VIII SA/Wa 430/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2592031

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r. VIII SA/Wa 430/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Nawrot.

Sędziowie WSA: Sławomir Fularski, Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi "(...)" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w (...) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w (...) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr (...) z (...) marca 2018 r. w przedmiocie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu (...) września 2013 r. wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw (...) Spółka z o.o. z siedzibą w (...) (dalej: skarżąca, Spółka, Grupa, strona) złożyła do Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR, organ I instancji) wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (dalej jako: PDU) za okres od dnia (...) stycznia 2013 r. do dnia (...) czerwca 2013 r., tj. za I półrocze 5 roku realizacji PDU, w wysokości (...) zł.

Grupa w kwocie poniesionych kosztów inwestycji uwzględniła następujące pozycje:

- budowę budynku chłodniczo-przechowalniczego - wartość netto (...) zł określona na podstawie kosztorysu powykonawczego;

- zakup i montaż urządzeń do przechowywania (urządzenia chłodnicze, wózki widłowe, skrzynio-palety drewniane) - wartość netto (...) zł określona w oparciu o faktury, dowody realizacji płatności oraz protokoły odbioru.

Decyzją z (...) marca 2014 r., Nr (...), Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz.UE.L157, z 15 czerwca 2011 r., str. 1, zwanego dalej: rozporządzeniem nr 543/2011), art. 9 ust. 1 pkt 3 lit.

a)

i lit.

b)

w związku z art.

9 ust. 1a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą o organizacji rynków) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej: k.p.a.), przyznał Spółce pomoc finansową:

- na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości (...) zł za I półrocze 2013 r. realizacji PDU, z czego pomoc ze środków UE wynosi (...) zł,

- na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości (...) zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi (...) zł,

- odmówił pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości (...) zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi (...) zł,

- dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości (...) zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w realizacji inwestycji dotyczących zakupu i montażu maszyn i urządzeń do przechowywania uznano koszty netto faktycznie poniesione przez Grupę jako kwalifikujące się do refundacji. Natomiast po analizie kosztorysu powykonawczego, dotyczącego realizacji inwestycji budowy budynku chłodniczo-przechowalniczego, Dyrektor ARiMR stwierdził, że wartość inwestycji przedstawioną w kosztorysie należy pomniejszyć o koszty odbiegające od cen rynkowych w wysokości (...) zł. Poza tym stwierdzono realizację niezgodną z zatwierdzonym PDU na dany etap (zakup materiałów budowlanych ujętych w pozycjach kosztorysu dotyczących ścian zewnętrznych, komór chłodniczych oraz dachu do realizacji inwestycji).

Jednocześnie organ I instancji zauważył, że różnica między wnioskowaną kwotą pomocy a łączną należną kwotą pomocy finansowej wynosi (...) zł, co stanowi (...)% kwoty należnej. Grupa nie udowodniła braku odpowiedzialności za włączenie do płatności kosztów niekwalifikowanych, dlatego stosownie do art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 dokonano obniżenia kwoty faktycznie należnej stronie.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję Spółka wniosła o:

1)

uchylenie zaskarżonej decyzji w części co do:

- odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji w zatwierdzonym PDU w wysokości (...) zł;

- dokonania obniżenia należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości (...) zł;

2)

orzeczenie w ww. zakresie co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie pomocy finansowej we wnioskowanej kwocie.

Nadto Spółka wniosła o dopuszczenie w trybie uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. dowodu z ponownej opinii biegłego z zakresu kosztorysowania na okoliczność rzeczywistych kosztów poniesionych przez stronę na realizację inwestycji w postaci budowy budynku sortowni - chłodni.

W odwołaniu Spółka zarzuciła:

I.

naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania oraz wykładni § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013, poz. 872, zwanego dalej: rozporządzeniem wykonawczym z 2013 r.) oraz pkt 1 Załącznika do ww. rozporządzenia i w konsekwencji błędnego zastosowania art. 117 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia nr 543/2011, poprzez:

a)

uznanie, że koszty zakupu materiałów z wyłączeniem kosztów ich montażu, w wysokości (...) zł, przeznaczonych na montaż ścian zewnętrznych i wewnętrznych, sufitu oraz dachu, ujęte w złożonym przez stronę kosztorysie powykonawczym, odnoszącym się do I etapu budowy budynku przechowalniczo-chłodniczego, są kosztami niekwalifikowanymi, ponieważ zakup tych materiałów powinien być dokonany w ramach realizacji i rozliczania II etapu budowy w II półroczu 5 roku realizacji PDU, co doprowadziło do pomniejszenia kwoty pomocy o (...) zł;

b)

dokonanie obniżenia pomocy finansowej odpowiadającej wysokości odmówionej pomocy z tytułu uznania ww. kosztów za niekwalifikowane, poprzez nałożenie kary za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy - pomimo że wykazane przez stronę koszty zakupu materiałów z przeznaczeniem ich montażu w kolejnym etapie są kosztami kwalifikowanymi, ponieważ są to koszty realizacji inwestycji ujętej w PDU, o których kwalifikowalności nie przesądza etap rozliczania wnioskowanej pomocy, a ich rozliczenie jest możliwe w ramach realizacji I etapu budowy budynku przechowalniczo-chłodniczego realizowanego w I półroczu 5 roku realizacji PDU, albowiem strona realizowała tę inwestycję na podstawie umowy z generalnym wykonawcą, którą zawarto w oparciu o zatwierdzony przez ARiMR poziom kosztów realizacji oraz czas ich ponoszenia;

II.

naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1.

błędnego zastosowania art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

a)

brak zlecenia biegłemu uzupełnienia opinii, sporządzonej w postaci kosztorysu weryfikacyjnego, przez pisemne bądź ustne podanie podstaw zastosowania w swojej opinii określonych stawek cen, pomimo wykazania przez stronę, że stawki na jakich biegły oparł swoje kalkulacje są znacząco rozbieżne ze stawkami ujętymi przez wykonawcę w opracowanym kosztorysie, a które strona zweryfikowała jako właściwe w oparciu o bazę INTERCENBUD, wskazaną przez wykonawcę; dodatkowo brak uzasadnienia opinii nie dawał możliwości swobodnej oceny tego dowodu przez organ I instancji;

b)

przyjęcie za prawidłową i rzetelną opinię biegłego kosztorysanta, w sytuacji gdy opinia ta nie posiada uzasadnienia i tym samym nie jest możliwa jej swobodna, oparta na zasadach wiedzy oraz logicznego rozumowania, ocena tego dowodu, jak również w sytuacji, gdy biegły nie podał źródła zastosowania własnych stawek cen, które rażąco odbiegają od cen zastosowanych w złożonym przez stronę kosztorysie;

c)

pominięcie przy ocenie materiału dowodowego wyjaśnień strony odnoszących się do opinii biegłego oraz przyjęcie tej opinii za wiarygodną, prawidłową oraz rzetelną bez jakiejkolwiek jej oceny, pomimo że organ I instancji ma obowiązek ocenić opinię jako dowód w kontekście całości zebranego materiału dowodowego i dokonać na tej podstawie właściwych ustaleń faktycznych;

2.

niewłaściwego zastosowania art. 107 ust. 3 k.p.a., przez błędne sporządzenie uzasadnienia decyzji, tj.:

a)

pominięcie podania podstawy prawnej, zgodnie z którą organ odmówił przyznania kwalifikowalności kosztów zakupu materiałów na wykonanie ścian zewnętrznych i wewnętrznych, sufitu oraz dachu do budowy budynku przechowalniczo-chłodniczego, pomimo że organ ma obowiązek wyczerpującego uzasadnienia zastosowanej podstawy prawnej;

b)

niewyjaśnienie podstaw przyznania waloru wiarygodności, rzetelności oraz prawidłowości opinii biegłego, pomimo że strona złożyła szereg zarzutów co do tej opinii, wskazując na źródło przyjętych w kosztorysie stawek. Organ powinien wyjaśnić, dlaczego zarzuty te zostały odrzucone, co jest tym bardziej pożądane w sytuacji, gdy opinia powołanego biegłego nie posiada uzasadnienia, a nawet nie wskazuje na przyjętą do oceny bazę danych;

c)

niewyjaśnienie podstaw obniżenia pomocy finansowej z tytułu nałożonej kary za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, pomimo że zgodnie z art. 117 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 543/2011 strona mogła wykazać, że nie ponosi odpowiedzialności za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy finansowej.

Decyzją z (...) czerwca 2014 r. nr (...) Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Dyrektora ARiMR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 945/14 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową oraz uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Zaskarżona decyzja częściowo została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem obejmowała część decyzji niezaskarżonej odwołaniem), a w pozostałej części z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy sam może przeprowadzić postępowanie uzupełniające w trybie art. 136 k.p.a. w zakresie: ponownej weryfikacji przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu, dopuszczenia uzupełniającej opinii biegłego lub powołania opinii nowego biegłego, oceny wyjaśnień biegłego i ewentualnego rozważenia zakresu odpowiedzialności Spółki za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Dodatkowe postępowanie ograniczy się w zasadzie do ustalenia, dlaczego biegły przyjął określone stawki roboczogodzin.

Sąd zauważył, że skarżąca złożyła stosowne oświadczenie w zakresie odpowiedzialności za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, które zostało ocenione przez organ I instancji w sposób pozytywny dla strony. Odmienna ocena tego dowodu w żaden sposób nie może prowadzić do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., może co najwyżej wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie może natomiast wyrażać oceny prawnej, która wiązałaby organ niższej instancji. Organ ten bowiem ma samodzielność decyzyjną.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy poddał weryfikacji złożony przez stronę kosztorys powykonawczy uznając, że pracownicy Centrali ARiMR dysponują wystarczającą w tym zakresie wiedzą specjalistyczną. Dlatego też uznał, że powołanie biegłego kosztorysanta do sporządzenia nowej opinii nie jest wymagane.

W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Prezes ARiMR zbadał nie tylko kosztorys powykonawczy "Budowa budynku chłodniczo-przechowalniczego I etap", ale również kosztorys powykonawczy z (...) grudnia 2013 r. dotyczący budowy tego obiektu w II etapie, a w szczególności pozycje dotyczące wykonania ścian zewnętrznych, komór chłodniczych oraz dachu. W konsekwencji stwierdził, że poniesione koszty budowy ww. budynku zostały ujęte w zatwierdzonym PDU. Organ odwoławczy w szczegółowy sposób opisał też (...) pozycji kosztorysu powykonawczego, dotyczących wywozu i przywozu ziemi oraz hal typu lekkiego, dla których to zakwestionował przyjęte ceny jednostkowe wraz z wyliczeniem cen jednostkowych rynkowych dla danych robót budowlanych. Po dokonanej analizie kosztorysowej redukcja kwoty pozycji kosztorysowych wyniosła (...) zł, tj. (...)% kwoty pomocy należnej. Stosownie do art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011, Prezes ARiMR dokonał weryfikacji przesłanki wyłączającej odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy i uznał, że Spółka jest odpowiedzialna za przedstawione we wniosku dane, a ewentualne błędy popełnione przez osoby wykonujące czynności na jej zlecenie nie zwalniają strony z odpowiedzialności za nie. Nie dopatrzył się więc przesłanek umożliwiających odstąpienie w całości od zastosowania obniżek od płatności należnej.

Decyzją z (...) listopada 2015 r. nr (...) Prezes ARiMR, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji organu I instancji z (...) marca 2014 r.,

- uchylił w części zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy przyznania pomocy na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU i nałożenia kary finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie do uznania oraz:

- przyznał dodatkową pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości (...) zł za I półrocze 5 roku realizacji PDU;

- odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości (...) zł;

- dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości (...) zł.

Od powyższej decyzji w części co do kwoty odmowy pomocy finansowej oraz obniżki przyznanej pomocy finansowej skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. w sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 91/16 uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej odmowę przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU

w wysokości (...) zł i dokonanie obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU

w wysokości (...) zł.

W uzasadnieniu wyroku Sąd nie zgodził się z organem odwoławczym, że jego pracownicy dysponują wiedzą, która pozwoli zweryfikować prawidłowość wyliczeń kosztorysu powykonawczego. Wprawdzie uznał, że nie można negować stanowiska Prezesa ARiMR, że katalogi, cenniki, bazy cen katalogowych, m.in. SEKOCENBUD czy INTERCENBUD, mogą być wykorzystywane do ocen kosztorysów powykonawczych, jednak zaniechanie przez organy powołania innych dowodów, pozwalających na ustalenie rzeczywistej oraz odzwierciedlającej sytuację rynkową wysokości cen realizacji inwestycji, jest nieprawidłowe. Nie jest wystarczające w tej materii zanegowanie kosztów realizacji tylko na podstawie baz cen.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z opinii biegłego celem wyjaśnienia kwestii prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego, pomimo że wystąpiły zdecydowane rozbieżności pomiędzy wyliczeniem inwestora, oceną prawidłowości sporządzenia kosztorysu przez biegłego oraz własną oceną prawidłowości sporządzenia kosztorysów powykonawczych, dokonaną przez pracowników organu odwoławczego, celem ustalenia ceny rynkowej wykonanych prac. Dlatego, wobec tak znacznych rozbieżności, proces weryfikacji winien być powtórzony przez organy administracji.

Decyzją z (...) marca 2018 r. Nr (...), Prezes ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po kolejnym rozpoznaniu odwołania Grupy od decyzji organu I instancji z 19 marca 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, wskazał, że w wykonaniu wytycznych wyroku Sądu w sprawie VIII SA/Wa 91/16 powołano biegłego z zakresu budownictwa i kosztorysowania J. K. celem weryfikacji kosztorysu powykonawczego złożonego przez Grupę. Analiza opinii biegłego z dnia (...) maja 2017 r. dokonana przez Prezesa ARiMR obejmowała zakres spornych pozycji kosztorysu powykonawczego pn. "Budowa budynku chłodniczo-przechowalniczego" z dnia (...) czerwca 2013 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zestawił w formie tabelarycznej wartości spornych pozycji kosztorysowych pobranych z kosztorysu powykonawczego Grupy, kosztorysu weryfikacyjnego Agencji oraz sporządzonego przez biegłego kosztorysanta. Z tego zestawienia wynika, że zawyżenie wartości kosztorysu powykonawczego Grupy, wynikające z błędów w opisanych pozycjach kosztorysowych, wynosi (...) zł. Wartość ta jest 5-krotnie większa od ustalonej przez Prezesa ARiMR decyzją nr (...) kwoty (...) zł. Biegły przedstawił źródła informacji i analizowane materiały, przyjmując, że ceny jednostkowe robocizny, materiałów i sprzętu nie powinny być wyższe od cen rynkowych, a za takie biegły uznaje m.in. ceny katalogowe producentów lub dostawców, obowiązujące w danym okresie na rynku, jak również ceny rynkowe publikowane przez specjalistyczne wydawnictwa INTERCENBUD oraz SEKOCENBUD.

Organ odwoławczy ocenił opinię biegłego jako prawidłową, spójną, logiczną, czytelną, mogącą być jednym z dowodów w sprawie. Przedstawiona przez stronę dokumentacja oraz powoływanie się na wykładnię ceny rynkowej stoją w sprzeczności z ustaleniami organu, po przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w której Prezes ARiMR i organ I instancji wykazały zawyżenie przez Grupę kosztów kwalifikowanych.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

a)

zaniechanie przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie, czy zastosowane przez skarżącą stawki cen (wyższe od stawek średnich zawartych w bazach cen) w kosztorysie powykonawczym budowy budynku chłodniczo-przechowalniczego są stawkami rynkowymi;

b)

zaakceptowanie w pełni twierdzeń zawartych w opinii J. K. z dnia (...) maja 2017 r., w której biegły kwestionuje wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 28 września 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 91/16, a w których to Sąd nakazał organowi powołanie innych dowodów pozwalających na ustalenie rzeczywistej oraz odzwierciedlającej sytuację rynkową wysokości cen realizacji inwestycji, a także zaakceptowanie twierdzeń biegłego, w których przyjmuje, wbrew zaleceniom Sądu, że właściwymi cenami są ceny nieprzekraczające poziomu średniego, pomimo że:

- do przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy zastosowane przez skarżącą stawki cen są stawkami rynkowymi organ był zobligowany zalecaniami Sądu;

- zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, co potwierdza również organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, cena rynkowa jest odbiciem sytuacji "na rynku", a skoro żaden przepis nie ogranicza pojęcia cen rynkowych do cen średnich to znaczy, że cenami rynkowymi, uzasadniającymi przyznanie pomocy, są zarówno maksymalne ceny rynkowe, jak i minimalne ceny rynkowe;

- biegły w sposób niewłaściwy, nieuzasadniony i arbitralny stwierdził, że właściwymi cenami są ceny nieprzekraczające poziomu średniego, co stoi w sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych.

W konsekwencji organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych uznając, że skarżąca zamieściła w kosztorysach powykonawczych koszty niekwalifikowane inwestycji w postaci budynku chłodniczo-przechowalniczego poprzez zawyżenie poszczególnych cen jednostkowych. Spółka w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Badając decyzję organu odwoławczego, który oceniał odwołanie Grupy od decyzji organu I instancji w zakresie odmowy przyznania kwoty pomocy w wysokości (...) zł na pokrycie części kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU oraz obniżki należnej kwoty pomocy finansowej w wysokości (...) zł, Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynków, pomoc finansowa w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej jest przyznawana wstępnie uznanym grupom producentów owoców i warzyw na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU. Do tych kosztów zalicza się koszty inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem, przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których Grupa została wstępnie uznana, jeżeli zostały ujęte w PDU na dany okres rozliczeniowy (§ 1 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego z 2013 r.).

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a tego rozporządzenia, potwierdzeniem spełniania przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej, jest złożenie, w przypadku inwestycji lub jej etapu dotyczącego prac budowlanych, aktualnego kosztorysu sporządzonego, z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji, z potwierdzonym przez kierownika budowy, a jeżeli jego ustanowienie nie jest wymagane - przez inwestora, zakresem wykonanych robót, potwierdzonego przez inspektora nadzoru budowlanego.

Jednocześnie punkty 1 oraz 7 Załącznika do rozporządzenia wykonawczego z 2013 r. pn. "Wykaz kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania" stanowią, że kwalifikowanymi kosztami inwestycji są koszty: budowy budynków oraz budowli przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowania owoców i warzyw do sprzedaży, zgodnie z kosztorysem, z wyłączeniem kosztów rozbiórki i unieszkodliwienia materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki, oraz koszty zagospodarowania terenu w zakresie niezbędnym do zapewnienia właściwego dojazdu, eksploatacji i zabezpieczenia inwestycji w części uzasadniającej ich wykorzystanie bezpośrednio w procesie technologicznym służącym przechowywaniu, magazynowaniu, sortowaniu lub przygotowaniu owoców i warzyw do sprzedaży, zgodnie z kosztorysem.

Organ odwoławczy, wydający zaskarżoną decyzję w oparciu o złożony przez Grupę kosztorys powykonawczy, jest uprawniony do merytorycznego badania tego kosztorysu, kontroli jego prawidłowości i rzetelności w zakresie wykonania inwestycji pod względem rzeczowym i kosztowym, z uwzględnieniem uwarunkowań rynkowych.

W przedmiotowej sprawie, dotyczącej przyznania płatności objętej wnioskiem Grupy z dnia (...) września 2013 r. (za I półrocze 5 roku realizacji PDU, tj. za okres od (...) stycznia do (...) czerwca 2013 r.), organ odwoławczy dysponował kosztorysem powykonawczym złożonym przez stronę p.n. "Budowa budynku chłodniczo-przechowalniczego", kosztorysem weryfikacyjnym z (...) grudnia 2013 r., sporządzonym przez kosztorysanta B. D. na zlecenie organu I instancji oraz opinią biegłego sądowego z zakresu budownictwa - rozliczania i kosztorysowania robót budowlanych J.K. z dnia (...) maja 2017 r., powołanego przez Prezesa ARiMR na skutek wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 91/16 z dnia 28 września 2016 r.

Z uzasadnienia ww. wyroku wynika, że organ odwoławczy winien przy pomocy specjalisty z zakresu kosztorysowania dokonać ponownej oceny kwalifikowalności kosztów w części zakwestionowanej w decyzji Prezesa ARiMR nr (...) z (...) listopada 2015 r., odnieść się do całokształtu dowodów zgromadzonych w sprawie, poddać je ponownej weryfikacji, z jednoczesnym uwzględnieniem, że bazy cen katalogowych mogą stanowić jedną z płaszczyzn cen określanych jako rynkowe.

Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie opierał się więc wyłącznie na ocenie kosztorysu powykonawczego przez pracowników tego organu, ale zgromadził obszerny, specjalistyczny materiał dowodowy (w tym opinię biegłego sądowego), uwzględniający również wyjaśnienia strony oraz złożone przez nią dokumenty.

Zarzuty skargi stawiane przez stronę dotyczą przede wszystkim uznania opinii biegłego J. K. z (...) maja 2017 r. za wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie.

Prezes ARiMR zaakceptował podstawy i źródła wyceny wskazane przez biegłego w ww. opinii, mając na uwadze definicję cen rynkowych przyjętą przez sądownictwo administracyjne, metodykę określania cen rynkowych na podstawie katalogowych cen producentów lub dostawców oraz specjalistycznych wydawnictw: INTERCENBUD i SEKOCEBUD. Te źródła wyceny stanowią właściwy punkt odniesienia do sytuacji rynkowej w danym okresie i otoczeniu oraz w danej branży robót budowlanych. Materia kosztorysowania, tj. jej poprawności formalnej i merytorycznej, wymaga wiedzy specjalistycznej, tak jak w tym wypadku opinii biegłego.

Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że zgodnie z art. 30 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Eurotom) nr 1605/2002 (Dz.Urz.UE.L nr 298 z 26 października 2012 r., str. 1, zwanego dalej: rozporządzeniem nr 966/2012), środki wykorzystuje się zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami, czyli zgodnie z zasadami oszczędności, wydajności i skuteczności. Wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. z 2016 r. poz. 1870).

Poza tym wartość świadczenia za wykonanie przedmiotowej inwestycji, w świetle przepisów mających zastosowanie do przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw, musi podlegać ocenie pod względem racjonalności i uzasadnienia ekonomicznego w odniesieniu do cen występujących na wolnym rynku tak, aby potwierdzić, że beneficjent pomocy finansowej zrealizował inwestycje w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Zdaniem Sądu orzekającego, przyjęcie odmiennej koncepcji - uznawania do refundacji ze środków publicznych każdej ceny rynkowej wynikającej z dowolnie zawartej umowy nabycia lub wytworzenia towarów lub usług byłoby sprzeczne z ogólnymi zasadami wykorzystywania środków publicznych. Każdy podmiot korzystający z pomocy finansowej należnej dla wstępnie uznanych grup producentów musi się liczyć z restrykcyjnymi warunkami jej przyznania i rozliczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2360/14, publ. Lex nr 2065256, in fine).

W zakresie definicji ceny rynkowej Sąd w pełni akceptuje stanowisko zawarte w orzecznictwie, że cenami rynkowymi, uzasadniającymi przyznanie pomocy, są zarówno maksymalne ceny rynkowe, jak i minimalne ceny rynkowe (por. wyrok WSA

w Warszawie z 24 lutego 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 925, publ. Lex nr 2009425, wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 917/15, publ. cbosa). Należy również się zgodzić ze stanowiskiem, że cena rynkowa stanowi odzwierciedlenie sytuacji na rynku (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1106/14, publ. Lex nr 2065171, wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 439/13, publ. 1577637).

Z opinii biegłego J. K. wynika, że za ceny rynkowe uznaje on ceny nie wyższe od średnich, poza wyjątkowymi, wyczerpująco i przekonywująco udokumentowanymi przypadkami. Biegły przy sporządzaniu opinii posiłkował się cenami publikowanymi w bazie INERCENBUD, o które to oparła się również Grupa w swoim kosztorysie powykonawczym, w drugiej kolejności stosował bazę SEKOCENBUD z tego samego okresu, a w trzeciej - ceny uzyskane od producentów (str. 8 opinii).

Zdaniem Sądu, biegły miał prawo zastosować w opinii średnie ceny rynkowe, ponieważ są one wypadkową obowiązujących na rynku cen w określonym czasie, stanowią też w częstych wypadkach realnie istniejącą i stosowaną przez kontrahentów pozycję rynkową. Średnia cena rynkowa mieści się w przedziale od minimalnej do maksymalnej ceny rynkowej. Zarówno ww. bazy cen w budownictwie, jak i Katalog Nakładów Rzeczowych (KNr) stanowią dowód w sprawie, podlegający ocenie na gruncie konkretnych okoliczności danej sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3987/15, publ. cbosa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 91/16, którego wytyczne wiążą organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie (art. 153 p.p.s.a.), również potwierdził, że katalogi, cenniki czy bazy cen katalogowych (m.in. INTERCENBUD i SEKOCENBUD) mogą być wykorzystywane do ocen kosztorysów powykonawczych. Właśnie rolą biegłego - specjalisty w zakresie badania kosztorysów, jest ustalenie w każdym wypadku rzeczywistej oraz odzwierciedlającej sytuację rynkową wysokości cen realizacji inwestycji.

W przedmiotowej sprawie biegły sądowy analizował (...) kosztorysy: powykonawczy na (...) zł z 30 czerwca 2013 r., weryfikacyjny B. D. z (...) grudnia 2013 r. na kwotę (...) zł oraz powykonawczy z (...) czerwca 2013 r., ale skorygowany do kwoty (...) zł. Wskazał na szereg błędów popełnionych w kosztorysie Grupy, jak również na błędy w kosztorysie weryfikacyjnym Agencji. Biegły w swojej opinii zwrócił szczególną uwagę na sporne pozycje kosztorysu powykonawczego, zawarte w Dziale 1 - Roboty ziemne. Wycenę robót ziemnych przedstawioną przez stronę zakwestionował w całości, ustalając wartość tych robót na kwotę (...) zł, tj. prawie 14-krotnie mniejszą, aniżeli obliczyła Spółka w kosztorysie powykonawczym (str. 8-12 opinii). Biegły zakwestionował również wycenę konstrukcji stalowej przedstawioną przez Grupę (str. 12-13 opinii); zamiast kwoty (...) zł ustalił łączną wartość w tych pozycjach na kwotę (...) zł.

W konkluzji biegły stwierdził, że zawyżenie wartości kosztorysu powykonawczego Grupy w spornych pozycjach wynosi (...) zł, co stanowi kwotę 5-krotnie większą od ustalonej przez organ odwoławczy w decyzji nr (...) z (...) listopada 2015 r. - (...) zł.

Mając na uwadze powyższe wnioski wynikające z opinii biegłego, organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji, która była wielokrotnie kontrolowana zarówno w trybie administracyjnym

(3 razy), jak i sądowym (3 razy).

W ocenie Sądu, zarzuty zawarte w skardze odnoszące się do kwestionowania opinii biegłego J. K. nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy wykonał właściwie wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 28 września 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 91/16, powołał biegłego sądowego do oceny spornych pozycji kosztorysu powykonawczego Grupy, którą ocenił zgodnie z art. 80 k.p.a., uznając ją za wiarygodny dowód w sprawie. Skarżąca miała możliwość ustosunkowania się do tego dowodu; w piśmie z dnia (...) stycznia 2018 r. zadała (...) pytania do biegłego w związku z treścią opinii, na które uzyskała odpowiedź w piśmie z dnia (...) lutego 2018 r. W dalszym toku postępowania skarżąca nie składała już innych dowodów, wniosków, nie wypowiedziała się co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w postępowaniu odwoławczym przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Sąd, wbrew stanowisku skarżącej, podziela ocenę opinii biegłego dokonaną przez organ odwoławczy, będącą podstawą do określenia właściwych kosztów realizacji przedmiotowej inwestycji, uznając ją za kompletną i logiczną. Kwestionowanie tej opinii przez Spółkę jest konsekwencją nieuznawania możliwości zastosowania do weryfikacji kosztorysu powykonawczego średnich cen rynkowych. Niezasadny jest zarzut skargi, że biegły przyjął, wbrew zaleceniom Sądu, zawartym w wyroku z dnia 28 września 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 91/16, że właściwymi cenami są ceny nieprzekraczające poziomu średniego. Z dokładnej analizy uzasadnienia ww. wyroku wynika, że Sąd nie wskazywał, że podstawą szacunku spornych pozycji kosztorysu powykonawczego Grupy nie mogą być średnie ceny rynkowe. Wbrew zarzutom skargi, biegły w swojej opinii uzasadnił przyczyny przyjęcia do szacunku cen średnich. Poza tym należy wyraźnie stwierdzić, że opinia biegłego J. K. jest tym dodatkowym dowodem, pozwalającym na ustalenie rzeczywistej oraz odzwierciedlającej sytuację rynkową wartości cen realizacji przedmiotowej inwestycji, który został zalecony do przeprowadzenia organowi odwoławczemu na skutek kontroli sądowej.

Prezes ARiMR przeprowadził dokładne postępowanie merytoryczne jako organ II instancji, nie uchybiając przy tym przepisom prawa procesowego i materialnego. Tym samym zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są jedynie polemiką skarżącej z prawidłowymi ustaleniami organu odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.