AP13/033/568/SLU/2012/3449 - Ujawnienie tajemnicy bankowej administracyjnemu organowi egzekucyjnemu.

Powołany przez KIR SA art. 36 § 1b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") nie jest podstawą do udzielania informacji w projekcie OGNIVO. Nie jest on również samodzielną podstawą do przekazywania informacji w sytuacji, gdy bank jest dłużnikiem zajętej wierzytelności, a więc w sytuacji, w której doszło do skutecznego zajęcia rachunku bankowego, jak wskazał KIR SA w zadanym pytaniu. Podstawa prawna do żądania informacji i wyjaśnień została uregulowana w art. 36 § 1 u.p.e.a. Paragrafy 1a i 1b tego przepisu są zaś przepisami dookreślającymi § 1 i nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej.

Artykuł 36 u.p.e.a. konstytuuje prawo organu egzekucyjnego do żądania wyjaśnień i informacji. Paragraf 1 niniejszego przepisu stanowi, że w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji organ egzekucyjny może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów (tekst jedn.: innych niż te wymienione w § 1b, przy czym katalog ten należy rozumieć możliwie szeroko, zaliczając do niego wszystkie podmioty). Paragraf la wskazuje, że informacje i wyjaśnienia, o których mowa w § 1, udzielane są nieodpłatnie przez uczestników postępowania egzekucyjnego oraz organy administracji publicznej i jednostki im podległe lub przez nie nadzorowane. Paragraf 1b zaś wyjaśnia, że udostępnianie informacji przez organy i jednostki, o których mowa w § 1a, oraz dłużników zajętej wierzytelności nie narusza obowiązku zachowania przez nich tajemnicy określonej w odrębnych przepisach.

Dokonując analizy prawnej art. 36 § 1 u.p.e.a. Ministerstwo Finansów zwraca uwagę, że przepis ten reguluje dwie podobne instytucje prawne:

- żądanie od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień,

- udzielenie informacji.

Użycie spójnika "jak również" bezsprzecznie wskazuje, że przepis ten reguluje dwie różne, aczkolwiek podobne instytucje prawne. Pierwszą z nich jest żądanie informacji i wyjaśnień od uczestników postępowania egzekucyjnego (to na tę instytucję powołano się w e-mailu do Ministerstwa Finansów), drugą zwrócenie się o udostępnienie informacji od niesklasyfikowanego kręgu innych podmiotów. Ministerstwo Finansów wskazuje przy tym, że ustawodawca nie wprowadził legalnej definicji uczestnika postępowania. Niemniej wyrażenie "uczestnik postępowania" niewątpliwie wskazuje, że jest to podmiot, który będzie brał w nim udział. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym można zakreślić dość szeroki krąg jego uczestników, którzy pojawiają się w nim na różnych jego etapach. Tytułem przykładu można wymienić tu dłużnika zajętej wierzytelności, wierzyciela, organ rekwizycyjny i innych. Elementem łączącym uczestników administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest przepis u.p.e.a., który legitymuje dany podmiot do występowania w tym postępowaniu. Oznacza to, że żądanie informacji i wyjaśnień może być kierowane przez organ egzekucyjny tylko do uczestników postępowania. Żądanie takie nie może zaś być skierowane do podmiotu, który w danej chwili nie jest uczestnikiem postępowania. W praktyce można tu wskazać na sytuację, w której skutecznie zajęto rachunek bankowy - bank staje się dłużnikiem zajętej wierzytelności. Wówczas organ egzekucyjny może żądać informacji o braku realizacji zajęcia albo informacji o saldzie rachunku bankowego, o przeprowadzonych transakcjach, podmiotach dokonujących wpłat na ten rachunek itp. Katalog możliwych do uzyskania informacji jest w tym przypadku nieograniczony.

Drugą instytucją prawną jest zwrócenie się o udzielenie informacji od organów administracji i innych podmiotów. Elementem różniącym tę instytucję od poprzedniej jest to, że w jej ramach organ egzekucyjny może zwrócić się o udzielenie tylko i wyłącznie informacji, a nadto podmioty te nie są uczestnikami postępowania egzekucyjnego. W oparciu o tę dyspozycję przepisu art. 36 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie ma prawa żądać od innych podmiotów wyjaśnień. Określenie "innych podmiotów" należy w tym wypadku rozumieć bardzo szeroko, włączając w to banki. Za taką interpretacją przemawia fakt, że ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył tego kręgu podmiotów ani nie dokonał jego klasyfikacji. Oznacza to, że właściwie adresatem takiego żądania może być każdy. Jedyne istotne ograniczenie w przedmiocie zwrócenia się o udzielenie wynika ze zdania pierwszego art. 36 § 1 u.p.e.a., który sanuje takie działania "w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji". Sformułowanie "prowadzenie egzekucji" przesądza zarazem, że postępowanie to musi być w toku.

Musi zatem nastąpić uprzednio jedno ze zdarzeń opisanych w art. 26 § 5 u.p.e.a. warunkujące wszczęcie egzekucji. W ocenie Ministerstwa Finansów bezsprzecznie w instytucji zwracania się o udzielenie informacji mieści się udzielenia informacji, czy zobowiązany, wobec którego prowadzona jest egzekucja administracyjna, posiada w konkretnym banku rachunek bankowy. Zdaniem Ministerstwa Finansów o odmowie udzielenia odpowiedzi na takie pytanie nie może przesądzać art. 105 ust. prawa bankowego, w którym nie wymieniono organów egzekucyjnych prowadzących postępowania egzekucyjne w trybie administracyjnym, a wymieniono odpowiadające im organy prowadzące egzekucję w trybie cywilnym. Pomijając aspekty natury konstytucyjnej, z której można by wywodzić naruszenie przez ten przepis Konstytucji RP w zakresie równości podmiotów poprzez nieuzasadnione uprzywilejowanie organów egzekucji cywilnej na rzecz egzekucji sądowej, zdaniem Ministerstwa Finansów podstawę prawną do zwracania się o udzielenie informacji stanowi art. 36 § 1 u.p.e.a. Przepis ten jest również przepisem szczególnym w stosunku do art. 105 prawa bankowego, który w zakresie wyłączenia od tajemnicy bankowej na rzecz ustalonego kręgu podmiotów zawiera lukę prawną. Wykładnia funkcjonalna oraz celowościowa tego przepisu wskazuje, że przepis ten łamie zasadę ochrony tajemnicy bankowej na rzecz wskazanych w tym przepisie podmiotów.

Niczym nieuzasadnione byłoby niezachowanie w tym względzie przez ustawodawcę zasady równości wobec prawa, poprzez udzielenie mandatu pozwalającego korzystać z powyższego przepisu organom wykonującym egzekucję cywilną przy jednoczesnym braku takiej legitymacji dla organów egzekucji administracyjnej, mimo że obydwie egzekucje mają taki sam cel i niemal identyczne narzędzia jej przeprowadzenia, a jedyna różnica polega na kręgu wierzycieli, dla których ją prowadzą. Co więcej, może zdarzyć się taka sytuacja, że wskutek tzw. zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej, administracyjny organ egzekucyjny będzie prowadził egzekucje na rzecz wierzyciela cywilnego. Wówczas dojdzie do pogorszenia sytuacji prawnej wierzyciela cywilnego, bo pod rządami egzekucji sądowej egzekwujący na jego rzecz komornik sądowy miałby nieporównywalnie większe możliwości poszukiwania majątku niż administracyjny organ egzekucyjny.

Twierdzenie zatem, że bank nie może udzielić informacji organom egzekucyjnym prowadzącym egzekucję administracyjną z powodu braku przepisu prawa, podczas gdy istnieje przepis art. 36 u.p.e.a., nie znajduje uzasadnienia na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Zdaniem Ministerstwa Finansów brak wyszczególnienia organów egzekucyjnych w art. 105 ustawy - Prawo bankowe, nawet przy założeniu, że jest luką prawną powstałą na skutek niedopatrzenia ustawodawcy, choć można również bronić poglądu o celowym działaniu ustawodawcy, który w katalogu podmiotów nie umiejscowił administracyjnych organów egzekucyjnych z uwagi na alokację stosowanych uprawnień w art. 36 u.p.e.a., nie uprawnia banków do odmowy udzielenia odpowiedzi powołując się na tajemnicę bankową. Ministerstwo Finansów stoi na stanowisku, że art. 105 prawa bankowego nie jest jedynym przepisem zwalniającym banki z obowiązku tajemnicy bankowej. Zwolnienie takie występuje również w u.p.e.a. Trudno przy tym podzielić spotykaną niekiedy interpretację, z której wynika, że przepis art. 105 prawa bankowego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 36 § 1 u.p.e.a., podczas gdy jest dokładnie odwrotnie. Przepis art. 105 prawa bankowego jest wyjątkiem od ogólnie przyjętej w tej ustawie zasady ochrony tajemnicy bankowej. Jest on więc tylko przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych zapisów prawa bankowego. W sytuacji zaś gdy w innych ustawach (akt równorzędny prawu bankowemu) znajdują się zapisy o złamaniu zasady ochrony tajemnicy bankowej, to nie sposób uznać, by nie były one przepisami szczególnymi w stosunku do art. 105 prawa bankowego, nawet w sytuacji, gdy już istniały w chwili wejścia w życie ustawy - Prawo bankowe. Gdyby przyjąć założenie odwrotne i podzielić koncepcję o wyższości art. 105 prawa bankowego, to racjonalny ustawodawca wprowadzając te przepisy w życie uchyliłby wszystkie inne ustawowe zapisy wyłączające ochronę tajemnicy bankowej. Tak się jednak nie stało i przepis art. 36 § 1 u.p.e.a., który wszedł do porządku prawnego wcześniej niż przepis art. 105 prawa bankowego, nie został uchylony albo choćby ograniczony.

Ponadto ustawa prawo bankowe oddziałuje na nieporównywalnie szerszy krąg podmiotów niż u.p.e.a. Z powyższego wypływa wniosek, że egzekucja administracyjna dotyczy niewątpliwie tylko niektórych podmiotów spośród wszystkich posiadających rachunki bankowe. Na uwadze należy mieć również fakt, że egzekucja administracyjna jest postępowaniem szczególnym, uprawniającym organy administracji publicznej w świetle prawa do ingerencji we własność zobowiązanego. Skoro ustawodawca wyposażył organy administracji w uprawnienia pozwalające na ingerencję w najsilniej chronione prawo własności (również konstytucyjnie), to uznać należy, że przepisy regulujące to postępowanie (u.p.e.a.) w razie ich kolizji z innymi normami ustawowymi są przepisami szczególnymi, w zakresie, w jakim organ egzekucyjny dąży do wyegzekwowania wierzytelności. Na zakończenie Ministerstwo Finansów informuje, że w celu wyeliminowania pojawiających się rozbieżności co do interpretacji art. 105 prawa bankowego, podjęte zostały działania nowelizujące powyższy przepis. Zmiana przepisu polegać będzie na poszerzeniu katalogu podmiotów uprawionych do żądania informacji o administracyjne organy egzekucyjne.

Jednocześnie Ministerstwo Finansów zauważa, że z praktycznego punktu widzenia instytucja zwracania się o udzielenie informacji przez bank o posiadanych przez zobowiązanego rachunkach bankowych, tradycyjną drogą pocztową, w sytuacji wyposażenia przez ustawodawcę organu egzekucyjnego w możliwość zastosowania środka egzekucyjnego zajęcia rachunku bankowego, dokonywany z reguły również tradycyjną drogą pocztową, jest bezcelowa. W ten sposób organ egzekucyjny mnożyłby zbyteczne koszty, dublując swoje działania i nie realizując zasady szybkości postępowania egzekucyjnego. Stąd w dotychczasowej praktyce w zasadzie nie wykorzystywano regulacji zawartych w art. 36 u.p.e.a. Niemniej pojawienie się nowych technologii, w tym komunikacji elektronicznej, daje całkiem nowe możliwości wykorzystania tego przepisu. W ocenie Ministerstwa Finansów taka szansa pojawia się również poprzez wykorzystanie projektu OGNIVO.