VIII SA/Wa 181/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3083714

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r. VIII SA/Wa 181/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Cezary Kosterna.

Sędziowie WSA: Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Marek Wroczyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "(...)" oraz M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) grudnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania m.in. Stowarzyszenia (...)"(...)" w O. (dalej: Stowarzyszenie, organizacja społeczna) oraz M. Ł. (dalej również jako skarżący) od decyzji Wójta Gminy O. (dalej: organ I instancji, Wójt) z (...) września 2019 r., znak: (...) - umorzyło postępowanie odwoławcze.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z (...) września 2019 r., znak: (...), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), Wójt ustalił dla podmiotu gospodarczego M. J. i Wspólnicy (...)(...), D. (...) B, gmina O. (dalej: inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej produkującej prąd elektryczny o mocy (...) MW w wysokosprawnej kogeneracji w obrębie G. (...), gmina O., część działki nr (...).

Od decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie zarzucając, że decyzja wydana została z pominięciem jakichkolwiek konsultacji z radnymi i mieszkańcami gminy O. Dodano, że realizacja wskazanej inwestycji drastycznie pogorszy jakość życia mieszkańców, a także nastąpi zagrożenie pożarem i wybuchem oraz emisją odorów. Dodatkowo do odwołania Stowarzyszenie złożyło pismo, w którym zarzuciło, że zaskarżona decyzja oparta została na nieprawdziwych i nieprawidłowych ustaleniach analizy urbanistycznej. Jego zdaniem inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji.

Od decyzji odwołał się również skarżący, zarzucając nieprawidłowe ustalenie kręgu osób w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, zaniechanie ustalenia zasięgu jej oddziaływania, nieprawidłowe ustalenie kontynuacji funkcji i zaniechanie wskazania w treści decyzji zakazu stworzenia uciążliwości prowadzonych przez zapachy (odór).

Takiej samej treści odwołania wniosły też (...) inne osoby fizyczne, tj.: B. U., P. K., A. W., S. W., M. K., B. K., J. M. K., M. Ł., W. L., E. L., A. S., D. S., Ł. K., K. K., M. C., W. C., T. C., D. M., E. K., M. i P. G., A. O., M. W., M. G., T. S., H. B., B. B., S. M., A. L., D. F., P. W., W. W., W. W., B. N., P. N., A. N., B. S., N. Ś., P. O., R. K., Ł. K., I. J., M. Ś., A. Ś., B. N., G. K., E. K., T. W., G. W., T. N., R. L., B. L., S. W., E. R., E. W., J. G., A. G., J. G., J. Z., M. Z., Ł. Z., D. W., A. Z., J. Z., J. K., B. Z., M. Z., M. R., T. R., I. S., A. D., M. D.

Umarzając postępowanie odwoławcze Kolegium podniosło, że organ I instancji ustalił krąg osób, którym nadał przymiot strony, za które uznał właścicieli i współwłaścicieli działki przeznaczonej pod inwestycje oraz działek bezpośrednio przyległych do terenu inwestycji. Następnie (...) sierpnia 2019 r. zawiadomił ich o wszczęciu postępowania i możliwości składania wniosków i uwag. W dniu (...) września 2019 r. Wójt wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Dopiero po wydaniu decyzji (...) września 2019 r. Wójt, uwzględniając wniosek z (...) września 2019 r., wydał w trybie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie nie brało więc udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a zatem nie miało legitymacji do złożenia odwołania, bowiem postępowanie w I instancji zakończone zostało z chwilą wydania decyzji, tj. (...) września 2019 r. Zdaniem Kolegium Stowarzyszenie mogłoby wnieść odwołanie od tej decyzji wówczas, gdyby zostało wcześniej (przed jej wydaniem) dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie brał także skarżący, którego działka położona jest w miejscowości O. Kolegium ustaliło, że jego działka nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji i jest od niej znacznie oddalona. Zdaniem SKO w sprawie niniejszej przymiot strony tego postępowania należy badać według kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Podmiot chcący uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym musi legitymować się interesem prawnym o charakterze materialnym, którego skarżący nie wykazał. Podnoszona w treści odwołania kwestia oddziaływania inwestycji na tereny dalej położone z uwagi na zapachy (odór) nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, bowiem odór jest niemierzalny. Tym samym niezasadne jest stanowisko, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji z uwagi na odór powinien stanowić odległość nawet do (...) k.m.

Organ odwoławczy zauważył również, że zamierzona inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stąd przymiot strony przysługuje tylko właścicielowi działki objętej wnioskiem oraz właścicielom działek graniczących bezpośrednio z tą działką. Ponadto dokonując analizy i weryfikacji zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym m.in. projektu technologicznego załączonego do wniosku, Kolegium stwierdziło, że inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na działki skarżącego, zatem nie przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu.

Kolegium w ten sam sposób uzasadniło brak interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu w odniesieniu do pozostałych (...) odwołujących się osób, które również nie były stronami postępowania przed organem I instancji. Wskazało, że ich działki nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji i są położone w miejscowościach: O., B., W. i C., a inwestycja ma być realizowana w miejscowości G.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie oraz M. Ł., domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji.

Skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 140 oraz art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: k.c.) poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego w związku z ustaleniem warunków zabudowy sąsiedniego terenu, a tym samym prawo do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy wskazane normy prawa materialnego dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego dającego mu status strony w toczącym postępowaniu, bowiem jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a organ administracji powinien zbadać rodzaj i zakres planowanej inwestycji, jej potencjalny wpływ na interesprawny osób trzecich i na tej podstawie ustalić krąg stron postępowania, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił;

b) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, polegające na bezzasadnym ograniczeniu tego oddziaływania jedynie do inwestora biogazowni oraz właścicieli działek bezpośrednio graniczących z planowaną inwestycją, podczas gdy organy obu instancji nie wyjaśniły, w jaki sposób ustalono obszar oddziaływania, jakimi przesłankami się kierowano, dlaczego wyłącznie właścicielom działek bezpośrednio graniczących z planowaną inwestycją nadano status strony w sytuacji, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać wielokrotnie poza granice działki, a także ustalenie takiego kręgu stron z pominięciem rodzaju i indywidualnych cech planowanego obiektu budowlanego - biogazowni, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy związanego z ustaleniem kręgu podmiotów, które powinny występować w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym przed SKO oraz dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, polegających na nieprawidłowym określeniu obszaru oddziaływania inwestycji oraz kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy nieruchomość skarżącego znajduje się w linii prostej w odległości około (...) metrów od planowanej inwestycji, a biorąc pod uwagę jej rozmiary, specyfikę funkcjonowania oraz założenia konstrukcyjne, nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji; organ odwoławczy powinien ustalić czy planowana inwestycja - ze względu na rozmiar i charakter, zastosowaną technologię i lokalizację w terenie - stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich, co pozwoliłoby prawidłowo ustalić krąg stron postępowania;

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie organ ustalił, że skarżącemu nie przysługuje status strony;

c) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie organ ustalił, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na działkę skarżącego, jaką metodologią się posłużono, jakie przyjęto założenia, jakie okoliczności analizowano i weryfikowano, podczas gdy ustalenie takie wymagałoby wiedzy specjalnej, której to w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono, co wyklucza prawidłowość arbitralnego ustalenia Kolegium, że inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na działki odwołujących;

d) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, który uzasadniał jego udział w postępowaniu na prawach strony, podczas gdy jest on właścicielem nieruchomości przy ul. B. (...), oddalonej od planowanej inwestycji o niecałe (...) metrów w linii prostej (teren otwarty) oraz wskazywał w swoim piśmie na immisje w rozumieniu art. 144 k.c. (uciążliwy odór), co stanowiło o istnieniu interesu prawnego skarżącego;

e) art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe ustalenie, że kwestia oddziaływania inwestycji na tereny dalej położone z uwagi na zapachy (odór) nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa bowiem odór jest niemierzalny, podczas gdy organy administracji są zobowiązane działać na podstawie i w granicach prawa, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności art. 144 k.c., jak i orzecznictwo sądowe wskazują na możliwość oddziaływania inwestycji poprzez zapach (odór), co stanowi immisje w rozumieniu tego przepisu;

f) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wynikające z błędnego ustalenia, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony w sytuacji, gdy z prawidłowo przeprowadzonej oceny całokształtu materiału dowodowego wynika, że skarżący posiadał legitymację do złożenia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W skardze Stowarzyszenia zarzucono zaś:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 oraz art. 144 k.c. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji Wójta jako organizacji społecznej w sytuacji, gdy organ administracji powinien zbadać rodzaj i zakres planowanej inwestycji, jej potencjalny wpływ na interesprawny osób trzecich i na tej podstawie ustalić krąg stron postępowania, który byłby wyznacznikiem do określenia interesu społecznego przemawiającego za udziałem w postępowaniu organizacji społecznej;

b) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji polegające na bezzasadnym ograniczeniu tego oddziaływania jedynie do inwestora biogazowni oraz właścicieli działek bezpośrednio graniczących z planowaną inwestycją, podczas gdy organy obu instancji nie wyjaśniły, w jaki sposób ustalono ten obszar oddziaływania;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że Stowarzyszeniu nie przysługiwała legitymacja do wniesienia odwołania, ponieważ nie brało udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz nierozpoznanie przez organ II instancji przesłanek formalnych warunkujących dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym mimo ich spełnienia przez Stowarzyszenie oraz złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony jeszcze przed uzyskaniem przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności;

b) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy związanego z ustaleniem kręgu podmiotów, które powinny występować w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym oraz dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, polegających na nieprawidłowym określeniu obszaru oddziaływania inwestycji oraz kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy nieruchomości odwołujących się mieszkańców miejscowości gminy O. znajdują się w niedalekiej odległości od planowanej inwestycji, w obszarze oddziaływania tej inwestycji; organ odwoławczy winien ustalić, czy planowane przedsięwzięcie stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich, co pozwoliłoby ustalić prawidłowy krąg stron postępowania, zwłaszcza że planowana biogazownia ma znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1998 r., który przewiduje dla tego terenu przeznaczenie pod wszelkie nieuciążliwe usługi ponadpodstawowe, ewentualnie mało uciążliwą wytwórczość z wyjątkiem wytwórczości mogącej zanieczyścić wody podziemne na tym terenie oraz zakaz wyposażania tego terenu w urządzenia energetyczne;

c) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie organ ustalił, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomości odwołujących się osób;

d) art. 28 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Stowarzyszenie nie miało legitymacji do wniesienia odwołania w sprawie, w sytuacji gdy organ II instancji nie zbadał, czy spełnia ono wymagania formalne do udziału w postępowaniu, bowiem złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału przed uzyskaniem przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności, w szczególności czy przemawia za tym udziałem interes społeczny,

- podczas gdy w sprawie wniesiono ponad (...) odwołań od decyzji o warunkach zabudowy z (...) września 2019 r.,

- mieszkańcy Gminy O. wyrazili zdecydowany sprzeciw wobec takiej inwestycji,

- organ I instancji nie ustalił obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, co wyklucza formalnie prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tego typu inwestycji,

- a ponadto, gdy decyzja z (...) września 2019 r. zawiera szereg innych nieprawidłowości formalnych;

- analizie urbanistycznej poddano wyłącznie zabudowę o funkcji innej niż mieszkaniowa, co doprowadziło do błędnych wniosków autora analizy w sprawie ustalenia kontynuacji funkcji,

- w obrębie obszaru objętego analizą urbanistyczną znajduje się jeden z obszarów objętych obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy w O. Nr (...) z (...) maja 1982 r., zmieniony uchwałą Rady Gminy w O. z (...) grudnia 1998 r. nr (...));

- planowana inwestycja jest niezgodna z wnioskami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. - uchwałą nr (...) Rady Gminy O. z (...) września 2015 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. oraz planów miejscowych obowiązujących na obszarze gminy O.;

- a ponadto, gdy planowana inwestycja przewiduje funkcjonowanie otwartych silosów do magazynowania składników do produkcji biogazu oraz otwarte laguny na ciekły poferment, co stanowi, że inwestycja będzie powodować uciążliwości w postaci emisji szkodliwych gazów amoniaku i siarkowodoru oraz uciążliwych odorów przekraczające przeciętną miarę na tym terenie - co wskazywało o istnieniu interesu społecznego do udziału Stowarzyszenia w postępowaniu odwoławczym;

e) art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe ustalenie, że kwestia oddziaływania inwestycji na tereny dalej położone z uwagi na zapachy (odór) nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa, bowiem odór jest niemierzalny, podczas gdy organy administracji są zobowiązane działać na podstawie i w granicach prawa, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności art. 144 k.c., jak i orzecznictwo sądowe wskazują na możliwość oddziaływania inwestycji poprzez zapach;

f) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego, wynikające z błędnego ustalenia, że odwołanie zostało wniesione przez podmioty nieuprawnione.

W odpowiedzi na skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.

Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skarg (pismo procesowe z (...) lipca 2020 r., k. (...) akt sądowych, protokół rozprawy k. (...)), tak samo pełnomocnik uczestnika - Gminy O. (protokół rozprawy k. (...)).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Stowarzyszenie oraz skarżący powinni być uznani za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy biogazowni rolniczej. Spór ten zainicjowała decyzja SKO, które działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, że wnoszący odwołania nie są jego stronami.

Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych sprawy - wobec wniosku skarżących o uchylenie decyzji Wójta z (...) września 2019 r. - wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.), sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "sprawa" należy rozumieć, jako sprawę w znaczeniu materialnoprawnym, której granicę określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzjach administracyjnych stosunku prawnego, czyli identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność podstaw: prawnej i faktycznej. Decyzja o umorzeniu postępowania wobec braku przymiotu strony postępowania u podmiotu składającego odwołanie ma charakter ściśle procesowy, a zatem nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji organu I instancji objętej odwołaniem (por. wyrok WSA z 9 stycznia 2014 r., II SA/Sz 901/13, publ. CBOSA).

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że decyzja Wójta z (...) września 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie mieści się w granicach sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowego, gdyż brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachodzi tożsamość spraw w znaczeniu materialnym pomiędzy merytoryczną decyzją Wójta a zaskarżoną decyzją procesową Kolegium. Obie decyzje zostały wydane na podstawie odmiennych przepisów prawa, co spowodowało, że różnią się od siebie nie tylko podstawą prawną, ale także i przedmiotem postępowania. Z tego względu Sąd nie może objąć kontrolą decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zatem wniosek skarg o uchylenie tej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

W konsekwencji objęcia kontrolą sądową wyłącznie decyzji organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe uznać należy wszystkie merytoryczne zarzuty skarżących odnoszące się do legalności decyzji organu I instancji.

Obowiązkiem organu II instancji jest każdorazowe zbadanie, czy odwołanie od decyzji wniosła osoba uprawniona do tego przepisami prawa, albowiem rozpoznanie odwołania wniesionego przez podmiot, który nie posiada legitymacji do zaskarżenia orzeczenia administracyjnego, może zostać uznane za przejaw rażącego naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 listopada 1998 r., IV SA 2006/98, publ. CBOSA). Stosownie bowiem do treści tego przepisu prawo do wniesienia odwołania przysługuje stronie: zarówno tej, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, jak i stronie, która w tym postępowaniu nie uczestniczyła.

Nie ma sporu także co do tego, że wobec braku przepisów w u.p.z.p. regulujących pojęcie strony, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy status strony ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a., według którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interesprawny lub obowiązek. W istocie interesprawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje więc sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepisprawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interesprawny (wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., I SA 511/00, publ. Lex 54725).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że prawa strony przysługują organizacji społecznej tylko wtedy, gdy została ona dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Postępowanie w I instancji zostaje zakończone z chwilą wydania decyzji. Organizacja społeczna będzie mogła wnieść odwołanie od takiej decyzji, jeżeli została wcześniej (przed jej wydaniem) dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony. Taki pogląd jest przeważający w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA: z 11 stycznia 2018 r.,

II OSK 770/16, LEX nr 2465835, z 28 czerwca 2016 r., II OSK 2645/14, LEX nr 2117165, z 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13, LEX nr 1775509, z 8 stycznia 2014 r.,

II OSK 1866/12, LEX nr 1457695, z 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11, LEX nr 1216745, z 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04, LEX nr 165912, z 4 czerwca 1998 r., IV SA 1180/96, LEX nr 45162).

W sprawie niniejszej organizacja społeczna na etapie postępowania przez organem I instancji nie wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Uczyniła to dopiero wnioskiem z (...) września 2019 r., podczas gdy już (...) września 2019 r. Wójt wydał w sprawie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Wprawdzie postanowieniem z (...) września 2019 r., znak: (...) Wójt dopuścił organizację społeczną do udziału w postępowaniu, jednak Kolegium prawidłowo powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2019 r. w sprawie II OSK 1939/18 (publ. LEX nr 2730382), iż błędne jest stanowisko, że w okresie od wydania decyzji przez organ I instancji do dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna, możliwe jest zgłoszenie udziału organizacji społecznej.

Jak już wyżej wywiedziono, Stowarzyszenie mogłoby wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, gdyby zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu przed jej wydaniem. Tak się jednak nie stało i uznać należy, że w niniejszej sprawie organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przez organem I instancji.

Wbrew zarzutom skargi, odwołanie wniesione w takim przypadku przez Stowarzyszenie czyniło go niedopuszczalnym, obligując organ odwoławczy do umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Umorzenie postępowania powoduje zaś, że nie może odnieść zamierzonego skutku wyrażona w skardze argumentacja Stowarzyszenia, w której poddano w wątpliwość prawidłowość decyzji wydanej przez organ I instancji. Zarzut, że SKO nie rozpoznało, czy Stowarzyszenie ma interes społeczny w postępowaniu pozostaje więc bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stowarzyszenie, mimo że jest organizacją ekologiczną, to nie ma uprzywilejowanej pozycji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się zaś do skargi wniesionej przez M. Ł. Sąd zauważa, że określony w art. 28 k.p.a. interesprawny, jako przesłanka przyznania jednostce statusu strony, wymaga wyprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Jak słusznie wskazuje skarżący, również przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności, ale tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (por. wyrok NSA z 15 października 2019 r., II OSK 2879/17, LEX nr 2737202). Należy więc przyjąć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie miał interesprawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w tych postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2018 r., IV SA/Po 682/18, publ. CBOSA).

Niewątpliwie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przymiot strony w postępowaniu posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interesprawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14, LEX nr 2034071).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy obszar oddziaływania inwestycji został przez organ I instancji ustalony na podstawie sporządzonej na potrzeby sprawy niniejszej analizy urbanistycznej i określony jako działka inwestycyjna oraz działki bezpośrednio z nią sąsiadujące. SKO nie zakwestionowało sposobu ustalenia tego obszaru, tym samym uznało, że brak jest podstaw do jego powiększenia o nieruchomość skarżącego. M. Ł. twierdził przy tym (dołączając mapę z geoportalu), że jego działka położona w O. i oznaczona numerem ewidencyjnym (...) oddalona jest oddziałki inwestycyjnej o około (...) m w linii prostej, zaś obszar oddziaływania z uwagi na uciążliwość odorową winien sięgać nawet do (...) k.m. Twierdzeń tych nie poparł jednak żadnymi dowodami.

Zdaniem Sądu sam fakt położenia działki skarżącego w odległości około (...) m od terenu działki inwestycyjnej, a nawet znajdowanie się jej w obszarze analizowanym, nie prowadzi do niejako automatycznego uznania, że ma on przymiot strony w tym postępowaniu. Organy orzekające zbadały rodzaj i zakres planowanej inwestycji w kontekście ochrony interesów osób trzecich. Wójt w swojej decyzji wskazał, że dopuszczalny poziom hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych, promieniowania, zanieczyszczeń wody i gleby występujący w obszarze oddziaływania nie powinien przekraczać wartości określonej w przepisach i normach. Kolegium zaś zasadnie wskazało, że planowana inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 45 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), a tym samym nie będzie oddziaływać na grunty sąsiednie oddalone o (...) m.

W tym miejscu należy zauważyć, że wprawdzie o interesie prawnym osób przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, ale ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się nań powołuje. Organ administracji nie ma obowiązku szukać tych stron, które potencjalnie mogą leżeć w obszarze oddziaływania inwestycji. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w prawie polskim wartości odorowe nie są normowane, więc skarżący winien indywidualnie wykazać, że jego nieruchomość, mimo że nie przylega bezpośrednio do nieruchomości inwestycyjnej, to leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Tymczasem M. Ł. nie przedstawił żadnych dowodów (ekspertyz) dotyczących potencjalnego przekroczenia stężeń substancji chemicznych, które będą się przedostawać do powietrza na skutek działania planowanej biogazowni i utrudniać mu dotychczasowe użytkowanie jego nieruchomości. Dowolnie jedynie wskazał, że obszar oddziaływania powinien być ustalony nawet w odległości (...) k.m. wokół przedmiotowej inwestycji.

Za prawidłowe należy więc uznać ustalenia organu odwoławczego, zgodnie z którymi nieruchomość skarżącego znajduje się poza zasięgiem oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia. Wobec faktu, że skarżący nie wykazał, że przedmiotowa inwestycja narusza konkretne przepisy prawa materialnego, które stanowią o posiadaniu przez niego przymiotu strony w postępowaniu, a jedynie przedstawił argumenty wskazujące na interes faktyczny, rozstrzygnięcie organu odwoławczego Sąd uznał za prawidłowe.

Końcowo, w odniesieniu do argumentacji skarżącego należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa, a jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Z faktu jej wydania nie można wyprowadzać istnienia ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Samo wydanie decyzji nie tworzy zatem zmiany w sferze praw rzeczowych (art. 140 i art. 144 k.c.); dotyczy to również podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Sąd podkreśla, że dopiero na etapie postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany bada spełnienie warunków planowanej inwestycji pod kątem jej oddziaływania na sąsiednie działki, czy istnieją w związku z tą inwestycją ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje innych organów, w tym organu architektoniczno-budowlanego, który ocenia, czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 lipca 2020 r., IV SA/Po 109/20, publ. CBOSA).

W tym stanie rzeczy niezasadne są podniesione w skardze M. Ł. zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarg, nie doszło również do naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe pełnomocnika inwestora zawarte w piśmie procesowym z (...) września 2020 r. (decyzja Wójta z (...) sierpnia 2020 r., znak: (...) o odmowie uchylenia decyzji organu I instancji z (...) września 2019 r.), pełnomocnika skarżących złożone na rozprawie (dokumenty związane z postępowaniem wznowieniowym dotyczącym decyzji organu I instancji) oraz zawarte w skardze Stowarzyszenia (uchwała nr (...) Rady Gminy O. z (...) grudnia 1998 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O., uchwała nr (...) Rady Gminy O. z (...) września 2015 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. oraz planów miejscowych obowiązujących na obszarze gminy O., wydruki z Geoportal.gov.pl przedstawiające obszar planowanej inwestycji oraz działki sąsiednie, dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania), ponieważ wnioskowane dokumenty dotyczą kontroli merytorycznej decyzji organu I instancji, co nie było przedmiotem niniejszego postępowania sądowego.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.