jeżeli nie dojdzie do przejęcia jej przez inną kasę lub bank w trybie przewidzianym przez ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, Komisja Nadzoru Finansowego będzie musiała zawiesić kasę i złożyć wniosek o ogłoszenie jej upadłości. Bankowy Fundusz Gwarancyjny będzie musiał w takiej sytuacji dokonać wypłaty środków gwarantowanych. Postępowanie przymusowej restrukturyzacji ma umożliwić szybką restrukturyzację w trybie administracyjnym oraz zapobiec konieczności wypłaty środków gwarantowanych. Niezależnie od powyższego, wyłączenie kas z procedury przymusowej restrukturyzacji, będzie prawdopodobnie oznaczało, iż Bankowy Fundusz Gwarancyjny nie będzie mógł udzielać pomocy kasom z funduszów przymusowej restrukturyzacji. Ponadto po zaimplementowaniu dyrektywy BRRD konieczne prawdopodobnie będzie ponowne notyfikowanie Komisji Europejskiej programu pomocowego dla kas na podstawie przepisów implementujących BRRD. Oznacza to, iż taki program będzie musiał być spójny z przepisami dyrektywy BRRD. Jeżeli kasy nie zostaną objęte procedurą przymusowej restrukturyzacji, istnieje ryzyko, iż Komisja Europejska nie zaakceptuje programu pomocowego dla kas. Konsekwencją powyższego będzie brak możliwości udzielania kasom pomocy przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny, gdyż stanowiłoby to nielegalną pomoc państwa.

Odnosząc się do kwestii wyłączenia części przepisów k.p.a. w postępowaniu przymusowej restrukturyzacji uprzejmie proszę o przyjęcie poniższych wyjaśnień.

Wydawanie decyzji w sprawach dotyczących przymusowej restrukturyzacji jest procesem złożonym, poprzedzonym postępowaniem przed Komisją Nadzoru Finansowego, do której kompetencji należy stwierdzenie dwóch spośród trzech przesłanek uruchomienia postępowania przymusowej restrukturyzacji. Przesłanki uruchamiające postępowanie są w dużej mierze obiektywne, dla ich stwierdzenia udział strony nie ma zasadniczego znaczenia i musi doznawać ograniczeń na rzecz ochrony stabilności rynku finansowego oraz ochrony środków zgromadzonych w podmiotach podlegających przymusowej restrukturyzacji. Celem, przed którym pełna realizacja czynnego udziału stron powinna ustąpić, jest ochrona deponentów, którzy działając w zaufaniu do instytucji publicznej jaką jest bank lub kas, zdeponowali w niej oszczędności. Ustawodawca ma bowiem obowiązek ważyć wartości konstytucyjne, których dotyczy projekt ustawy. W wyroku z 17 grudnia 2003 r. (sygn. SK 15/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103) Trybunał wyjaśnił, że podczas ustalania znaczenia "ważnego interesu publicznego" muszą być brane pod uwagę inne regulacje konstytucyjne, a także hierarchia wartości wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Zgodnie z art. 3 ust. 8 BRRD państwa członkowskie zapewniają, by każdy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji posiadał wiedzę specjalistyczną, zasoby i możliwości operacyjne do stosowania działań w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz były w stanie wykonywać przysługujące im uprawnienia z zachowaniem szybkości i elastyczności niezbędnych do osiągnięcia celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Na konieczność przeprowadzenia szybkiego i sprawnego procesu przymusowej restrukturyzacji wskazuje również m.in. motyw 53 BRRD.

W związku z powyższym, projektodawca na potrzeby postępowania przymusowej restrukturyzacji zdecydował się wyłączyć niektóre przepisy k.p.a., które są również wyłączane w polskim porządku prawnym w innych postępowaniach.