Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3064989

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 30 czerwca 2020 r.
VIII SA/Wa 302/20
Zasada proporcjonalności w określaniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Mazur.

Sędziowie WSA: Renata Nawrot, Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 21 lipca 2016 r. nr VII.38.2016 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy J. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy J. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej: u.u.c.p.g.), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) w dniu (...) lipca 2016 r. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy J. (dalej: regulamin, uchwała).

Pismem z (...) marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powołaną uchwałę, którą następnie zmodyfikował w piśmie z (...) czerwca 2020 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 2 pkt 2 Rozdziału I regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku posypania chodnika piaskiem w celu likwidacji śliskości oraz usunięcia piasku po ustaniu przyczyny jego zastosowania;

2) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. poprzez wskazanie w § 3 ust. 2 Rozdziału I regulaminu, że drobne naprawy pojazdów samochodowych mogą odbywać się pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, co stanowi przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia i posłużeniu się nieostrym pojęciem "drobnych napraw", przy jednoczesnym wskazaniu własnego zakresu tego pojęcia, jak również wkroczenie w sferę stosunków sąsiedzkich regulowanych przez kodeks cywilny;

3) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. poprzez uregulowanie w § 3 ust. 1, 3 i 4 Rozdziału V regulaminu, polegające na nałożeniu na właścicieli psów obowiązku prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznanej za agresywną w nałożonym kagańcu, jak również możliwości zwolnienia psa ze smyczy, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej, tj. ustawie o ochronie zwierząt i ustawie o ochronie zdrowia oraz wprowadzenie obowiązku oznaczania stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione z uwięzi, obowiązku zgłaszania do Urzędu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę;

4) określenie w § 2 Rozdziału II regulaminu nie tylko minimalnej, ale także maksymalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów ulicznych o pojemności od 35 do 70 litrów ustawianych na terenach przeznaczonych do użytku publicznego;

5) nałożenie w § 2 ust. 1 Rozdziału V regulaminu na właścicieli obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad bezdomnymi zwierzętami;

6) nałożenie w § 2 ust. 3 Rozdziału V regulaminu na właścicieli obowiązku utrzymywania zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości dla osób zamieszkujących sąsiednie nieruchomości;

7) wprowadzenie w § 1 Rozdziału VI regulaminu bezwzględnego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jak i na określonych terenach, bez wskazania wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a tym samym niezrealizowanie przez Radę Gminy delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g.;

8) nałożenie w § 1 Rozdziału VII regulaminu na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami zamieszkania zbiorowego oraz zamieszkałych w zabudowie wielorodzinnej obowiązku deratyzacji, sprzecznie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g.

9) przerzucenie w § 2 Rozdziału VII regulaminu obowiązków wyznaczenia obszarów deratyzacji z Rady Gminy na Wójta;

10) obciążenie w § 3 Rozdziału VII regulaminu właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji;

11) określenie w § 1 Rozdziału VIII regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. uregulowań związanych z nadzorem nad realizacją obowiązków wynikających z regulaminu.

12) pominięcie uchwałodawcze w postaci braku wskazania w regulaminie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości; nie realizuje bowiem koniecznego elementu delegacji ustawowej, wynikającego z treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g., zapis § 2 ust. 3 Rozdziału III regulaminu stanowiący, że częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych wynika z ich instrukcji eksploatacji.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżona uchwała obecnie nie jest już w obrocie prawnym, bowiem została uchylona uchwałą Rady Gminy J. z (...) czerwca 2019 r. Nr (...).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA

w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, oba publ. CBOSA).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).

Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, publ. CBOSA).

Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 118 w związku z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. - Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: Z.p.t.)

Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego

(w tym wypadku uchwałę Rady Gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA

w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).

Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały Sąd podziela zarzuty Prokuratora w kształcie zmodyfikowanym w piśmie z (...) czerwca 2020 r. W § 2 pkt 2 Rozdziału I regulaminu Rada Gminy na właścicieli nieruchomości nałożyła obowiązek posypania chodnika piaskiem w celu likwidacji śliskości oraz usunięcia piasku po ustaniu przyczyny jego zastosowania. Jak wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. Rada Gmina miała obowiązek określić zasady dotyczące wymagań, obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nie była zobowiązana do nakładania na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z tego przepisu. Regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych w ww. przepisie zanieczyszczeń, brak jest jednak upoważnienia do nakazania właścicielowi obowiązku stosowania piasku lub innego dopuszczalnego środka do zlikwidowania śliskości, czy też usuwania tego piasku po ustaniu przyczyny jego zastosownaia. Kwestionowany zapis stanowi więc przekroczenie przez organ delegacji ustawowej (por. wyroki WSA

w Warszawie: z 10 maja 2018 r., VIII SA/Wa 981/17 i VIII SA/Wa 14/18, z 26 kwietnia 2018 r., VIII SA/Wa 25/18, wszystkie publ. CBOSA).

Podobnie z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g., Rada Gminy wskazała w § 3 ust. 2 Rozdział I regulaminu na możliwość przeprowadzania "drobnych napraw" pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. Przepis ten stanowi jedynie podstawę dla rady gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów, a nie ograniczenie możliwości naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, publ. CBOSA, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, publ. CBOSA). Wskazać przy tym należy, że sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów, przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Z.t.p. wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, publ. CBOSA).

Poza tym w ww. przepisie regulaminu Rada Gminy uzależniła możliwości naprawy pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, przez co wkroczyła w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: k.c.). Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Rada Gminy w § 2 Rozdziału II regulaminu określiła pojemność pojemników ulicznych od 35 I do 70 I, a więc nie tylko minimalną, ale i maksymalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, gdy tymczasem przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. daje uprawnienia organowi jedynie do określenia minimalnej pojemności takich urządzeń. Używając więc określenia "od-do" w § 2 Rozdziału II regulaminu Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe (por. wyroki WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, z 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 597/15, oba publ CBOSA).

W § 2 ust. 3 Rozdziału III regulaminu organ ustalił, że częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych wynika z ich instrukcji eksploatacji. Takie uregulowanie jest niewystarczające, a więc niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., II SA/Ol 123/19, publ. CBOSA). Tym samym w tym zakresie doszło do pominięcia uchwałodawczego w postaci braku wskazania w regulaminie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, co stanowi o istotnym naruszeniu ww. przepisu ustawy.

Jeśli chodzi o uregulowanie zawarte w § 3 ust. 1 Rozdział V regulaminu, że psa można prowadzić wyłącznie na smyczy, natomiast psy ras agresywnych mogą być wyprowadzane tylko i wyłącznie na smyczy i w kagańcu, to Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 893/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19, wszystkie publ. CBOSA).

Zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840) zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Tymczasem zapisy zawarte w § 3 ust. 2 i 3 Rozdział V regulaminu modyfikują powyższe unormowania ustawowe. Rada gminy nie jest bowiem upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r.,

II OSK 443/16, publ. CBOSA). Realizacja upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi (wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2019 r., II SA/Gd 43/19, publ. CBOSA).

Z kolei w § 3 ust. 4 Rozdział V regulaminu Rada Gminy również przekroczyła swoje upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., które nie odnosi się do zwierząt bezdomnych (w tym psów) oraz podejrzanych o wściekliznę. Zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom odbywa się bowiem zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, natomiast zasady postępowania ze zwierzętami podejrzanymi o wściekliznę reguluje ustawa z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625).

W § 2 ust. 1 Rozdział V regulaminu Rada Gminy ustanowiła stały i skuteczny dozór nad utrzymywanymi zwierzętami. W ocenie Sądu tak szeroko określony obowiązek, właściwie nieograniczony, nie mieści się w upoważnieniu zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Należy też przypomnieć, że kwestia odpowiedzialności związanej z utrzymywaniem zwierząt o charakterze cywilnoprawnym została już uregulowana w art. 431 § 1 k.c. oraz w art. 77 § 1 i § 2 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821).

Tak samo zapis § 2 ust. 3 Rozdziału V regulaminu, nakładający na właścicieli obowiązek utrzymywania zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości (hałasu, odorów zapachowych) dla osób zamieszkujących sąsiednie nieruchomości jest niekonkretny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z 24 października 2019 r., II SA/Ke 1168/19, publ. CBOSA).

W § 1 Rozdziału VI regulaminu wprowadzono bezwzględny zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jak i na określonych terenach (w sąsiedztwie zwartych terenów zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej i ogródków działkowych), bez wskazania wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. wyraźnie stanowi o możliwości wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt "na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". Rada Gminy nie miała więc prawa wprowadzenia w § 1 ust. 1 regulaminu generalnego zakazu obowiązującego na całym terenie wyłączonym z produkcji rolniczej. Stanowi to więc nieuzasadnione naruszenie delegacji ustawowej.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r. w sprawie II OSK 991/17 w regulaminie należy określić zarówno wymagania w sprawie utrzymania zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, jak i zakaz ich utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Dopiero takie zawarcie w regulaminie obu tych kwestii czyni zadość ustawowej delegacji. Jeżeli celem ustawodawcy byłoby upoważnienie rady gminy do wprowadzenia ogólnego zakazu hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, z całą pewnością zawarłby je w treści normy upoważniającej.

W § 1 Rozdział VII regulaminu na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi nałożono obowiązek przeprowadzania deratyzacji co najmniej raz w roku, natomiast w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych - tylko w miarę potrzeby. Celem upoważnienia zawartego w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. jest zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 16 grudnia 2013 r., II SA/Po 916/13, z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18, wyroki WSA w Warszawie z 21 września 2017 r., VIII SA/Wa 157/17, z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, wszystkie publ. CBOSA).

Jak wynika z treści ww. przepisu regulaminu nie wypełnia on delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., ponieważ nie określono w istocie obszarów deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Także redakcja § 2 Rozdział VII regulaminu w brzmieniu: "W przypadku wystąpienia popularyzacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Wójt po uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz poprzez zarządzenie terminu jej przeprowadzenia" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. Oznacza to, że dokonana przez Radę Gminy w przedmiotowej sprawie swoista subdelegacja tego obowiązku na Wójta nie ma umocowania ustawowego. To Rada Gminy (nie Wójt) jest bowiem wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu (por.m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 21 sierpnia 2019 r., II SA/Gd 217/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., II SA/Ke 893/19, oba publ. CBOSA).

Zasadne są również zarzuty Prokuratora dotyczące § 3 Rozdział VII regulaminu, zgodnie z którym koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości. Redakcja tego przepisu przekracza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., ponieważ norma ta nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążania tymi kosztami właścicieli nieruchomości (por. wyrok WSA w Kielcach z 10 grudnia 2019 r., II SA/Ke 672/19, publ. CBOSA).

Istotnie narusza prawo także przepis § 1 ust. 1 Rozdział VIII regulaminu, zgodnie z którym nadzór nad realizacją obowiązków wynikających z regulaminu sprawuje Wójt Gminy J. poprzez działania uprawnionych pracowników Urzędu Gminy J. Taka regulacja wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.

Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym 2 pominięcia uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym regulaminie kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 3 (brak wskazania częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości) i pkt 8 u.u.c.p.g. (brak wyznaczenia obszarów oraz terminów deratyzacji), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Jednocześnie należy wskazać, że utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, będąca następstwem podjęcia przez Radę Gminy w dniu (...) czerwca 2019 r. uchwały nr (...), nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności kontrolowanej uchwały. Utrata mocy obowiązującej poprzedniej uchwały następuje bowiem z mocą ex nunc, tj. z mocą wejścia w życie nowej uchwały. Natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności nie budzi w orzecznictwie wątpliwości (por. np. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291, z 24 maja 2007 r., II OSK 23307, publ. Lex nr 334309, z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, publ. Lex nr 320905).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.