11022/2017 - Szkoły prowadzone przez stowarzyszenia i fundacje

Zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych oraz gimnazjów należy do obowiązkowych zadań własnych gmin. Niektóre jednostki samorządu terytorialnego likwidowały prowadzone przez siebie szkoły, jednocześnie włączając do sieci szkół publiczne jednostki oświatowe prowadzone przez inne podmioty lub zgadzając się na funkcjonowanie niepublicznych szkół utworzonych w miejsce zlikwidowanych szkół samorządowych. Działania takie skutkowały dla jednostek samorządu terytorialnego obniżeniem kosztów prowadzenia szkół publicznych, głównie z powodu zmiany sposobu zatrudniania nauczycieli (na zjawisko to zwróciła uwagę Najwyższa Izba Kontroli omawiając wyniki kontroli Wpływ likwidacji szkół publicznych na warunki realizacji zadań oświatowych gmin).

Odrębną kwestią jest stosowanie, wprowadzonych w 2009 r., przepisów art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Regulacje te dopuszczają możliwość przekazania przez jednostkę samorządu terytorialnego innej osobie prawnej lub osobie fizycznej jedynie szkoły, do której uczęszcza nie więcej niż 70 uczniów.

W roku 2013 gmina Hanna przekazała w trybie art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty jedyną szkołę, dla której była organem prowadzącym. Pociągnęło to za sobą wiele wątpliwości związanych ze stosowaniem ww. przepisu. Przekazanie szkoły na podstawie art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty dotyczy zawsze pojedynczej szkoły. Ustawodawca nie zastrzegł w ustawie o systemie oświaty, że ww. przepis nie może zostać zastosowany do wszystkich małych szkół (do 70 uczniów) prowadzonych przez gminę. Mogło się, zatem zdarzyć, że ze względu na to, że wszystkie szkoły prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego liczą nie więcej niż 70 uczniów, zostały (każda odrębnie) przekazane na podstawie art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty innemu organowi prowadzącemu. Takie działanie stoi w sprzeczności z ustawowo nałożonym na jednostki samorządu terytorialnego zadaniem związanym z prowadzeniem szkół.

Aby zapobiec nieracjonalnym, w omawianym zakresie do ustawy o systemie oświaty, ustawą z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2016 r. poz. 35), wprowadzono przepisy wzmacniające rolę kuratora oświaty w kształtowaniu sieci szkół i przedszkoli. Przywrócono obowiązek uzyskiwania pozytywnej opinii kuratora oświaty w przypadku zamiaru zmiany planu sieci szkół, likwidacji lub przekształcenia szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub zamiaru utworzenia publicznej szkoły przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego. W związku z tym, że sposób zastosowania przez Gminę Hanna przepisów art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty uniemożliwia właściwe i pełne wykonywanie ustawowego zadania jednostek samorządu terytorialnego związanego z prowadzeniem szkół znowelizowano przepisy dotyczące przekazywania małych szkół. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60) jednostka samorządu terytorialnego nie może przekazać jedynej prowadzonej przez siebie szkoły. Ponadto, jeżeli w dniu 31 sierpnia 2022 r. jednostka samorządu terytorialnego nie będzie prowadziła co najmniej jednej szkoły, którą jednostka samorządu terytorialnego będzie zobowiązana prowadzić zgodnie z art. 8 ust. 15 i 16 ustawy - Prawo oświatowe, umowa, na podstawie której przekazano prowadzenie jedynej szkoły danego typu, wygasa z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2022 r. Wygaśnięcie umowy jest równoznaczne z przejęciem prowadzenia szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do kwestii finansowania działalności szkół funkcjonujących na terenie Gminy Hanna, uprzejmie informuję, że jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek dotować szkołę na podstawie wydatków bieżących prowadzonych przez siebie szkół tego samego typu i rodzaju. W przypadku braku takich szkół wysokość dotacji określa się na podstawie wydatków bieżących w szkołach prowadzonych przez najbliższą jednostkę samorządu terytorialnego. Oznacza to, że system dotowania przez samorządy publicznych szkół został tak skonstruowany, aby odzwierciedlał wydatki bieżące ponoszone na ucznia przez samorząd w szkołach danego typu i rodzaju 1 ^, co szkoła dotowana. Zatem przejęcie do prowadzenia szkoły przez gminę Hanna nie powinno powodować wzrostu kosztów na zadania oświatowe.

Tabela 1. Liczba szkół i przedszkoli prowadzonych przez stowarzyszenia w roku szkolnym 2016/2017 wg SIO, stan na 30.09.2016 r.

Odnosząc się do kwestii kosztów utrzymania szkół przez gminy uprzejmie informuję, że ostateczny poziom wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego na realizację zadań oświatowych jest konsekwencją podejmowanych przez te jednostki szeregu decyzji w zakresie systemu organizacji oświaty na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, np. liczby szkół, liczby oddziałów w poszczególnych typach szkół oraz liczby uczniów w poszczególnych oddziałach, liczby (ale też struktury w podziale na stopnie awansu zawodowego) zatrudnionych w szkołach nauczycieli, regulaminów wynagradzania nauczycieli na terenie danej jednostki.

Ponadto, informuję, że obecnie trwają prace nad opracowaniem koncepcji zmiany systemu finansowania zadań oświatowych. W dalszej kolejności zostanie przygotowany projekt ustawy o systemie finansowania zadań oświatowych. W ramach powyższych prac analizowana jest również kwestia uwzględnienia specyfiki małych szkół w sposobie finansowania zadań oświatowych. Jedną z propozycji analizowaną w ramach powyższych prac jest zmiana sposobu podziału części oświatowej subwencji w taki sposób, aby kwota podstawowa subwencji była naliczana w pewnej części na oddział a nie była tylko zależna od liczby uczniów. Takie rozwiązanie, gdyby zostało przyjęte, byłoby bardzo korzystne dla małych szkół. Koszt ponoszony na oddział byłby w niewielkim stopniu zależny od liczby uczniów. Biorąc pod uwagę koszt wynagrodzenia nauczyciela, koszt oddziału wynikający z ramowych planów nauczania będzie taki sam czy oddział jest 15 czy 25 osobowy. Natomiast obecnie subwencja ściśle zależy od liczby uczniów w oddziale - im więcej uczniów, tym wyższa subwencja. Proponowany model podziału subwencji lepiej powiąże koszty z subwencją na oddział i sprawi, że oddziały o małej liczebności będą korzystniej niż do tej pory finansowane.

Odpowiadając na pytanie dotyczące oceny szkół prowadzonych przez stowarzyszenia w porównaniu do szkół prowadzonych przez gminy, uprzejmie wyjaśniam, że nie były prowadzone badania, które pozwalałyby na pełną i dotyczącą wszystkich sfer ich działalności ocenę pracy szkół prowadzonych przez stowarzyszenia. Nie ma tym samym możliwości porównania ocen dotyczących szkół prowadzonych przez stowarzyszenia ze szkołami samorządowymi. Na podstawie wyników nadzoru pedagogicznego można - z dużą ostrożnością, ze względu na niewielką próbę - formułować oceny dotyczące niektórych obszarów funkcjonowania szkół prowadzonych przez stowarzyszenia i porównywać wyniki z wynikami dotyczącymi szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zastrzec jednak należy, że wyniki nadzoru pedagogicznego dla szkół publicznych prowadzonych przez stowarzyszenia dotyczą wszystkich takich szkół - zarówno tych założonych i prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 58 ustawy o systemie oświaty, jak i tych przekazanych do prowadzenia osobom prawnym lub fizycznym przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 5 ust. 5g tej ustawy.

Analizie poddano wyniki ewaluacji problemowych, przeprowadzonych w bieżącym roku szkolnym (w okresie od 1 września 2016 r. do lutego br.) odpowiednio w 349 szkołach podstawowych w zakresie wymagania "Kształtowane są postawy i respektowane normy społeczne" oraz w 344 w zakresie wymagania "Szkoła wspomaga rozwój uczniów, z uwzględnieniem ich indywidulanej sytuacji". Wśród szkół objętych ewaluacją 19 szkół - to publiczne szkoły podstawowe prowadzone przez osoby fizyczne lub osoby prawne (miedzy innymi stowarzyszenia, fundacje), inne niż jednostki samorządu terytorialnego.

W zakresie wyników ewaluacji problemowej dotyczącej "Kształtowania postaw i respektowania norm społecznych" na terenie szkoły, w obrębie tego wymagania ustalono 60 przypadków niespełnienia jednego lub więcej kryteriów badawczych, ale ten problem nie dotyczył szkół prowadzonych przez organ inny niż jednostka samorządu terytorialnego. W wyniku ewaluacji w zakresie wymagania: "Szkoła lub placówka wspomaga rozwój uczniów, z uwzględnieniem ich indywidualnej sytuacji", ustalono 64 przypadki niespełniania jednego lub kilku kryteriów badawczych. Wśród szkół niespełniających kryteriów na poziomie podstawowym nie ma szkół prowadzonych przez osoby inne niż jednostki samorządu terytorialnego.

Dane szczegółowe, tj. odpowiedzi na pytania badawcze udzielane przez rodziców i uczniów w anonimowych ankietach stosowanych podczas ewaluacji, wskazują, że zarówno uczniowie szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, jak i uczniowie szkół prowadzonych przez inne osoby prawne lub fizyczne, mają zapewnione poczucie bezpieczeństwa fizycznego i psychicznego na porównywalnym poziomie. Na podobnym poziomie zdarzają się w obu porównywanych grupach szkół przypadki zjawisk niepożądanych, takich jak przezwiska lub nieprzyjemne zachowanie rówieśników względem siebie, wymuszenia lub kradzieże. Porównywalnie szkoły radzą sobie z zagrożeniem cyberprzemocą, przemocą rówieśniczą lub wykluczeniem z grupy, a także niszczeniem mienia osobistego uczniów. Niewielkie różnice w wynikach widoczne są w zakresie badanego wymagania: "Szkoła lub placówka wspomaga rozwój uczniów...". Uczniowie szkół prowadzonych przez osoby inne niż jednostki samorządu terytorialnego wskazują, że mają większy wpływ na to, jakie zasady zachowania obowiązują w ich szkole niż uczniowie szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. W zakresie dostępności i różnorodności zajęć pozalekcyjnych w wynikach statystycznych nieznacznie korzystniej wypadają szkoły prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Na podobnym poziomie statystycznym kształtują się wyniki badań dotyczące indywidualizacji procesu edukacyjnego w odniesieniu do każdego ucznia. Zarówno szkoły prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego, jak i szkoły prowadzone przez inne organy, w podobnym zakresie pomagają uczniom przezwyciężać trudności oraz udzielają wsparcia adekwatnie do potrzeb. Przedstawione wyniki wskazują na niewielkie różnice w organizowaniu i realizowaniu procesów edukacyjnych w obu rozpatrywanych grupach szkół. Ocena funkcjonowania każdej szkoły winna być formułowana indywidualnie, z uwzględnieniem jej środowiskowych uwarunkowań oraz konkretnego potencjału ludzkiego, który tworzy jej środowisko społeczne.

Tabela 2. Tabela 2. Liczba uczniów w szkołach i przedszkolach prowadzących przez gminy i stowarzyszenia w latach 2010-2016 wg SIO (bez szkół przyszpitalnych)