Orzeczenia sądów
Opublikowano: Wokanda 1995/3/56

Wyrok
Sądu Antymonopolowego
z dnia 6 lipca 1994 r.
XVII Amr 8/94

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Wyrok wydany w składzie przewodniczący - Stanisław Gronowski, sędzia SW - Zbigniew Szaniawski i sędzia SR - Dariusz Czajka.

Sentencja

Sąd Wojewódzki w Warszawie - Sąd Antymonopolowy po rozpoznaniu odwołań Okręgowych Izb Aptekarskich w C., K., K., P. i S. od decyzji Urzędu Antymonopolowego z dnia 17 sierpnia 1993 r., nr DO-II-500-8-93/1/1285, odwołania oddalił.

Uzasadnienie faktyczne

Przepisy art. 7 ust 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich w brzmieniu określonym w ustawie z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym (Dz. U. nr 105, poz. 452), zwanej dalej ustawą o środkach farmaceutycznych, włączyły do zadań samorządu aptekarskiego wyrażanie opinii w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek. Natomiast udzielanie, odmowa udzielenia lub cofnięcie koncesji na prowadzenie apteki należy do zadań wojewódzkiego inspektora nadzoru farmaceutycznego, właściwego ze względu na miejsce prowadzenia działalności (art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o środkach farmaceutycznych). Opracowaniem szczegółowych kryteriów, jakimi powinny się kierować jednostki samorządu zawodu aptekarskiego przy opiniowaniu wniosków o udzielenie lub cofnięcie koncesji zajęła się Naczelna Rada Aptekarska. Sporządzono w tym przedmiocie kilka projektów wytycznych, które rozesłano do okręgowych izb aptekarskich.

Naczelna Rada Aptekarska w projekcie wytycznych z marca 1992 r. określiła m.in. szczegółowe kryteria dotyczące sieci aptek. Podstawową placówką miała być tutaj apteka typu "A", która w odróżnieniu od apteki typu "B" przeznaczona jest do zaopatrywania nie tylko w leki gotowe, ale także w leki receptowe. W świetle wyżej wymienionego projektu apteka typu "A" powinna obejmować rejon miejski zamieszkały przez 10-15 tys. osób, zaś miejsko-wiejski średnio przez 5-8 tys. osób. Niezależnie od liczby ludności przypadającej na jedną aptekę, promień zasięgu jej działania nie powinien przekraczać 7,5 km, zaś w mieście odległość ta nie powinna być mniejsza niż 750 m. Projekt wytycznych proponował, co zostało podkreślone, że nie należy wydawać pozytywnej opinii na uruchomienie apteki w bezpośredniej odległości od już istniejących. Zalecono konsekwentne ograniczanie powstawania aptek typu "B". Wspomniany typ aptek w zasadzie miał być zalecony dla osiedli miejskich i wiejsko-miejskich zamieszkałych przez 8-10 tys. mieszkańców. Kolejne wersje projektów wytycznych zawierały wprawdzie wspomniane ograniczenia, jednakże wskazywały już na potrzebę przeanalizowania, czy zasadne jest utrzymywanie w dalszym ciągu bardzo rygorystycznych wymogów dotyczących ilości mieszkańców, odległości między aptekami na rzecz bardziej zdecydowanego podkreślenia wymogów kwalifikacyjnych i zawodowych (por. projekt wytycznych z listopada 1992 r.).

Na posiedzeniu w dniach 22-23 lutego 1993 r. Naczelna Rada Aptekarska przyjęła ostateczną redakcję wytycznych w sprawie opiniowania wniosków o wydanie koncesji na prowadzenie aptek. Odstąpiono w nich od wymogów dotyczących liczby mieszkańców przypadających na aptekę, jak również rezygnowano z kryteriów dotyczących odległości projektowanych aptek od już istniejących. Ustalono, że w celu zapewnienia powszechnej dostępności do leków i do materiałów medycznych należy dążyć do równomiernego rozmieszczenia aptek uwzględniając lokalne możliwości zabezpieczenia w aptekach kadry farmaceutycznej o wysokich kwalifikacjach zawodowych. Zaakcentowano potrzebę uruchamiania nowych aptek w miejscowościach i ośrodkach, gdzie występuje ich brak.

Do Urzędu Antymonopolowego (pozwany w postępowaniu przed Sądem Antymonopolowym) napływały sygnały od osób spełniających formalne kryteria do ubiegania się o udzielenie koncesji na prowadzenie aptek. Wskazywały one na stosowanie przez okresowe izby aptekarskie, przy opiniowaniu wspomnianych koncesji, kryteriów dotyczących ilości aptek na określoną liczbę mieszkańców oraz minimalnej odległości pomiędzy aptekami, co powodowało w konsekwencji negatywne opiniowanie wniosków o udzielenie koncesji w sytuacji niespełnienia przez wnioskodawcę takich kryteriów. Według Urzędu Antymonopolowego kierowanie się wspomnianymi wyżej kryteriami przy opiniowaniu wniosków o udzielenie koncesji ogranicza konkurencję na detalicznym rynku środków farmaceutycznych i materiałów medycznych. Na tej podstawie Urząd Antymonopolowy wszczął z urzędu przeciwko okręgowym izbom aptekarskim postępowanie administracyjne z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, zwanej dalej ustawą antymonopolową. Stosownie do tego przepisu praktyką monopolistyczną jest porozumienie polegające na podziale rynku według kryteriów terytorialnych, asortymentowych lub podmiotowych.

Okręgowe izby aptekarskie nie uznały zarzutu stosowania wyżej wymienionej praktyki monopolistycznej. W trakcie postępowania administracyjnego Urząd Antymonopolowy ustalił, iż izby aptekarskie stosują przy opiniowaniu wniosków o udzielenie koncesji wcześniej zaproponowane przez Naczelną Radę Aptekarską kryteria dotyczące liczby mieszkańców i odległości pomiędzy aptekami. I tak przykładowo Okręgowa izba Aptekarska w K. podjęła uchwałę, iż podstawową placówką jest apteka typu "A", przypadająca na rejon miejski obejmujący 6-7 tys. mieszkańców i rejon wiejski liczący 5-8 tys. mieszkańców. Przy jednolitym zagęszczeniu ludności w terenie miejskim odległość między aptekami nie powinna być mniejsza niż 500 m, a w terenie wiejskim - 5 km. W uchwale zawarty był zapis, że nowoprojektowana apteka nie może zagrażać bytowi aptek już istniejących. Zbliżone w swej treści ograniczenia dostępu do rynku, aczkolwiek nie takie same, zawierały uchwały podejmowane przez pozostałe izby aptekarskie. Różniły się one liczbą mieszkańców, którym winna zapewnić dostępność do leków nowoprojektowana apteka, jak również wielkością promienia od innej już istniejącej apteki.

Urząd Antymonopolowy ustalił, iż okręgowe izby aptekarskie były uczestnikami porozumienia monopolistycznego zawartego w następstwie przystąpienia i wykonywania wytycznych Naczelnej Izby Aptekarskiej w sprawie opiniowania wniosków o udzielanie koncesji na prowadzenie aptek, uzależniających liczbę aptek od promienia zasięgu ich działania i liczby mieszkańców. Decyzją z dnia 17 marca 1993 r., nr DO-II-500-8-93/1285, wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy antymonopolowej, Urząd Antymonopolowy nakazał okręgowym izbom aptekarskim zaniechanie stosowania wspomnianej praktyki monopolistycznej.

Od decyzji Urzędu Antymonopolowego odwołały się Okręgowe Izby Aptekarskie w C., K., K., P. i S.

Odwołania zarzucają brak kompetencji Urzędu Antymonopolowego do ingerowania w działalność samorządu aptekarskiego, tym bardziej, gdy uchwały okręgowych izb aptekarskich w sprawie opiniowania koncesji na prowadzenie aptek nie zostały zaskarżone przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej do Sądu Najwyższego pod zarzutem niezgodności z prawem, w trybie art. 13 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich. (...)

Według stanowiska zajętego w odwołaniach, do uchwał okręgowych izb aptekarskich, o których wyżej mowa, jako nie związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, a jedynie regulujących kwestie samorządowe, nie odnosi się przepis art. 2 pkt 3 lit. c) ustawy antymonopolowej, uznający za porozumienia monopolistyczne uchwały lub inne akty związków podmiotów gospodarczych.

Odwołania polemizują ponadto ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonej decyzji jakoby zakwestionowane przez Urząd Antymonopolowy kryteria, którymi kierowały się izby przy opiniowaniu wniosków o koncesje na prowadzenie aptek, spowodowały podział rynku według kryterium terytorialnego. Samorząd ma bowiem jedynie charakter opiniodawczy, zaś przyznanie koncesji następuje w trybie decyzji administracyjnej wydanej przez wojewódzkiego inspektora nadzoru farmaceutycznego.

Odwołania wniesione przez izby aptekarskie kwestionowały, aby w swojej działalności opiniodawczej stosowały kryteria kwestionowane przez Urząd Antymonopolowy lub że nie były one uwzględniane przez wojewódzkiego inspektora nadzoru farmaceutycznego.

Odwołania wniesione przez izby aptekarskie kwestionowały, aby w swojej działalności opiniodawczej stosowały kryteria kwestionowane przez Urząd Antymonopolowy lub że nie były one uwzględniane przez wojewódzkiego inspektora nadzoru farmaceutycznego.

Do postępowania przed Sądem Antymonopolowym przystąpiła w charakterze interwenienta ubocznego Naczelna Rada Aptekarska.

Sąd Antymonopolowy zważył, co następuje:

Dla rozstrzygnięcia zasadności wniesionych odwołań wyłania się podstawowa kwestia, czy ustawa antymonopolowa może mieć zastosowanie do działalności jakiegokolwiek samorządu zawodowego, w tym także do działalności samorządu zawodu aptekarskiego, a to z uwagi na ich specyficzne zadania. Wątpliwości te mogą wynikać z charakteru działalności samorządowej różniącej się od działalności gospodarczej. O ile bowiem istotą działalności samorządowej jest reprezentowanie interesów zawodowych, społecznych i gospodarczych osób wykonujących ten sam zawód, o tyle działalność gospodarcza ukierunkowana jest na prowadzenie działalności zarobkowej na własny rachunek. Wzgląd na zasadniczo różne cele i charakter obu rodzajów aktywności przesądził o poddaniu ich odrębnym regulacjom ustawowym. I tak działalność samorządowa zawodu aptekarskiego poddana została regulacji ustawy o izbach aptekarskich. Natomiast działalność gospodarczą wykonywaną przez przedstawicieli wspomnianego zawodu, w formie prowadzenia apteki, reguluje ustawa o środkach farmaceutycznych oraz, co zrozumiałe, ustawa o działalności gospodarczej. Rozdział między sferą działalności gospodarczej (prowadzenie apteki) a działalnością samorządową (opiniowanie koncesji) nie został przeprowadzony w sposób rozłączny. Obie te sfery aktywności zazębiają się, co nie ułatwia oceny legalności działań podejmowanych w ich ramach.

Sąd Antymonopolowy prezentuje pogląd, że jeżeli działalność samorządu zawodowego mieści się w granicach kompetencji wynikających z przepisów określających jego ustrój, to jako legalna nie podlega ocenie ustawy antymonopolowej, chociażby nawet działalność samorządu naruszała cele chronione tą ustawą. Podlegają natomiast ocenie przepisów tej ustawy te wszystkie działania organów samorządu zawodowego, które wykraczają poza jego ustawowe kompetencje, a zarazem wywołują negatywne skutki w zakresie rozwoju wolnej konkurencji. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, trudną do zaakceptowania, zgodę dla wykorzystywania działalności organów samorządu zawodowego jako kamuflażu dla prowadzenia ukrytych działań godzących w wolną konkurencję i tym samym naruszających ustawę antymonopolową. Podległość ustawom, w świetle art. 1 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich, nie może być rozumiana jedynie jako gwarancja niezależności samorządu aptekarskiego, ale także jako bezwzględnie obowiązujący nakaz przestrzegania całego porządku prawnego, w tym także ustawy antymonopolowej. Wymaga przy tym podkreślenia, że na gruncie obcych ustawodawstw antymonopolowych, w szczególności zaś amerykańskich i niemieckich działalność samorządów zawodowych, w tym także i izb aptekarskich, podlega kontroli z punktu widzenia zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony konkurencji.

Sąd Antymonopolowy nie podzielił stanowiska izb aptekarskich, negujących ich charakter jako związku w rozumieniu przepisów ustawy antymonopolowej. Ustawodawca bowiem nie zawęził zakresu związków podmiotów gospodarczych do podmiotów zrzeszających wyłącznie podmioty gospodarcze. Przyjęcie odmiennej wykładni pozwalałoby na łatwe obchodzenie przepisów ustawy antymonopolowej poprzez przyjmowanie w skład związków, obok podmiotów gospodarczych, także innych osób, i tym sposobem unikania odpowiedzialności za podejmowanie działań wymierzonych w cele chronione tą ustawą.

Izby aptekarskie, jak to trafnie ustalił Urząd Antymonopolowy, były uczestnikami porozumień monopolistycznych ukierunkowanych na ograniczenie konkurencji na rynku. Dowody zebrane w sprawie wskazują na uczestnictwo izb aptekarskich w dwojakich formach porozumień monopolistycznych mających na celu ograniczenie konkurencji, tak w obszarze rynku krajowego, jak i lokalnego, który wyznacza obszar właściwości miejscowej danej okręgowej izby aptekarskiej. Podjęcie przez izby aptekarskie podobnych, chociaż nie noszących wyraźnych znamion współdziałania, uchwał określających taktykę dla przeciwdziałania powstawaniu nowych aptek, jeżeli miałoby to godzić w byt aptek już funkcjonujących, zmierza do ograniczenia konkurencji w obszarze krajowego detalicznego rynku leków, środków farmaceutycznych i materiałów medycznych. To uzgodnione zachowanie, jako porozumienie monopolistyczne, podlega ocenie przepisu art: 2 pkt 3 lit. b) ustawy antymonopolowej. Podjęte zaś przez izby aptekarskie porozumienia w formie uchwały ich statutowego organu, wymierzone w ograniczenie konkurencji pomiędzy aptekami na obszarze objętym właściwością danej izby, naruszały przepis art. 2 pkt 3 lit. c) ustawy antymonopolowej. Obie formy porozumień monopolistycznych ze strony izb aptekarskich skierowane były na osiągnięcie zamierzonego podziału rynku według kryteriów terytorialnych i podmiotowych, aby tym sposobem zmierzać do ograniczenia konkurencji na rynku krajowym i lokalnym. Wymaga podkreślenia, że na gruncie ustawy antymonopolowej o istocie porozumienia monopolistycznego decyduje już sam zamiar monopolizacji rynku, nie zaś osiągnięcie takiego skutku. Podobne stanowisko prezentuje w tym względzie obca judykatura, w szczególności zaś Wspólnot Europejskich na tle stosowania art. 85 Traktatu Rzymskiego. Odmienny pogląd, uznający legalność porozumień wymierzonych w konkurencję tylko z powodu nie osiągnięcia zamierzonej monopolizacji rynku, byłby trudny do zaakceptowania na tle regulacji art. 8 ust. 2 ustawy antymonopolowej. W świetle tego przepisu umowy zawarte z naruszeniem ustawy antymonopolowej są w całości lub w odpowiedniej części nieważne.

Sąd podzielił zatem stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, że nie mające ustawowego oparcia uchwalenie przez izby aptekarskie szczegółowych kryteriów branych pod uwagę przy opiniowaniu wniosków o udzielenie koncesji, określających liczbę mieszkańców przypadającą na nowopowstającą aptekę oraz promień odległości takiej apteki od już funkcjonującej, jest działaniem wymierzonym w ograniczenie konkurencji na rynku. Działaniom statutowych organów izb aptekarskich przyświeca więc zamiar zamknięcia rynku i dania pierwszeństwa własnym interesom gospodarczym. Z tego też względu Sąd Antymonopolowy nie podzielił tych wszystkich argumentów podnoszonych przez izby aptekarskie, które czy to negują stosowanie zarzucanych im praktyk monopolistycznych, czy też bagatelizują znaczenie uchwał określających wspomniane wyżej kryteria kwalifikacyjne przy opiniowaniu wniosków o udzielenie koncesji na prowadzenie aptek. Dla sądu istotne jest to, że samorząd aptekarski, z przekroczeniem swych ustawowych kompetencji, niejako wpisał do swego programu działania, poprzez stosowne uchwały swych organów, podejmowanie działań ograniczających wolną konkurencję w sposób naruszający ustawę antymonopolową.

Reasumując - zmierzające do ograniczenia wolnej konkurencji na detalicznym rynku leków, środków farmaceutycznych i materiałów medycznych negatywne opiniowanie przez samorząd zawodu aptekarskiego wniosków o udzielenie koncesji na prowadzenie aptek, nie uzasadnia jeszcze uruchamiania instrumentów przewidzianych w ustawie z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, skoro opiniowanie wspomnianych wniosków należy do ustawowych zadań tego samorządu. Natomiast wykracza poza zakres kompetencji samorządu aptekarskiego i narusza art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym podjęcie przez statutowe organy tego samorządu uchwał, zmierzających do podziału rynku według kryteriów terytorialnych i podmiotowych, a w szczególności określających strategię ograniczania dostępu do rynku dla nowopowstających aptek poprzez negatywne opiniowanie koncesji w sytuacji nie spełnienia przez nowopowstającą aptekę określonego parytetu liczby mieszkańców lub odległości od apteki już istniejącej.

Trudno zgodzić się z poglądem niektórych izb aptekarskich, że skoro Minister Zdrowia i Opieki Społecznej nie zaskarżył wspomnianych uchwał do Sądu Najwyższego w trybie art. 13 ust. 1 ustawy o izbach aptekarsklch, to odpada możliwość ich kwestionowania w trybie przepisów ustawy antymonopolowej. Kompetencje Sądu Najwyższego i Urzędu Antymonopolowego są niezależnie od siebie. Urząd Antymonopolowy, w przeciwieństwie do Sądu Najwyższego, nie atakuje bezpośrednio uchwały samorządu zawodu aptekarskiego, a w szczególności jej nie uchyla, Urząd Antymonopolowy w trybie art. 8 ust. 1 ustawy antymonopolowej wydaje decyzje nakazujące zaniechanie stosowania praktyk monopolistycznych w razie stwierdzenia, że podmiot gospodarczy lub związek narusza w swej działalności wspomnianą ustawę. (...)

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia stanowiska izb aptekarskich Sąd Antymonopolowy odwołania oddalił (art. 47934 § 1 kpc).

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 98 i 99 kpc.