VIII SA/Wa 39/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2540499

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2018 r. VIII SA/Wa 39/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kot.

Sędziowie WSA: Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Marek Wroczyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. G. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) września 2017 r. nr 175 znak (...) w przedmiocie odrzucenia zarzutów do ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. G. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego znak: (...) z (...) września 2017 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutów do ewidencji gruntów i budynków.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

W latach 2012 - 2013 we wszystkich obrębach gminy W. została z urzędu przeprowadzona kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Projekt operatu opisowo-kartograficznego był wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 18 listopada 2013 r. do 6 grudnia 2013 r.

Pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. (data wpływu do organu) Z. G. (zwana dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) zgłosiła do operatu m.in. uwagę dotyczącą granicy stanowiącej jej własność działki nr (...) (według projektu operatu (...)) wskazując, iż w obrębie K. (...), którego nazwa i numer została zmieniona w operacie na K., działka ta według projektu operatu nie graniczyła z rowem (na działce nr (...) - według projektu operatu nr (...)), tylko bezpośrednio z działką nr (...) (według projektu operatu nr (...)). Rów wyznaczał granicę działek i częściowo należał do działki nr (...), a częściowo do działki sąsiedniej. W kolejnych pismach (z (...) i (...) lutego 2014 r. - data wpływu do organu) skarżąca zgłosiła zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym z wykonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie K. gmina W., wnosząc o uwzględnienie uwag, które złożyła do wyłożonego projektu i powiadomienie jej o sposobie ich rozpatrzenia.

Decyzją znak (...) z (...) sierpnia 2014 r. Starosta R. orzekł o uwzględnieniu zgłoszonego przez skarżącą zarzutu do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym z wykonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie K. gmina W. w treści: "W obrębie K. (...), którego nazwa i numer została zmieniona w operacie na K. działka o numerze ewidencyjnym (...), według projektu operatu (...) nie graniczyła z rowem (numer ewidencyjny (...) w projekcie (...)), tylko bezpośrednio z sąsiednią działką gruntu o numerze ewidencyjnym (...) w projekcie (...), rów wyznaczał granicę działek i częściowo należał do działki (...), w projekcie (...), a częściowo do działki sąsiedniej. Rów został wykopany w celu odwodnienia.

Na skutek odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGiK, organ odwoławczy) decyzją (...) z (...) grudnia 2014 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że brak było podstaw prawnych do łączenia w jedną działkę dotychczasowe działki o różnym stanie prawnym.

Decyzją (...) z (...) maja 2015 r. Starosta orzekł o odrzuceniu zgłoszonego przez wnioskodawczynię zarzutu. Na skutek złożonego odwołania organ odwoławczy decyzją z (...) września 2015 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 września 2016 r. VIII SA/Wa 9/16 orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż wydanie decyzji nie zostało poprzedzone zebraniem, rozpatrzeniem w sposób należyty i wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy, co uzasadnia naruszenie art. 11, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W aktach administracyjnych sprawy brak jest wszystkich podstawowych dowodów tj. map ewidencyjnych sprzed modernizacji, na które to powołuje się organ odwoławczy w swojej decyzji. Powyższe uniemożliwia kontrolę twierdzenia, że przedmiotowe mapy nie wskazują, aby kiedykolwiek w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajdowały się dowody na to, iż działka nr (...) była wyodrębniona z działek nr (...) i (...). Nie można też ustalić na jakiej podstawie włączono do ewidencji gruntów i budynków działkę nr (...) (nr przed modernizacją), stanowiącą rów. W przekazanych aktach znajdują się jedynie dwa szkice z pieczęcią i podpisem pracownika Starostwa Powiatowego w R. Na jednym z ww. szkiców uwidoczniona jest działka nr ewidencyjny (...) stanowiąca rów pomiędzy działką nr (...) i działką nr (...). Na drugim z ww. szkiców (sporządzonym po modernizacji) brak jest spornej działki nr (...) (po modernizacji nr (...)). Z kolei z wypisu rejestru gruntów i budynków wynika, że działka nr (...) stanowiąca rów, o powierzchni (...) ha istniała już przed modernizacją. Wobec braku w aktach sprawy map ewidencyjnych sprzed modernizacji, ww. ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za dowolne. Sąd zalecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia wobec wątpliwości, czy działka nr (...) stanowiąca rów faktycznie istniała już przed przeprowadzoną modernizacją. W ramach tego postępowania organ winien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Następnie, po wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości w sprawie, powinien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a. Przed wydaniem decyzji organ winien też umożliwić stronie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., wypowiedzenie się odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Decyzją znak (...) z (...) kwietnia 2017 r. Starosta na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, dalej jako: p.g.k.), art. 104 i art. 107 k.p.a., orzekł o odrzuceniu zarzutu skarżącej.

Organ I instancji podał, iż założenie operatu ewidencji gruntów dla obrębu K. (...) nastąpiło w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Operat znajduje się w dyspozycji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. pod Nr (...). Dokumentacja ta powstała na podstawie uczytelnienia fotomapy. Dokumentami pochodnymi ww. opracowania są zarys pomiarowy oraz operat ewidencji gruntów w formie tzw. rejestru kodowego, w którym ujawniono działki: nr (...) o powierzchni (...) ha, użytkownik - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, Referat Melioracji Wodnych; nr (...) o powierzchni (...) ha, władający - G. M. s. M.; nr (...) o powierzchni (...) ha, władający - T. M. Treść zarysu pomiarowego również wykazuje istnienie działek nr: (...) (rów), (...) i (...). Zatem działka nr (...) stanowiąca rów nie została wyodrębniona z działek nr (...) i nr (...). Po uwłaszczeniu gruntów (w 1973 r.), wszystkie działki z rejestru kodowego zostały przeniesione do nowych rejestrów gruntów. Numery działek i ich powierzchnie nie uległy zmianie. Natomiast w pozycjach rejestrowych odnoszących się do działek uwłaszczonych, dotychczasowi "władający" zostali wpisani w rubryce jako "właściciele", z informacją o numerze Aktów Własności Ziemi. Działka nr (...) (rów) w dalszym ciągu pozostawała we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, Referatu Melioracji Wodnych.

Obecny zapis w ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie wykazuje, iż działka nr (...), położona w obrębie K. (zmiana obrębu i numeru działki w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków - obręb K. (...) przyłączono do obrębu K. - zmieniając równocześnie numerację działek poprzez dodanie do istniejącego numeru liczby "2000"), nie posiada uregulowanego stanu prawnego.

Organ wskazał, że jedyną możliwością rozstrzygnięcia prawa własności jak i prawa posiadania w stosunku do działki stanowiącej rów, jest wystąpienie do sądu powszechnego, w celu uzyskania dokumentów określonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542, dalej: rozporządzenie), stanowiących podstawę ujawnienia jej praw jako podmiotu w ewidencji gruntów i budynków.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji, orzeczenie co do istoty lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, poprzez nie uwzględnienie wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 8 września 2016 r. VIII SA/Wa 9/16. Podniosła też zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu I instancji: 1) do wszystkich jej zarzutów i argumentów, że nigdy nie istniał rów o szerokości (...) metry między działką nr (...) (po modernizacji (...)) i że rowek o szerokości około (...) metra został wykopany we własnym zakresie w celu odwodnienia, w chwili obecnej nie ma żadnego rowu; 2) do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym do umowy cywilnoprawnej zakupu ziemi obejmującej działkę (...) (po modernizacji nr (...)), która opiewa na (...) ha ziemi, co oznacza, że rowu nie było, gdyż przy powierzchni (...) ha cała powierzchnia rowu powinna znajdować się w granicach jej działki (...) (po modernizacji nr (...)), a granica powinna przebiegać jeszcze za przedmiotowym rowem; 3) do jej zarzutów zawartych w pismach z (...).01.2017 r., (...).02.2017 r., (...).03.2017 r. i (...).03.2017 r., zarzutów z odwołań. Wskazała, że nie zgromadzono całego materiału dowodowego, brak zdjęć lotniczych, na podstawie których uczytelniono fotomapy, nie ma wykonanego uczytelnienia map ewidencyjnych, o których mowa w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, a także materiałów z pisma z (...).01.2017 r., a także przepisach obowiązujących w dacie zakładania ewidencji. Ponadto organ nie wyjaśnił podstaw prawnych sporządzenia materiałów geodezyjnych jako materiału dowodowego w sprawie. Oceniła, iż materiał dowodowy nie wskazuje, że działka nr (...) istniała w momencie zakładania ewidencji, mogła być do niej wprowadzona bezpodstawnie, a świadczą o tym umowa cywilnoprawna zakupu (...) ha ziemi, która to ziemia wchodziła w skład tej samej posesji, co działka nr (...) i miała tego samego właściciela. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z fotokopii przedstawionego jej materiału dowodowego na okoliczność jakie materiały geodezyjne zostały jej udostępnione (...).01.2017 r., (...).02.2017 r. i (...).03.2017 r. i czy są to materiały o których mowa w zaskarżonej decyzji Starosty i notatce służbowej z (...).01.2017 r. Wniosła o umożliwienie okazania tych fotokopii organowi odwoławczemu, gdyż wydruk fotokopii, ze względu na jakość przedstawionych jej materiałów, a także parametry fotokopii jest nie w pełni czytelny.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją (...) z (...) września 2017 r. WINGiK, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, art. 24a ust. 10 p.g.k., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu (po przedstawieniu stanu sprawy, treści przepisów prawa obowiązujących w spornej kwestii), organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni jest właścicielką nieruchomości rolnej, w skład której wchodzi działka oznaczona nr (...) o powierzchni (...) ha w obrębie K. (...), gmina W. Taki numer działki i nazwa obrębu wykazane zostały w akcie własności ziemi (...) z 1978 r. W toku modernizacji ewidencji gruntów, działkę tę przyłączono do obrębu wsi K., nadając jej nowy numer ewidencyjny (...), bez zmiany powierzchni ewidencyjnej ((...) ha). Skarżąca kwestionuje wykazany w projekcie operatu opisowo-kartograficznego rów na działce nr (...) o powierzchni (...) ha, przylegający - według mapy ewidencyjnej sprzed modernizacji - do działki nr (...) podnosząc, że "rów wyznaczał granice działek i częściowo należał do działki nr dawny (...), a częściowo do działki sąsiedniej nr dawny (...)". Wskazał, że twierdzeniu temu zaprzecza zgromadzony materiał dowodowy.

WINGiK podał, iż jak wskazują mapy ewidencyjne załączone do akt sprawy sprzed modernizacji, działka nr dawny (...) jest położona przy działce nr dawny (...) wzdłuż granicy z działką nr dawny (...). Potwierdzeniem, że działka nr (...) (rów) została wyodrębniona i opisana na etapie sporządzania operatu ewidencyjnego (...) jest adnotacja w znajdującym się w nim protokole z (...) lutego 1964 r., dotyczącym szczegółowego sprawdzenia prac, gdzie stwierdzono usterkę - cyt. "wykonał mapę ewidencyjną - brak napisu mapa ewidencyjna, brak nr rowu (...)". Z zapisu w kolejnym protokole z lutego 1965 r. wynika, że powyższe usterki zostały usunięte. Także wypisy z rejestru gruntów sprzed modernizacji potwierdzają, że rów (nr dawny (...)) i działki (nr dawny (...) i (...)) są odrębnymi działkami o różnym stanie prawnym.

Analiza całości zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje zdaniem organu II instancji na brak podstaw do przyjęcia, że działka nr (...), stanowiąca rów, została wydzielona z działek nr (...) i (...) dopiero na etapie modernizacji, zatem zarzut, że granice pomiędzy ww. działkami stanowi środek rowu nie może być uznany. Wyjaśnił dalej, że przepis art. 24a ust. 9 p.g.k. dotyczy operatu, o którym mowa w ust. 8, czyli operatu powstałego w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Tryb zgłaszania zarzutów dotyczy zatem tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. W przedmiotowej sprawie dane dotyczące działki nr (...) (po modernizacji (...)) istniały w operacie ewidencji już przed modernizacją i po jej zakończeniu nie są danymi nowymi. Wskazał także, iż w postępowaniu odwoławczym wnioskodawczyni została zapoznana z całością materiału dowodowego. Wniesione w piśmie z (...).08.2017 r. uwagi o niekompletności materiału dowodowy, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem zebrany materiał dowodowego zawiera wiarygodne dowody do wykazania działki nr (...) (rów) w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu K.

Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca wnioskując o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania.

Skarżąca podała, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzja nie zawiera powołania kompletnej podstawy prawnej jej wydania, a powołana podstawa zawiera błędy, gdyż dotyczy przepisów prawa, które weszły w życie po przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, nie powołano natomiast przepisów, które były obowiązujące w trakcie prowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Wskazała, iż w rozstrzygnięciu nieprawidłowo określono zarzut dotyczący zmodernizowanego operatu, stwierdzając m.in., że dotyczył on ujawnienia jako odrębnej działki nr (...) (co nie jest prawdą), pomijając kluczową treść zarzutu dotyczącą przebiegu granicy jej działki, której ten zarzut dotyczył. Jej wniosek o uzupełnienie i sprostowanie decyzji nie został uwzględniony. Konsekwencją pominięcia kluczowej treści zarzutu jest to, że WINGiK nie orzekł co do istoty sprawy. Podała, iż w uzasadnieniu nie wskazano przyczyny odmowy mocy dowodowej przedstawionym przez nią dokumentom, m.in. umowie cywilno-prawnej sprzedaży o nabyciu (...) ha - teren działki nr (...) (po modernizacji nr (...)), w ten sposób m.in. nie wykonano zaleceń Sądu. Nadto organy nie odniosły się do argumentów, zarzutów zgłaszanych w toku postępowania, nie dopuściły wszystkich zgłaszanych dowodów, a zebrany materiał dowodowy oceniono niezgodnie z prawem i rzeczywistością. Błędnie uznano, że operat (...) jest dowodem, że działka (...) (po modernizacji (...)) istniała już w momencie zakładania ewidencji, chociaż operat zawiera materiały, na podstawie których można stwierdzić, że pochodzą z okresów późniejszych niż 1965 r. I tak w protokole z (...).02.1964 r., wyszczególniono, że dotyczy on obrębu K. (...), a obręby zostały wprowadzone do ewidencji w 1969 r., na co wskazuje zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. Tym samym zarządzeniem wprowadzono kody na podstawie których sporządzano dokumenty, które w postępowaniu nazwano rejestrami kodowymi, zatem nie mogły w 1965 r. istnieć obręby, rejestry kodowe, na które powołano się w decyzji.

Wskazała, że adnotacja w protokole dotyczy rowu, a teren oznaczony jako działka ewidencyjna nr (...) (po modernizacji nr (...)) rowem nie był i nie jest. Działki nr (...) i (...) nie zostały oznaczone zgodnie ze stosowaną kolejnością, co może świadczyć o tym, że działkę nr (...) wprowadzono do ewidencji później i niezgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Na materiale geodezyjnym zaliczonym do dowodów, który został wykonany (...).10.1963 r. zaznaczono działki nr (...), nr (...), ale w tym dniu działki te nie mogły istnieć, ponieważ umowa kupna sprzedaży, pochodzi dopiero z (...).10.1963 r. i dopiero od tego dnia posesja, z której powstały działki (...) ((...)) i (...) ((...)) została podzielona. Dodatkowo materiał został wykonany techniką na odbitkę i nie wskazano z jakiego materiału odbitka została wykonana. Na ww. materiale widnieje adnotacja z której wynika, pomiar w terenie, a materiałów z tego pomiaru brak w materiale dowodowym. Dlatego operat (...) nie może być dowodem na to, że działka nr (...) ((...)) istniała już w momencie zakładania ewidencji. Zdaniem skarżącej skoro wszelkie wątpliwości rozstrzyga się na korzyść strony, a w zebranym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów uzasadniających wpisy do rejestru gruntów i wprowadzania zmian w mapie ewidencyjnej, to działka ta nie powinna zostać ujawniona w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, a następnie w modernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków. Wskazała, iż organ powołał się na mapy ewidencyjne załączone do akt, ale z akt sprawy jej udostępnionych nie wynika, aby były tam mapy ewidencyjne, co najwyżej ich kserokopie lub wydruki, a materiały geodezyjne zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem z błędną datą i nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez właściwy organ. Kserokopie map nie zawierają godła. Bezpodstawne jest stwierdzenie, że dane dotyczące działki (...) (po modernizacji (...)) nie są danymi nowymi, ponieważ modernizacja ewidencji gruntów i budynków była kompleksowa, a więc dotyczyła także przebiegu granic działek ewidencyjnych i polegała na modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Jednym z wymogów rozporządzenia było wówczas to, żeby dane ewidencyjne były zgodne ze stanem faktycznym w terenie, a w terenie nigdy nie było rowu o szerokości (...) m, lecz rowek o szerokości (...) m wykopany w celu odwodnienia działek. Rowek ten i pozostały teren oznaczony jako działka nr (...) (po modernizacji nr (...)) użytkowała skarżąca, jako właścicielka działki nr (...) (po modernizacji nr (...)), ewentualnie częściowo właściciel działki nr (...) (po modernizacji nr (...)).

Zdaniem skarżącej jej zarzut do zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków jest zasadny, gdyż nawet jeśli działka nr (...) (po modernizacji nr (...)) została wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków przed modernizacją to została tam wprowadzona bezpodstawnie, gdyż w terenie nigdy nie istniała, a była częścią jej działki nr (...) (po modernizacji nr (...)) i ewentualnie częścią działki nr (...)

(po modernizacji nr (...)). Przed tym wchodziła w skład nieruchomości należącej do innej osoby prywatnej, na co wskazuje zebrany materiał dowodowy. Ma to wpływ na przebieg granicy zachodniej jej działki nr (...) ((...)) i organ powinien wskazać na jakiej podstawie oznaczono przebieg granic tej działki i przeprowadzić ustalenie przebiegu granic, jeżeli tak wynikałoby z przepisów prawa dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków, czego nie uczyniono.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 8 września 2016 r., VIII SA/Wa 9/16 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Analizując aktualnie wydane decyzje Sąd stwierdza, iż orzekające w sprawie organy wykonały zalecenia określone ww. orzeczeniem.

Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było rozpatrzenie zarzutów skarżącej do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, sporządzonym w związku z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków dla gminy W. Celowe jest zatem przytoczenie i omówienie przepisów prawa stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, oraz - z uwagi na przedmiot przeprowadzonej przez Starostę modernizacji i treść zgłoszonych zarzutów - przepisów regulujących przedmiot ewidencji. Podstawę prawną podjętych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 p.g.k., informacje powyższe, jak również informacje dotyczące podmiotów ewidencji i pozostałych danych, o których mowa w ust. 2, 3 i 3a przepisu art. 20 p.g.k. zawiera operat ewidencyjny, składający się z bazy danych, oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Według regulacji 24a ust. 1 p.g.k. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis § 55 rozporządzenia, zgodnie z którym modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu;

3)

poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych.

Dalsze postanowienia art. 24a p.g.k. regulują tryb postępowania mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, terminy zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego i zarzutów do operatu, oraz sposób i formę załatwiania przez organ prowadzący modernizację uwag i zarzutów. Zgodnie z art. 24a ust. 2 p.g.k. starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8). Ustawa w art. 24a ust. 6 przewiduje możliwość zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie, lub zarzutów do operatu - ust. 9 - w zależności od etapu prac modernizacyjnych. Sposobem załatwienia uwag do projektu operatu modernizacji gruntów i budynków jest udzielenie przez organ informacji o sposobie ich rozpatrzenia oraz uczynienie w protokole wzmianki o treści uwag i sposobie ich rozpatrzenia (ust. 7), natomiast o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12).

Zgodnie z treścią § 35 rozporządzenia, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin.

Z kolei według regulacji § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1)

w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości;

3)

w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Czynności modernizacyjne służą uzupełnianiu baz danych ewidencyjnych i utworzeniu pełnego zakresu zbioru danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia i modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Polegają na ustaleniu i pomiarze przebiegu granic działek, dla których brak jest w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym danych pomiarowych. Gdy dane te są sprzeczne, niejednoznaczne albo nie są wiarygodne konieczne jest przeprowadzenie analizy w zakresie aktualności danych zawartych w dotychczasowym operacie ewidencyjnym w tym dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych. Prace te nie służą rozgraniczaniu nieruchomości. Modernizacja ma na celu dostosowanie ewidencji gruntów do stanu prawnego nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się, że procedura aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczy dwóch sytuacji. Pierwsza z nich to uaktualnienie danych ewidencyjnych polegające na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych w których mowa w § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia. Druga polega na prostowaniu błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych lecz tylko takich, które mają charakter oczywistych pomyłek (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10.08. 2010 r., II SA/Bk 272/10, Lex 744481).

W sprawie skarżąca zgłosiła uwagi do projektu modernizacji (w trybie art. 24a ust. 6 p.g.k.), które nie zostały uwzględnione, a następnie zarzuty do operatu (w trybie art. 24a ust. 9 p.g.k.). Podnoszone wobec operatu zarzuty skarżącej dotyczą nieprawidłowego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy stanowiącą jej własność działką nr (...) i działką sąsiednią nr (...) (aktualne numery działek). Zdaniem skarżącej granicę jej działki (...) z działką (...) wyznaczał rów (położony na działce (...)), który częściowo należał do jej działki (...), a częściowo do działki (...). Dane na mapie nie uwzględniają, że granica ta przebiega przez ww. rów. W ocenie organów w sporządzonej modernizacji zasadnie wykazano granicę działki wnioskodawczyni nr (...) z działką (...), bowiem działka (...) położona przy działce (...) wzdłuż granicy z działką (...) istniała przed utworzeniem ewidencji gruntów i budynków w 1965 r.

W ocenie Sądu analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala stwierdzić, iż wykonawca prac modernizacyjnych nie zmienił granicy pomiędzy działkami (...),(...) i (...). W przedłożonych przy skardze aktach administracyjnych znajdują się dokumenty dotyczące operatu nr (...), w tym wykaz wszystkich działek (objętych sporządzonym wówczas operatem) z danymi dotyczącymi powierzchni tych działek i osób (podmiotów) władających oraz mapy ewidencyjne sprzed modernizacji, które potwierdzają, że działka (...) (nr sprzed modernizacji (...)) o powierzchni 0,05 ha stanowiąca rów, położona jest pomiędzy działkami nr (...) i nr (...) (nr sprzed modernizacji (...) i (...)). Ww. dokumenty zawierają także wskazywany przez organy protokół z (...).02.1964 r., dotyczący szczegółowego sprawdzenia prac, w którym wykazano, iż wykonana mapa ewidencyjna nie zawierała napisu "mapa ewidencyjna, brak nr rowu (...)". Ww. dokumenty potwierdzają, iż działka nr (...) (nr sprzed modernizacji nr (...)) z położonym na niej rowem oraz działki (...) i (...) zostały wyodrębnione i opisane na etapie tworzenia i sporządzania operatu ewidencyjnego nr (...). Istotna jest przy tym okoliczność, iż wykazana w dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzenia operatu powierzchnia działek nr aktualny (...), (...) i (...) jest tożsama z powierzchnią tych działek po modernizacji operatu wykonanej w 2012-2013 r. W konsekwencji granice działki (...), (...) i (...) zostały ujawnione w zmodernizowanym operacie na podstawie dokumentów sporządzonych w ramach modernizacji operatu oraz istniejących, archiwalnych dokumentów zasobu geodezyjno-kartograficznego. Sporządzona kompleksowa modernizacja operatu bazowała na istniejących materiałach i danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a przeprowadzając czynności ustalenia przebiegu granic wykonawca prac modernizacyjnych sporządził operat opisowo-kartograficzny, tożsamy w tym zakresie z pierwotnym operatem. Organ odwoławczy prawidłowo więc uznał, że stanowisko wnioskodawczyni, iż działka nr (...), stanowiąca rów, została wydzielona z działek nr (...) i (...) dopiero na etapie modernizacji i zarzut, że granice pomiędzy ww. działkami stanowi środek rowu, nie są zasadne.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów skarżącej Sąd stwierdza, iż w prowadzonym postępowaniu organ I instancji prawidłowo odczytał zarzut wnioskodawczyni jako odnoszący się do przebiegu granicy pomiędzy działkami (...) i (...). Starosta rozpoznał ten zarzut odrzucając go jako niezasadny, orzekając tym samym co do istoty sprawy. Wyjaśnił w tym zakresie, iż w wyniku modernizacji ewidencji w odniesieniu do działki skarżącej zmianie uległ jedynie numer działki ((...) zamiast (...)) i obręb (K. zamiast K. (...)), do którego działkę dołączono. Nie uległa natomiast zmianie granica działek (...) i (...) oraz ich powierzchnia. Jak przedstawiono wyżej, stanowisko organów w tym zakresie jest prawidłowe.

Jeszcze raz trzeba podkreślić, że zgodnie z § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w enumeratywnie określonych w tym przepisie sytuacjach. W razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 rozporządzenia). Powyższe wskazuje, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych odzwierciedla się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na podstawie postępowań określonych w § 36 rozporządzenia. Taki tryb (§ 36 ust. 6 rozporządzenia) został prawidłowo zastosowany w tym postępowaniu, gdyż dokumentacja geodezyjna z zakładania ewidencji gruntów i uwłaszczenia była wiarygodna.

Należy w tym miejscu wskazać, iż w razie wystąpienia sporów granicznych przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Jednakże dopiero prawomocne rozstrzygnięcie sprawy toczącej się w postępowaniu rozgraniczeniowym ustalające przebieg granic stanowi podstawę do ich ujawnienia w księgach wieczystych oraz w ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie Sądu prowadząc postępowanie administracyjne, po wydanym w niniejszej sprawie wyroku uchylającym (z 9 września 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 9/16), organy nie naruszyły art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględniły wszystkie istotne dla sprawy dowody. Zabrany w sprawie materiał dowodowy (w kontekście formułowanych przez wnioskodawczynię zarzutów) jest wystarczający dla oceny sprawy. Akcentowana przez skarżącą umowa cywilnoprawna kupna-sprzedaży z 1963 r. jest umową nieformalną, sporządzona została przed datą

(...) listopada 1971 r., a więc datą istotną z punktu widzenia uwłaszczenia, które było podstawą nabycia tytułu własności działki nr (...) (po modernizacji nr (...)) i nie jest istotnym dowodem, nie stanowiła bowiem podstawy wprowadzenia zmian w ewidencji. W ramach modernizacji operatu organy nie weryfikują stanu na gruncie przed uwłaszczeniem i utworzeniem ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotem ich badania nie jest też kwestia prawidłowości założenia ewidencji gruntów i budynków. Bez wpływu na wynik sprawy jest także twierdzenie wnioskodawczyni dotyczące użytkowania przez nią ww. działki nr (...), okoliczność ta nie stanowi bowiem podstawy wpisu w ewidencji gruntów i budynków.

Nie trafione są też zarzuty skargi dotyczące braku powołania kompletnej podstawy prawnej wydanej decyzji, gdyż w sentencji oraz uzasadnieniu decyzji wskazano przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Nadto w treści zaskarżonej decyzji, po omówieniu zebranych w sprawie dowodów, organ wyjaśnił skarżącej, iż jej argumenty i zarzuty dotyczące modernizacji operatu nie mogę zostać uwzględnione, z uwagi na ich niezasadność. Jednocześnie skarżąca została pouczona (przez organy obu instancji) o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz składania wniosków dowodowych i uwag, z czego zresztą aktywnie korzystała.

W tej sytuacji za słuszne należało uznać stanowisko organów, co do odmowy uwzględnienia zarzutu złożonych do operatu opisowo-kartograficznego z modernizacji gruntów dotyczących danych opisujących przebieg granicy działki (...), bowiem w drodze postępowania przed organami prowadzącymi ewidencję gruntów i budynków nie można rozstrzygać sporów o prawa rzeczowe, a taki charakter ma spór graniczny będący w istocie sporem o zasięg prawa własności.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności lub uchylenie wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów rozporządzenia oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze.

Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.