VIII SA/Wa 358/19, Tereny zielone. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2698695

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r. VIII SA/Wa 358/19 Tereny zielone.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.).

Sędziowie WSA: Artur Kot, Iwona Szymanowicz-Nowak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Wspólnej przy ul. M. (...) w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia

1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia (...) stycznia 2019 r., znak: (...);

2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.

na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Wspólnej przy ul. M. (...) w R. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2019 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Wspólnej przy ul. M. w R., od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia (...) stycznia 2019 r., znak: (...), orzekającego o:

1) wymierzeniu Wspólnocie Mieszkaniowej Nr (...) Nieruchomości Wspólnej przy ul. M. (...) w R., administracyjnej kary pieniężnej w wysokości (...) zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia trzech drzew gatunku czereśnia ptasia z terenu nieruchomości o numerze ewidencyjnym (...) (obręb (...) M., arkusz mapy (...)) położonej w R. przy ul. M. (...),

2) powinności wpłaty określonej w pkt 1 kary pieniężnej na konto Urzędu Miejskiego w R. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r., znak: (...) Prezydent Miasta R. orzekł o:

1) wymierzeniu Wspólnocie Mieszkaniowej Nr (...) nieruchomości wspólnej przy ul. M. (...) w R., administracyjnej kary pieniężnej w wysokości (...) zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia trzech drzew gatunku czereśnia ptasia z terenu nieruchomości o numerze ewidencyjnym (...) (obręb (...) M., arkusz mapy (...)) położonej w R. przy ul. M. (...),

2) powinności wpłaty określonej w pkt 1 kary pieniężnej na konto Urzędu Miejskiego w R. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania, które skutkowało wymierzeniem ww. administracyjnej kary pieniężnej, w tym wskazał materiał dowodowy, który legł u podstaw ww. decyzji. Organ pierwszej instancji odnosząc się do definicji terenów zieleni zawartej w ustawie o ochronie przyrody stwierdził, że miejsce na którym rosły przedmiotowe czereśnie z całą pewnością mieści się w tym szeroko rozumianym pojęciu, gdyż jest to teren urządzony wraz z infrastrukturą techniczną i budynkiem, pełniący funkcję publiczną i służący mieszkańcom. Organ wskazał, że usunięte drzewa rosły na terenie, który ma charakter publiczny, drzewa te tworzyły wraz z innymi gatunkami zespół zieleni towarzyszącej zabudowie mieszkalnej pełniąc istotne funkcje estetyczne, zdrowotne i ochronne. Stanowiły one ważny element zieleni, która w środowisku miejskim znacząco wpływa na jakość życia i zdrowia mieszkańców. Pełniąc również funkcje przyrodnicze i estetyczne stanowiły siedlisko dla ptaków, owadów i innych zwierząt tworząc otoczenie przyjazne człowiekowi.

Od ww. decyzji Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości Wspólnej przy ul. M. w R. (dalej jako: "skarżąca") w ustawowym terminie złożyła odwołanie. Skarżąca nie zgadzała się z treścią decyzji nakładającej obowiązek zapłaty kary administracyjnej, nie zgadzała się również z dokonaną przez organ pierwszej instancji interpretacją zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie podzielała również interpretacji przepisów dokonanej przez organ, zwłaszcza w zakresie określenia "tereny zielone", które to organ przyjął za podstawę do wydania ww. decyzji. W ocenie skarżącej, nie miała ona obowiązku zgłoszenia zamiaru wycięcia drzew owocowych - czereśnia ptasia w ilości 3 sztuk, a w konsekwencji nie musiała uzyskać zgody na ich wycinkę. Skarżąca stwierdzała, że jej cała nieruchomość, ani jej cześć nie jest wpisana do rejestru zabytków, o czym nie wspomniał organ pierwszej instancji.

W ocenie skarżącej trawnik, na którym rosły czereśnie, nie pełni funkcji publicznej i nie jest publicznie dostępny. Organ pierwszej instancji błędnie przypisuje trawnikowi znajdującemu się przy budynku pełnienie funkcji estetycznych, osłonowych i zdrowotnych jako mających znaczenie dla ogółu. Skarżąca stwierdzała również, że nieprawdziwe jest twierdzenie organu jakoby nie potwierdzono złego stanu zdrowotnego drzew. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że drzewa były drzewami chorymi, co potwierdziły zarówno opinia Gospodarstwa Ogrodniczo-Rolniczego, jak również opinia rzeczoznawcy ds. sadownictwa i szkółkarstwa. Końcowo skarżąca stwierdzała, że nieruchomość znajduje się we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych tworzących Wspólnotę Mieszkaniową, a drzewa usunięte zostały w celu niezwiązanym z prowadzeniem działalności, a zatem i z tego powodu nie było wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew owocowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako: "Kolegium") rozpoznając sprawę ustaliło i zważyło, co następuje:

Podniosło, że na wstępie zauważyć należało, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez tut. Kolegium. Decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r. znak: (...) Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia (...) października 2018 r. znak: (...) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Koniecznym było wyjaśnienie jaką funkcję pełniły usunięte drzewa w terenie, na którym rosły oraz odniesienie się do wyjaśnienia definicji terenów zielonych zawartej w ustawie o ochronie przyrody oraz wyjaśnienie kwestii dotyczącej dokumentacji fotograficznej, wykonanej w dniach 24 maja 2018 r. i 8 czerwca 2018 r.

Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło w sprawie, w której stan faktyczny przedstawiał się następująco:

W dniu 24 maja 2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło anonimowe zgłoszenie wycinki drzew gatunku czereśnia, na terenie nieruchomości położonej w R. przy ul. M. (...). W tym samym dniu pracownicy organu udali się pod wskazane miejsce, gdzie stwierdzili obecność trzech pniaków po usuniętych drzewach gatunku czereśnia. Drzewa te miały rosnąć w linii - szpalerze z dwoma rosnącymi drzewami gatunku klon jesionolistny. Dokonano pomiaru obwodów oraz średnic pni mierzonych na krzyż, w miejscu ścięcia. W protokole zawarto stwierdzenie, że wykonano dokumentację fotograficzną w formie zapisu cyfrowego. Do protokołu załączono fotografię tablicy informacyjnej dotyczącej robót budowlanych oraz wydruki z serwisu google maps wg stanu na 2012 rok, fotografię z lotu ptaka, obrazującą stan zadrzewienia przed wycinką.

W dniu (...) czerwca 2018 r. z udziałem przedstawicieli skarżącej przeprowadzono oględziny miejsca zdarzenia. Stwierdzono obecność jednej karpy po usuniętym drzewie z gatunku czereśnia, dokonano pomiaru. Brak karp po pozostałych dwóch drzewach tego gatunku - obecnie teren jest utwardzony i zajęty przez parking. Z ogólnej wiedzy potwierdzone przez przedstawicieli skarżącej wiadomo, że na przedmiotowym terenie usunięte były jeszcze dwa drzewa tego samego gatunku.

W dniu 24 lipca 2018 r. sporządzono protokół przesłuchania w charakterze stron przedstawicieli skarżącej. Z wyjaśnień wynika m.in., że w momencie usuwania drzew brak było świadomości po stronie przedstawicieli skarżącej, o konieczności uzyskania zezwolenia na wycięcie tych drzew. Załączono opinię rzeczoznawcy d/s sadownictwa i szkółkarstwa.

W dniu 20 sierpnia 2018 r. w charakterze świadka przesłuchano A. A. sprawującą zarząd nieruchomością przy ul. M. (...) w R. Świadek zeznał m.in., że nie miał wiedzy o konieczności uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew owocowych. Decyzja o usunięciu tych drzew została podjęta na spotkaniu z mieszkańcami - jako główny powód konieczności usunięcia tych drzew lokatorzy podawali uciążliwości związane z gromadzeniem się dużej ilości owadów, ptaków i związanych z nimi uciążliwości, łamliwość gałęzi i związane z tym zagrożenie. Dołączono pismo P. D. prowadzącego gospodarstwo ogrodniczo-rolne, dotyczące stanu zdrowotnego drzew.

W dniu 13 września 2018 r., na wniosek skarżącej przesłuchany został P. D., który zeznał, że na podstawie sporządzonej przez niego oceny drzew należało przeprowadzić szczegółową ekspertyzę sporządzoną przez inspektora zieleni lub dendrologa i zastosować się do jego poleceń. W koronach drzew stwierdzono uschnięte gałęzie (ok. 30% obumarłych gałęzi), jednak P. D. nie jest w stanie stwierdzić, jak długo przedmiotowe czereśnie zachowałyby żywotność.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji regulują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614) - zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1-4 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:

1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;

2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;

3) zniszczenie drzewa lub krzewu;

4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa.

Stosownie do art. 88 ust. 4 ustawy termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 pkt 3 odracza się na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności. Stosownie do art. 88 ust. 2 ustawy kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna - art. 88 ust. 3 ustawy. Stosownie natomiast do art. 89 ust. 1 ustawy administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1.

Specyfika postępowań o nałożenie kary za wycinkę drzew jest taka, że stan faktyczny w tego typu sprawach ustala się często m.in. na podstawie zeznań świadków, czy też dokumentacji fotograficznej. Stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek:

1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;

2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 i 1104), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym", jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

Stosownie natomiast do art. 83f ust. 1 ustawy przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do:

1) krzewu albo krzewów rosnących w skupisku, o powierzchni do 25 m2;

2) krzewów na terenach pokrytych roślinnością pełniącą funkcje ozdobne, urządzoną pod względem rozmieszczenia i doboru gatunków posadzonych roślin, z wyłączeniem krzewów w pasie drogowym drogi publicznej, na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków oraz na terenach zieleni.

Zgodnie z art. 5 pkt 21 ustawy, tereny zieleni to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowadministracyjnym, pojęcie terenów zieleni nie było rozumiane jednolicie. Definicja została sformułowana w sposób dopuszczający pewien margines luzu interpretacyjnego dla oceny organu.

Dokonując analizy zaistniałego w sprawie stanu faktycznego przez pryzmat ww. definicji ustawowej terenów zielonych w ocenie Kolegium należało stwierdzić, że usunięte drzewa znajdowały się na terenach zielonych, określonych w art. 5 pkt 21 ustawy. Kolegium w ślad za organem pierwszej instancji stwierdziło, że drzewa znajdowały się w miejscu pełniącym funkcje publiczne. Trawniki będące w bezpośrednim pobliżu budynków takie funkcje pełniły, nie były zlokalizowane na terenie zamkniętym, pełniły funkcję estetyczną, mogły pełnić niewątpliwie również funkcję zdrowotną, rekreacyjną lub osłonową. Były umiejscowione w pobliżu budynków, zapewniając odpowiedni bilans pomiędzy przestrzenią zabudowaną, sztucznie utwardzoną, a przestrzenią roślinności. Teren, na którym się znajdowały nie jest terenem dostępnym tylko mieszkańcom pobliskich budynków - jest terenem dostępnym nieokreślonej liczbie mieszkańców. Sposób w jaki umiejscowione były przedmiotowe drzewa (szpaler) również wskazuje na funkcję estetyczną terenu. W toku postępowania sama skarżąca wskazywała, że drzewa te były siedliskiem ptaków. Drzewa te pełniły również funkcję estetyczną jako naturalna bariera przed chociażby hałasem.

W ocenie Kolegium na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skarżącej jakoby w sprawie miał zastosowanie art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy. Zgodnie z tym przepisem przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Kolegium stwierdzało, że powyższy wyjątek dotyczy osób fizycznych tylko i wyłącznie w przypadku, gdy takie osoby są właścicielami nieruchomości bez żadnych ograniczeń, nie dotyczy zaś gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste.

Nie można również podzielić zdania skarżącej co do tego, że usunięte drzewa były drzewami chorymi i potwierdzają to opinie Gospodarstwa Ogrodniczo-Rolniczego, jak również opinia rzeczoznawcy. Jak wynika z zaistniałego w sprawie stanu faktycznego drzewa w momencie ich usunięcia owocowały, były siedliskiem ptaków i owadów. Co więcej, P. D. wniósł natomiast sprostowanie wydanej oceny, w którym w sposób bardzo istotny zmienił jej brzmienie.

Końcowo Kolegium stwierdzało, że organ pierwszej instancji przy wyliczaniu administracyjnej kary pieniężnej prawidłowo zastosował stawkę opłaty określoną w § 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1330). Mając powyższe na uwadze Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło jak w sentencji decyzji.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości Wspólnej.

Zaskarżonej decyzji zarzucała:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7, art. 7a, art. 75 ust. 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący wątpliwości co do treści normy prawnej, na której oparto rozstrzygnięcie i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte orzeczenie.

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 21, art. 83 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.), poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej w wysokości (...) zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia trzech drzew gatunku czereśnia ptasia z terenu nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Wspólnej M. (...) w R.;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 83f ust. 1 pkt 3a, art. 83f ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że skarżąca dokonując wycinki wymienionych w skarżonej decyzji drzew owocowych nie była zobligowana do uzyskania zezwolenia na ich wycięcie.

Mając na względzie powyższe zarzuty wnosiła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) marca 2019 r. znak: (...) r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia (...) stycznia 2019 r. znak: (...);

2) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnoszono, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia (...) stycznia 2019 r. znak: (...) w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości (...) zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia trzech drzew gatunku czereśnia ptasia z terenu nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Wspólnej przy ul. M. (...) w R.

Skarżąca nie zgadzała się z treścią decyzji nakładającej obowiązek zapłaty kary administracyjnej, nie zgadzała się również z dokonaną zarówno przez organ I jak i II instancji interpretacją zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca nie podzielała również interpretacji przepisów prawa dokonanej przez organy zwłaszcza w zakresie określenia "tereny zielone", które to organy obu instancji przyjęły za podstawę do wydania ww. decyzji.

W ocenie skarżącej - Wspólnota nie miała obowiązku zgłoszenia zamiaru wycięcia drzew owocowych - czereśnie ptasia w ilości 3 sztuki, a w konsekwencji nie musiała uzyskać zgody na ich wycinkę.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.). Wskazywała, iż w tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 85 ust. 1 i 4b opłatę za usunięcie drzew ustala się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa. Stawki opłat za usuwanie drzew nie mogą przekraczać za jeden centymetr obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, aby obwody pni wyciętych drzew były zmierzone w sposób jaki nakazuje ustawa. Jest to tym bardziej istotne, że mamy do czynienia z administracyjną karą, zatem okoliczności deliktu muszą ponad wszelką wątpliwość uzasadniać nałożenie sankcji. Inaczej mówiąc kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym, określić można obowiązki stron. W ocenie skarżącej, organy orzekające w sprawie nie dopełniły obowiązku dopuszczenia wszelkich, zgodnych z prawem dowodów dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania całości okoliczności faktycznych sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Dziale II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, organ administracji w toku prowadzonego postępowania jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych. Wskazane uchybienie uszło uwadze organom orzekającym w sprawie, a być może dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy potrzebne będzie dopuszczenie dowodu np. ze świadków na okoliczność (między innymi) sposobu mierzenia grubości pnia usuniętych drzew, co w dalszej kolejności ma zaświadczyć o wieku drzewa.

Wskazywała, że dodać należy, iż postępowanie dotyczy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa, a kwestię tą rozważał (między innymi) WSA w Poznaniu w sprawie II SA/PO 124/09 w wyroku z dnia 6 listopada 2009 r. gdzie wskazano, że "dla wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia niezbędne jest jednoznaczne ustalenie wieku usuniętych drzew", a takie ustalenie winno być poprzedzone prawidłowo zmierzonym obwodem pnia.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. A zatem każdy dowód jaki mógłby przybliżyć organ prowadzący postępowanie ku prawdzie, powinien być przeprowadzony. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. W związku z tym pod adresem organu musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w przeprowadzonym postępowaniu pominięto dowody, których przeprowadzenie było konieczne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W oparciu o art. 83f ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - przepisów ustawy nie stosuje się do drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków lub na terenie zieleni. Czereśnia ptasia jak słusznie zauważył organ należy do gatunku drzew owocowych. Podkreślić należy, że nieruchomość Wspólnoty ani jej część nie jest wpisana do rejestru zabytków o czym nie wspomniał organ I instancji. Już z tych przyczyn Wspólnota nie miała obowiązku występowania z wnioskiem o wyrażenie zgody na wycinkę drzew lub też zgłoszenia takiego zamiaru.

W dalszym ciągu skarżąca podtrzymywała swoje dotychczasowe stanowisko (wyrażone w odwołaniu od decyzji z dnia (...) stycznia 2019 r.), że teren, na którym rosły czereśnie ptasie to zwykły trawnik, który trudno nazwać "terenem zielonym"

w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody.

Art. 5 ust. 1 pkt 21 ustawy definiuje pojęcie "tereny zieleni" i wskazuje, że są to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym.

Trawnik, na którym rosły drzewa owocowe - czereśnie ptasie - nie spełniał i nadal nie spełnia wymogów ww. definicji. Budynek wspólnoty i trawnik nie są ze sobą funkcjonalnie związane, ponieważ mogą funkcjonować odrębnie (samodzielnie). Trawnik nie miał i nie ma urządzonej żadnej infrastruktury technicznej.

Nie sposób też zgodzić się z twierdzeniem, że pełni on funkcje publiczne. Trawnik ten nie pełni żadnych funkcji publicznych, a to z tego względu, że nie jest parkiem, zieleńcem, promenadą, bulwarem, ogrodem botanicznym ani zoologicznym, jordanowskim ani zabytkowym, nie jest cmentarzem, nie jest też zielenią towarzyszącą drogom, ponieważ nie stanowi pasa drogowego. Nie służy też placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym ani obiektom przemysłowym. Do żadnej z wymienionych w ustawie grup nie należy i im nie służy.

Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, definicja pojęcia terenu zieleni nie uprawnia do oceny, że każde drzewo, czy drzewa usytuowane w terenie zwartej zabudowy, towarzyszące budynkowi, posiadające niewątpliwie walor estetyczny stanowią teren zieleni. Stąd fakt istnienia zespołu zieleni na nieruchomości stanowiącej prywatną własność, czy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie uprawnia do przypisania tej formie zieleni statusu terenu zieleni, właśnie z tego powodu, że istniejąca na tym terenie roślinność nie jest przeznaczona do pełnienia żadnych publicznych funkcji i nie musi być publicznie dostępna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 476/10, Baza NSA). Organy nie dokonały prawidłowej oceny, czy drzewa przeznaczone do usunięcia faktycznie znajdowały się na terenie zieleni. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, ponieważ bezpośrednio przekłada się na wysokość ustalonej opłaty z tytułu wycinki. Stąd, zdaniem skarżącej obowiązkiem organów, wynikającym wprost z ogólnych zasad postępowania administracyjnego było wyjaśnienie, czy teren na którym dokonana została wycinka faktycznie spełnia warunki kwalifikujące go, jako teren zieleni oraz wyczerpujące przedstawienie swojego stanowiska w uzasadnieniu wydanych decyzji.

Stanowisko organów wskazujące, że drzewa znajdują się na terenach zielonych należy uznać za dowolne i pozbawione argumentacji. Ustalenie o zaliczeniu terenów z drzewami do terenów zieleni pełniących funkcje wskazane w przepisie art. 5 pkt 21 ww. ustawy, nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym sprawy.

W dotychczasowym orzecznictwie, pojęcie terenów zieleni nie było rozumiane jednolicie. Nie oznacza to jednak, że można rozumieć to pojęcie dowolnie i aby zachodziła możliwość uznania każdego drzewa rosnącego na terenach miejskich, jako znajdującego się na terenach zieleni. Należy podzielić stanowisko przedstawione w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1989 r. II ARN 13/89 (nie publ.), że zieleń miejska nie jest sumą zieleni znajdującej się w mieście, lecz celowo ukształtowanym w planie miejscowym układem zespołów roślinności, mającym do spełnienie określone funkcje. O terenach zieleni w pojęciu prawnym można mówić wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprost i jednoznacznie tworzy takie tereny. Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 27 marca 2003 r., SA/Bd 516/03, OSP 2004, z. 2, poz. 15) przyjął, że "O terenach zieleni miejskiej jako o pojęciu prawnym można mówić wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tworzy takie tereny". Wydaje się, że pogląd ten zachował swoją aktualność również pod rządami obecnych przepisów i można go rozszerzyć również na inne rodzaje przeznaczenia nieruchomości. A zatem w ocenie skarżącej i w oparciu o wskazaną w ww. wyrokach interpretację definicji "teren zieleni" - zwykły trawnik, na którym rosły czereśnie ptasie nie spełnia przesłanek tej definicji. Trawnik nie pełni żadnej funkcji publicznej i nie jest publicznie dostępny. Działka, na której posadowiony jest budynek przy ul. M. (...) to nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste Wspólnoty.

Organ administracji błędnie przypisuje trawnikowi znajdującemu się przy budynku Wspólnoty pełnienie funkcji estetycznych, osłonowych i zdrowotnych jako mających znaczenie dla ogółu. Trawnik i rosnąca na niej roślinność w pierwszej kolejności miała oddziaływać na samych mieszkańców nieruchomości Wspólnoty, a więc konkretnych osób nią władających a nie ogółu mieszkańców. Z tego też powodu skarżąca uważała, że trawnik, na którym rosły czereśnie ptasie nie powinien zostać zakwalifikowany przez organy obu instancji jako "teren zieleni". Idąc tokiem myślenia przyjętym przez organy administracji wskazać należy, że każde drzewo lub krzew rośnie na "terenie zielonym", ponieważ wyrasta z trawy (zwykłego trawnika) - co skutkowałoby tym, że przepisy ustawy zezwalające na dokonywanie wycinki drzew owocowych bez zezwolenia byłby przepisami martwymi, a zatem niezgodnymi z wolą ustawodawcy i nadmiernie ograniczałyby (ingerowałyby) w uprawnienia wynikające z prawa własności. Z tego też powodu skarżąca uważa, że trawnik, na którym rosły czereśnie ptasie nie powinien zostać zakwalifikowany przez organy administracji jako "teren zieleni".

Ponadto w dalszym ciągu skarżąca wskazywała, że nieprawdziwe jest stwierdzenie organu, że "nie potwierdzono złego stanu zdrowotnego drzew i zamierania". Z zebranego materiału dowodowego wynika, że drzewa owocowe czereśnia ptasia były drzewami chorymi - porażonymi rakiem drzew pestkowych - co potwierdziły zarówno opinia Gospodarstwa Ogrodniczno-Rolnego, jak również opinia rzeczoznawcy ds. sadownictwa i szkółkarstwa. Taka choroba drzew powoduje, że są łamliwe. Jak wynika z opinii Gospodarstwa Ogrodniczo-Rolnego "takie drzewa pod wpływem nawet niezbyt silnych wiatrów wyłamują się", co powoduje zagrożenie życia i zdrowia przechodniów oraz mieszkańców pobliskich bloków. Treść opinii rzeczoznawcy wskazuje, że "Zaatakowane drzewa są bardzo kruche i w czasie wietrznej pogody łatwo ulegają wyłamaniu i wykruszaniu się gałęzi", (...) "Na terenie zabudowanym takie drzewa mogą zagrażać zdrowiu i życiu zarówno mieszkańcom jak i przechodniom spacerującym w ich pobliżu". Organ błędnie przyjął, że drzewa były zdrowe, ponieważ z ww. opinii wysnuć można zupełnie odmienny wniosek.

W tym miejscu należało również nadmienić, że nieruchomość znajduje się we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych tworzących Wspólnotę Mieszkaniową

(z mocy art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali). Drzewa usunięte zostały w celu niezwiązanym z prowadzeniem działalności (art. 83f ust. 1 pkt 3a),

a zatem i z tego powodu nie było wymagane uzyskanie zezwolenia na wycięcie drzew owocowych.

Z wyżej wskazanych powodów na Wspólnocie nie ciążył żaden obowiązek uzyskania zgody na usunięcie 3 drzew owocowych - czereśni ptasiej. A skoro nie było obowiązku uzyskania takiej zgody, to drzewa te zostały usunięte zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie powinna zostać naliczona z tego tytułu żadna kara administracyjna. Zdaniem skarżącej postępowanie przeprowadzone w przedmiotowej sprawie dotknięte było uchybieniami, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych.

Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy:

a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia;

b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów;

c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną;

d) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy.

W ocenie Sądu z zarzutów podniesionych przez skarżącą najdalej idącym jest zarzut, iż wycięte drzewa owocowe - czereśnie ptasie, nie rosły na terenie zieleni, w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 21 ustawy. Ocena tego zarzutu będzie miała wpływ na potrzebę rozważenia zasadności pozostałych podnoszonych zarzutów.

Należy wskazać, iż okolicznością pozwalającą za uznanie danego terenu za teren zieleni w świetle wyżej powołanego przepisu będzie pełnienie funkcji publicznej przez ten teren i co wiąże się z tym jego publiczna dostępność. Za tereny zielone mogą być uznane tereny spełniające cele określone w art. 5 pkt 21 ustawy. O tym, czy występuje teren zieleni będzie więc przesądzał sposób wykorzystania nieruchomości w danym momencie. Zasadniczo tereny zieleni będą przedmiotem własności państwowej bądź jednostek samorządu terytorialnego, choć nie można wykluczyć, że funkcje publiczne mogą być realizowane przez podmioty prawa prywatnego (placówki oświatowe lub opieki medycznej). Zmiana definicji pojęcia tereny zieleni została dokonana ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045). Zmiana ta miała na celu doprecyzowanie oraz wprowadzenie nowych pojęć. Chodziło potrzebę zawężenia pojęcia "tereny zieleni". Zgodnie z poprzednią definicją każde drzewo i krzew rosnące na terenie miasta lub zwartej zabudowy wsi mogło być uznane za teren zieleni. Zostało wskazane, że okolicznością pozwalającą za uznanie terenu za teren zieleni będzie pełnienie funkcji publicznej.

Przez pojęcie pełnienie funkcji publicznej przez dany teren należy rozumieć - jako teren dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony i dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny. Pojęciami pokrewnymi - obszar przestrzeni publicznej i inwestycji celu publicznego posługuje i zostały zdefiniowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jako ustawa o planowaniu).

Pojęcie obszaru przestrzeni publicznej został zdefiniowane w art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i należy to rozumieć jako obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne określony w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy.

Pojęcie inwestycji celu publicznego zdefiniowano w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i należy przez to rozumieć działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), a także krajowym (obejmującym inwestycje międzynarodowe oraz regionalne) oraz metropolitalnym bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121).

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, iż drzewa rosnące przy budynku należącym do Wspólnoty są ogólnodostępne i spełniają funkcje ochronne, zdrowotne, estetyczne, rekreacyjne nie może stanowić podstawy do uznania, iż teren ten stanowi "teren zieleni" w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy. Odwoływanie się do tych funkcji nie jest zasadne ponieważ zmiana stanu prawnego spowodowała, iż inaczej zdefiniowała teren zieleni. Wycięte drzewa owocowe rosły na nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. M. (...) w R.

Należy wskazać, iż zgodnie z art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737) Wspólnota Mieszkaniowa stanowi ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Zgodnie z art. 21 wyżej powołanej ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz.

Nieruchomość wspólna stanowi współwłasność poszczególnych właścicieli wyodrębnionych lokali i służy zaspokojeniu ich potrzeb. Nie jest uprawnionym, aby uznać, iż taka nieruchomość pełni funkcje publiczne, które odnoszą się do ogółu mieszkańców społeczności lokalnej miasta R. Fakt, iż teren ten nie jest terenem wydzielonym i zamkniętym nie przesądza o pełnieniu funkcji publicznej. Celem Wspólnoty w żadnym stopniu nie jest zaspokajanie społecznych, czy też publicznych potrzeb, a zaspokajanie potrzeb prywatnych właścicieli lokali. Tak więc drzewa rosnące przy budynku Wspólnoty są terenem zieleni, który nie pełni funkcji publicznych.

Co prawda zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Jednocześnie drzewa owocowe podlegają reglamentacji prawnej i wymagają zgody na ich wycięcie w sytuacji, gdy rosną na terenie zieleni, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca - art. 83f pkt 5 ustawy.

W sytuacji, gdy przedmiotowe - wycięte przez skarżącą czereśnie - nie rosły na terenie zieleni, w związku z tym Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. wyeliminował zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z obrotu prawnego bez potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi.

O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.