Orzeczenia sądów
Opublikowano: Wokanda 1994/9/64

Wyrok
Sądu Antymonopolowego
z dnia 23 marca 1994 r.
XVII Amr 54/93

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Wyrok wydany w składzie: przewodniczący - sędzia SW Stanisław Gronowski, sędzia SW - Danuta Głowacka-Kuć i sędzia SR - Andrzej Turliński.

Sentencja

Sąd Wojewódzki w Warszawie - Sąd Antymonopolowy, po rozpoznaniu sprawy z odwołania Spółdzielni "Izis" w W. od decyzji Urzędu Antymonopolowego z dnia 9 marca 1993 r. nr DO-500-55/91/83/92, zaskarżoną decyzję uchylił.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Dzielnicy podjęła w dniu 30 sierpnia 1990 r. uchwałę nr V/24/90 w sprawie sposobu ustalania stawek czynszu za lokale użytkowe oraz zasad ich wynajmu. W świetle § 8 ust. 1 tej uchwały (...) "uznaje się prawo pierwszeństwa do objęcia lokali po jednostkach państwowych, spółdzielczych i innych byłych jednostkach gospodarki uspołecznionej przez agentów lub załogi pracownicze - pod warunkiem przyjęcia ustalonego czynszu z tolerancją +15% i innych ustaleń określonych podczas negocjacji. W przypadku spółdzielczości inwalidów prawo pierwszeństwa do przyjęcia lokalu dotyczy jedynie inwalidów". Na tej podstawie wypowiedziano Kosmetyczno-Lekarskiej Spółdzielni Pracy "Izis" (powód w postępowaniu przed Sądem Antymonopolowym) umowę najmu użytkowego. W drodze przetargu dokonanego w dniu 26 marca 1991 r. w/w lokal oddano w najem 9 osobom, w tym także członkom spółdzielni, dotychczas zatrudnionym w spółdzielni "Izis", którzy "sprywatyzowali się".

Spółdzielnia "Izis" w dniu 30 października 1991 r. zgłosiła żądanie wszczęcia przez Urząd Antymonopolowy (pozwany w postępowaniu przed Sądem Antymonopolowym) postępowania administracyjnego przeciwko Dzielnicy-Gminie oraz Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej. Według spółdzielni wypowiadanie umów najmu dotychczasowym podmiotom gospodarczym i zawiązywanie ich z pracownikami i członkami dotychczasowego najemcy jest podziałem rynku według kryteriów podmiotowych. Uzasadnia to postawienie zarzutu naruszenia art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, zwanej dalej ustawą antymonopolową.

Urząd Antymonopolowy wszczął postępowanie administracyjne przeciwko Gminie. Nie zostało natomiast wszczęte postępowanie przeciwko administratorowi gminnych lokali użytkowych, który przekształcony został w Zarząd Nieruchomości Komunalnych. Wspomniany zarząd posiada status zakładu budżetowego; jest podległy Zarządowi Gminy i nie posiada osobowości prawnej.

Decyzją z dnia 16 stycznia 1992 r., nr 00-500-55/91, Urząd Antymonopolowy umorzył postępowanie administracyjne. Uznał bowiem, że gmina jest uprawniona do stanowienia przepisów gminnych (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym). Spółdzielnia mogła uchwałę z dnia 30 sierpnia 1990 r., nr V/24/90, zaskarżyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 101 w/w ustawy), jak również dochodzić swych praw przed sądem powszechnym w powództwie o ustalenie istnienia stosunku najmu. W następstwie odwołania spółdzielni Urząd Antymonopolowy decyzją z dnia 14 sierpnia 1992 r., nr DO-500-55/91/WK/92, wydaną w trybie art. 47929 § 2 kpc uchylił w całości swoją decyzję z dnia 16 stycznia 1992 r.

Urząd Antymonopolowy w dniu 19 sierpnia 1992 r. ponownie wszczął postępowanie przeciwko Gminie.

Zarząd Dzielnicy Gminy nie uznał zarzutu stosowania praktyk monopolistycznych. Stwierdził, że realizuje uchwałę Rady Dzielnicy-Gminy, która dla objęcia lokali użytkowych w najem, zajmowanych przez jednostki państwowe, spółdzielcze i inne jednostki gospodarki uspołecznionej, ustaliła pierwszeństwo na rzecz agentów lub załóg pracowniczych. Wyjaśnił, że w zasobach gminy znajduje się 2.193 lokali użytkowych o łącznej powierzchni ok. 30.000 m2. Nie potrafił wskazać jaki udział w rynku lokali użytkowych posiada gmina.

Decyzją z dnia 9 marca 1993 r., nr DO-500-55/91/83/92, Urząd Antymonopolowy ponownie umorzył postępowanie administracyjne. Podtrzymał też stanowisko, że gmina określając zasady wynajmu lokali użytkowych realizuje uprawnienia wynikające ze stosowania wydanych przez siebie przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu jej mieniem. Sprawy te nie podlegają kompetencji Urzędu Antymonopolowego. Natomiast kompetencji Urzędu Antymonopolowego mogłaby podlegać jedynie działalność gospodarcza gminy, a więc prowadzona we własnym imieniu i na własny rachunek dla osiągnięcia zysku, co w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie miało miejsca.

W odwołaniu od tej decyzji spółdzielnia zarzuca naruszenie art. 5 pkt 2 i art. 8 ust. 1 ustawy antymonopolowej. Według spółdzielni art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, uprawniający organy gmin do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu jej mieniem, nie uzasadnia tworzenia regulacji prawnych eliminujących z rynku podmioty gospodarcze według kryteriów podmiotowych. Powoływała się w szczególności na art. 6 Konstytucji, gwarantujący swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności, oraz na art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 41, poz. 324, z późn. zm.), ustalający zasadę wolności podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej każdemu na równych prawach.

Sąd Antymonopolowy zważył, co następuje:

Ustawa antymonopolowa ma na celu w pierwszej kolejności zapewnienie rozwoju wolnej konkurencji na rynku i oparcie działalności gospodarczej na mechanizmach rynkowych. Tym samym więc ustawa antymonopolowa przyczynia się do zapewnienia równych szans podmiotom gospodarczym w prowadzeniu działalności gospodarczej opartej na zasadach wolnej konkurencji. Ustawa realizuje konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej na równych prawach, bez względu na formę własności.

Obowiązująca w dacie wydania wyroku uchwała Rady Dzielnicy z dnia 30 sierpnia 1990 r. ustala w § 8 ust. 1 na rzecz agentów lub załogi pracowniczej prawo pierwszeństwa do objęcia lokali po jednostkach państwowych, spółdzielczych lub innych byłych jednostkach gospodarki uspołecznionej. Wspomniana uchwała dyskryminuje więc pozostałą grupę potencjalnych najemców. W oparciu o kryterium pozaekonomiczne, jakim jest uspołeczniona forma ich mienia, podmiotom tym ograniczono możliwość konkurowania na lokalnym rynku lokali użytkowych rozpatrywanym w ujęciu popytowym. Tym samym - jak to zasadnie wywodzi spółdzielnia "Izis" - doszło do podziału lokalnego rynku lokali użytkowych według kryterium podmiotowego, co narusza art. 5 pkt 2 ustawy antymonopolowej.

Byłe Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej oraz jego następca prawny Zarząd Nieruchomości Komunalnych, w oparciu o w/w uchwałę Rady Dzielnicy, wypowiadali umowy najmu uspołecznionym najemcom, w tym spółdzielni "Izis", bez istnienia ku temu uzasadnionych powodów, w szczególności zaś leżących po stronie najemcy. W rezultacie wspomniana grupa podmiotów gospodarczych była traktowana na rynku w sposób nierównoprawny. Obok więc ograniczenia konkurencji w następstwie podziału rynku według kryterium podmiotowego, zachowanie jednostek podległych gminie narusza także ustrojowe zasady dotyczące równego traktowania w obrocie cywilnoprawnym podmiotów gospodarczych, wyrażone w art. 6 Konstytucji oraz w art. 1 ustawy o działalności gospodarczej.

Wymaga podkreślenia, że swoje działania własne o charakterze publicznym gmina wykonuje w różnych formach działania. W grę może wchodzić stanowienie przepisów gminnych, wydawanie decyzji administracyjnych, a także podejmowanie czynności faktycznych i prawnych, w szczególności zaś zawieranie umów. Każda z tych norm aktywności gminy powinna być wykonywana w zgodności z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa. Dotyczy to także wykonywania zadań własnych gminy w formie zawierania umów, czy też innych czynności faktycznych wywierających skutki w sferze prawa cywilnego. Nawiązywanie przez jednostki organizacyjne gminy stosunków umownych z podmiotami gospodarczymi, opartych na przepisach prawa cywilnego, nie jest zasadniczo ze strony gminy prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy o działalności gospodarczej. Działalność ta nie ma bowiem charakteru zarobkowego i nie jest realizowana z nastawieniem na wypracowanie zysku. Niemniej jednak, w celu zaspokajania materialnego potrzeb wspólnoty samorządowej, gmina występuje w obrocie cywilnym, nawiązując odpowiednie umowy z podmiotami gospodarczymi. Uczestnictwo w cywilnoprawnym obrocie gospodarczym nakłada na jednostkę organizacyjną gminy obowiązek przestrzegania obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawnych. Sąd Antymonopolowy nie podzielił zatem stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji, aby nadużycia władzy rynkowej przez jednostki organizacyjne gminy w stosunkach umownych z podmiotami gospodarczymi, prowadzące do ograniczenia wolnej konkurencji w następstwie stosowania praktyk monopolistycznych, nie podlegały odpowiednio ocenie przepisów ustawy antymonopolowej.

Podział rynku według kryteriów podmiotowych, na jakim oparte jest żądanie spółdzielni "Izis", zgłoszone do Urzędu Antymonopolowego o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest przykładem nadużycia pozycji dominującej na rynku (art. 5 pkt 2 ustawy antymonopolowej). Praktykę monopolistyczną, o której wyżej mowa, stosuje zatem jedynie podmiot posiadający na rynku pozycję dominującą w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy. Stosownie do tego przepisu przez "pozycję dominującą" rozumie się pozycję podmiotu gospodarczego polegającą na tym, że podmiot ten nie spotyka się z istotną konkurencją na rynku krajowym lub lokalnym: domniemywa się, ze podmiot gospodarczy ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku przekracza 40%. Urząd Antymonopolowy nie ustalił jednakże, czy na lokalnym rynku lokali użytkowych gmina posiada pozycję dominującą. Z omawianych więc względów należało zaskarżoną decyzję uchylić (art. 47934 § 2 kpc).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w ocenie Sądu Antymonopolowego, byłby wskazany udział administratora lokali użytkowych - Zarządu Nieruchomości Komunalnych. Takie żądanie zgłosiła zresztą spółdzielnia "Izis" we wniosku o wszczęcie postępowania. Udział administratora gminnych lokali w postępowaniu toczącym się w trybie ustawy antymonopolowej, pomijając już kwestię właściwości tej jednostki w sprawach gminy, w lepszym stopniu oddałby charakter działalności własnej gminy, opartej na instrumentach prawa cywilnego, przez wyodrębnioną do tego celu jednostkę organizacyjną gminy.