Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2664684

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 16 kwietnia 2019 r.
VIII SA/Wa 59/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.).

Sędziowie WSA: Leszek Kobylski, Renata Nawrot.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. S. na rozstrzygnięcie Samorządu Województwa (...) z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...), (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy unijnej uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uzasadnienie faktyczne

Gmina S. (dalej: gmina, skarżąca, strona) w dniu 21 sierpnia 2018 r. złożyła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...) w W. (dalej: organ, Samorząd) wniosek o przyznanie pomocy finansowej w kwocie (...) zł na realizację operacji: "Budowa budynku świetlicy wiejskiej w S." dla operacji typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie, ulepszenie i rozwijanie podstawowych usług lokalnych dla ludności wiejskiej, w tym rekreacji, kultury i powiązanej infrastruktury" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Samorząd pismem z (...) listopada 2018 r. nr: (...),(...), działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627, dalej jako: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), odmówił przyznania pomocy na realizację powyższej operacji.

Wskazując przyczyny odmowy przyznania pomocy organ powołał § 18 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne", operacje typu "Kształtowanie przestrzeni publicznej" oraz operacje typu "Ochrona zabytków i budownictwa tradycyjnego" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 154, dalej jako: rozporządzenie z 18 sierpnia 2017 r.) oraz § 2b ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 października 2015 r. w sprawie wysokości limitów środków dostępnych w poszczególnych województwach lub latach w ramach określonych działań lub poddziałań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1755 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie z 12 października 2015 r.).

Samorząd wyszczególnił kryteria brane pod uwagę przy ocenie wniosku Gminy, zawarte w § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017 r., wskazując przyznaną stronie liczbę punktów oraz liczbę punktów możliwych do uzyskania. Wskazał, że zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa M. Nr (...) z (...) października 2018 r. w limicie mieszczą się wnioski umieszczone na liście operacji informującej o kolejności przysługiwania pomocy na pozycji od 1 do 23. Natomiast przedmiotowa operacja uzyskała 17 punktów i znalazła się na pozycji 65, dlatego odmówiono stronie przyznania pomocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła, że zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządu zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 oraz § 18 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017 r. poprzez dokonanie wadliwej oceny wniosku strony. Wadliwość ta sprowadzała się do tego, że za kryteria opisane w punktach 1 i 10 pisma skarżącej błędnie nie przyznano punktów, gdy tymczasem powinna otrzymać po 4 punkty za każde. Łącznie nie przyznano jej więc 8 punktów, co spowodowało uzyskanie 17 punktów, zamiast 25. Doliczenie 8 punktów dawałoby operacji objętej wnioskiem 10 pozycję na liście operacji zakwalifikowanych do dofinansowania. Wówczas operacja mieściłaby się w limicie 150% środków przeznaczonych na wymieniony cel.

W odniesieniu do oceny kryterium opisanego w punkcie 1 zaskarżonego rozstrzygnięcia skarżąca podniosła, że we wniosku wskazano, iż po zrealizowaniu operacji w nowo wybudowanym budynku świetlicy będą prowadzone zajęcia artystyczne, nauka języków obcych, zajęcia opiekuńczo-wychowawcze lub inne inicjatywy społeczne, które będą miały charakter stały, lub odbywać się będą cyklicznie, lecz nie rzadziej niż raz w miesiącu, przez co najmniej 9 miesięcy w danym roku w okresie trwałości operacji, o którym mowa w art. 71 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy (...) (Dz.U.UE.L2013.347.320, dalej jako: rozporządzenie nr 1303/2013). Do wniosku został załączony stosowny plan działania świetlicy, a ponadto plan działania m.in. Koła Gospodyń Wiejskich w S. i Stowarzyszenia (...). Stąd ocena kryterium nr 1 jest wadliwa i stanowi naruszenie prawa.

W odniesieniu do kryterium opisanego w punkcie 10 zaskarżonego pisma skarżąca wskazała, że liczba osób zamieszkałych w miejscowości, w której będzie realizowana operacja, wynosi 959 według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy. Z informacji o załącznikach, jak również instrukcji wypełniania wniosku nie wynika obowiązek załączenia do wniosku zaświadczenia z ewidencji ludności o stanie osób zamieszkałych na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy. Dane te, podobnie jak stopa bezrobocia, są ustalane i oceniane przez Samorząd na podstawie danych statystycznych. Jest to niezgodne z § 8 ust. 2 pkt 7 lit. b rozporządzenia z 18 sierpnia 2017 r., który w przypadku zamieszkiwania w danej miejscowości co najmniej 200 osób przyznaje ocenę 4 punktów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu, uzupełniająco wskazał, że nie mógł przyznać skarżącej punktów za kryterium nr 1 dotyczące trwałości operacji. Wyjaśnił, że termin wypłaty płatności końcowej liczony jest w sposób następujący: bierze się pod uwagę termin złożenia wniosku o płatność i dolicza się do tego terminu 3 miesiące. Od takiej daty liczona jest ciągłość projektu. Okres trwałości liczony od podanego we wniosku terminu - grudnia 2019 r. będzie kończył się w marcu 2025 r.

(5 lat od grudnia 2019 r. + 3 miesiące przewidziane na wypłatę płatności), a okres trwałości wyliczony przez skarżącą przypadł na grudzień 2024 r. Skarżąca nie przewidziała, aby zajęcia odbywały się w okresie od stycznia do marca 2025 r., czyli brakuje trzech miesięcy do spełnienia wymogu opisanego w przedmiotowym kryterium. Dlatego na tej podstawie nie otrzymała żadnych punktów za powyższe kryterium.

Odnosząc się zaś do kryterium dotyczącego liczby osób zamieszkałych w miejscowości, w której będzie realizowana operacja, organ wskazał, że gmina nie dołączyła żadnego dokumentu, który określałby liczbę osób zamieszkałych w miejscowościach, w których będzie realizowana operacja, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy, co było wymogiem koniecznym do weryfikacji spełnienia tego kryterium przez każdego wnioskodawcę. Wobec faktu braku dokumentu, który spełniałby wymogi określone w rozporządzeniu, organ nie mógł przyznać skarżącej punktów w ramach tego kryterium.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządu, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu, jednakże z innych powodów niż podniesione w skardze.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiła ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenie z 18 sierpnia 2017 r.

Odmowa przyznania pomocy dokonana została na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania przedmiotowej pomocy, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.

W sprawie niniejszej sporne pozostało nieprzyznanie przez organ łącznie 8 punktów w zakresie dwóch kryteriów, które określone zostały w § 8 ust. 1 pkt 1 i § 8 ust. 2 pkt 7 lit. b rozporządzenia z 18 sierpnia 2017 r.

Według powołanych przepisów o kolejności przysługiwania pomocy na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne" decyduje suma uzyskanych punktów przyznanych na podstawie następujących kryteriów wyboru operacji:

- operacja przewiduje, że po jej zrealizowaniu w obiekcie budowlanym będącym jej przedmiotem będą prowadzone zajęcia artystyczne, nauka języków obcych, zajęcia opiekuńczo-wychowawcze lub inne inicjatywy społeczne wskazane we wniosku o przyznanie pomocy, które będą miały charakter stały lub będą się odbywały cyklicznie, lecz nie rzadziej niż raz w miesiącu, przez co najmniej 9 miesięcy w danym roku w okresie trwałości operacji, o którym mowa w art. 71 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1303/2013 - 4 punkty;

- liczba osób zamieszkałych w miejscowości, w której będzie realizowana operacja, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy wynosi: co najmniej 200 - 4 punkty.

Za powyższe kryteria organ nie przyznał punktów w ogóle, podczas gdy skarżąca domaga się przyznania maksymalnej liczby punktów.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu jako uzasadnienie swojego stanowiska organ powołał treść ww. przepisów wskazując, że przyczyną odmowy przyznania pomocy jest uzyskanie przez skarżącą 17 punktów i pozycji 65 na liście, podczas gdy zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa M. Nr (...) z (...) października 2018 r. w limicie mieszczą się wnioski umieszczone na liście operacji informującej o kolejności przysługiwania pomocy na pozycji od 1 do 23.

W ocenie Sądu przytoczenie przez organ podstawy prawnej, treści kryterium, oceny punktowej za poszczególne kryteria i sumarycznego wyniku uzyskanych punktów nie spełnia wymogu podania przyczyn odmowy, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, czyniąc ocenę wniosku arbitralną. Ranga tego naruszenia ma istotny wpływ na wynik sprawy. Z zaskarżonego aktu nie wynika, jakie konkretne i zindywidualizowane okoliczności zaważyły na ocenie, że wniosek nie spełnia wymogów określonych w § 8 ust. 1 pkt 1 i § 8 ust. 2 pkt 7 lit. b rozporządzenia z 18 sierpnia 2017 r. W dokonanej przez Samorząd ocenie brak jest bowiem analizy złożonych przez skarżącą dokumentów, nie przytoczono również żadnych argumentów, które doprowadziły do takiej oceny wniosku, w efekcie której projekt otrzymał 17 punktów. Po otrzymaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia gmina nie miała wiedzy, dlaczego określone kryteria zostały ocenione niekorzystnie.

W tych okolicznościach strona pozbawiona została wyjaśnienia przyczyn, dla których jej wniosek nie został wybrany do dofinansowania, a Sąd został pozbawiony możliwości oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Organ powinien zatem wyjaśnić, w jakim zakresie wniosek nie spełnia wymagań opisanych w poszczególnych kryteriach i dlaczego nie przyznano za nie punktów. Wskazać należy, że wymaganego ustawą uzasadnienia rozstrzygnięcia nie może zastępować treść odpowiedzi na skargę. Postępowanie sądowe służy wyłącznie kontroli prawidłowości działania organu i zaskarżonego aktu na dzień jego wydania.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, który w całej rozciągłości Sąd podziela i przyjmuje za własny, że odmowa przyznania pomocy powinna zawierać wyjaśnienie okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu, np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, winien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen. Informacja musi zawierać powody, które zadecydowały o odmowie przyznania pomocy. Wymóg taki nie jest spełniony gdy, jak w rozpatrywanej sprawie, strona dopiero po wniesionej skardze, z treści przesłanej jej przez Sąd udzielonej przez organ odpowiedzi na wniesioną skargę, dowiaduje się o konkretnych zastrzeżeniach co do danego kryterium oceny wniosku, skutkujących nieprzyznaniem punktacji za to kryterium. Co więcej, takie postępowanie organu pozbawiło skarżącą jakiejkolwiek możliwości merytorycznego odniesienia się w treści wniesionej do Sądu skargi do stanowiska Samorządu w kwestionowanym zakresie (por. wyrok WSA

w Łodzi z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 708/18, publ. LEX nr 2611868, wyrok WSA w Rzeszowie z 17 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 983/18, publ. cbosa, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Go 430/18, publ. Lex nr 2592739).

Organ, oceniając wniosek o przyznanie pomocy, winien kierować się zasadą przejrzystości reguł oceny projektów, która ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości. Instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania ma obowiązek oczywistego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Z kolei wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Chodzi więc o to, aby nie pozostawiano żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 515/18, publ. LEX nr 2606728).

W tym kontekście nie sposób nie zauważyć, że Instrukcja wypełniania wniosku w części B w punktach 6.5 oraz 6.5a w żaden sposób nie wyjaśnia należytego wykazania terminu realizacji inicjatyw.

Mając powyższe na uwadze Sąd, uznając wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Jeżeli dojdzie do przekonania, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania pomocy jest prawidłowe, to sporządzi jego uzasadnienie, wskazując przyczyny odmowy odnoszące się do konkretnych okoliczności faktycznych i ich ocenę prawną wyrażoną w sposób pozwalający na weryfikację.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.