Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1682393

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 26 czerwca 2013 r.
VIII SA/Wa 165/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Mazur.

Sędziowie WSA: Renata Nawrot (spr.), Iwona Szymanowicz-Nowak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...);

2)

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

3)

zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącej T. S. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją znak (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. Starosta R. (Starosta, organ I instancji), działając na podstawie art. 136, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., zwana dalej u.g.n.) oraz art. 105 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku T. S. (skarżąca, strona) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w R. przy ul. Ł., oznaczonej jako działka ewidencyjna Nr (...) o powierzchni (...) ha oraz część działki ewidencyjnej Nr (...) o powierzchni (...) ha, mającej uregulowany stan prawny w księgach wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w R. Wydział Ksiąg Wieczystych KW Nr (...) i KW Nr (...) na rzecz Gminy Miasta R. (Gmina).

Z ustaleń organu wynika, iż skarżąca jako była właścicielka, wystąpiła z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków miasta R. jako działka Nr (...) o powierzchni (...) ha, posiadała uregulowany stan prawny w dawnej księdze wieczystej KW Nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. Wydział Ksiąg Wieczystych na rzecz strony, która dobrowolną umową zbyła prawo własności tej nieruchomości na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod realizację inwestycji przewidzianych w budżecie miasta na rok 1999. Z dyspozycji zawartej w § 7 aktu notarialnego Rep. A Nr (...) z dnia (...) grudnia 1999 r. Gmina ujawniona została w tej księdze jako właściciel.

Pozostała część gruntu objęta roszczeniem o zwrot, odpowiadająca obecnie części działki ewidencyjnej Nr (...) o powierzchni (...) ha, w dacie nabycia stanowiła część działki oznaczonej Nr (...) o powierzchni (...) ha. Działka ta także posiadała uregulowany stan prawny w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. Wydział Ksiąg Wieczystych (dawny numer) KW Nr (...), również na rzecz skarżącej. Starosta wyjaśnił, iż aktem notarialnym Rep. A Nr (...) z dnia (...) lipca 1991 r., skarżąca sprzedała przedmiotową działkę na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)" im. (...) w R. (Spółdzielnia) pod budowę osiedla mieszkaniowego. Zgodnie z zapisami § 7 umowy notarialnej, działka ta została odłączona i przyłączona do księgi wieczystej KW Nr (...), w której jako właściciel ujawniona już była - Spółdzielnia Mieszkaniowa. Gmina natomiast przejęła prawo własności tej nieruchomości na podstawie umowy zamiany (akt notarialny Rep. A Nr (...) z dnia (...) października 1991 r.) i obecnie posiada uregulowany stan prawny w księdze wieczystej Kw Nr (...).

W dalszej części uzasadnienia Starosta przedstawił treść przepisów regulujących kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a następnie wywiódł, iż działka nr (...) o powierzchni (...) ha, nie została nabyta przez Gminę na podstawie aktów prawnych wyczerpująco wymienionych w art. 216 u.g.n., ani też wywłaszczona w trybie przepisów tej ustawy. Brak jest zatem przesłanek uwzględnienia roszczenia obejmującego zwrot przedmiotowej nieruchomości. Podał w tym zakresie, że uregulowanie art. 216 u.g.n. w zakresie zwrotu wywłaszczonych lub przejętych, czy też nabytych na rzecz Skarbu państwa nieruchomości ma charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładania rozszerzająca zastosowanie tego przepisu na inne przypadki utraty własności.

Co do część działki nr (...) (stanowiącej w dacie sprzedaży część działki Nr (...)) organ wyjaśnił, że została zbyta przez stronę w trybie działania przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na rzecz podmiotu prawnego - Spółdzielni, nie zaś na rzecz Skarbu Państwa co wypełniałoby przesłankę z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanej decyzji postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz przepisów postępowania art. 7, art. 9, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca za nieuprawnione uznała stanowisko Starosty, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do zastosowania przepisów u.g.n. w zakresie zwrotu wywłaszczonych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, bowiem przeniesienie własności nastąpiło na podstawie dobrowolnych umów sprzedaży. Wskazała w tym zakresie, iż ww. działki były sprzedawane w różnym czasie, ale wywierana presja ze strony Gminy jak i władz Spółdzielni była tak wielka, że składała oświadczenie woli w przekonaniu, iż wszelkie działania prowadzone są na podstawie decyzji o wywłaszczeniu. Przy każdej transakcji padały słowa: "wywłaszczenie". Wyjaśniła, że nigdy nie była zainteresowana dobrowolną sprzedażą swoich nieruchomości. Dowodem, zdaniem skarżącej, na poparcie jej twierdzeń, na zaistniałą i opisywaną sytuację jest wpis w akcie notarialnym Rep. A Nr (...), iż opłaty skarbowej nie pobrano z uwagi na nabycie nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie. Podniosła również, iż przy zbyciu działki na rzecz Spółdzielni została wprowadzona w błąd przez jej przedstawicieli, bowiem Spółdzielnia nabyła działkę celem przekazania jej Gminie. W rezultacie, w ocenie skarżącej, w obu przypadkach nieruchomości nie zostały przeznaczone na cel zakupu, a wobec złożonego przez nią oświadczenia woli pod wpływem błędu, zachodzą przesłanki art. 216 u.g.n. do ich zwrotu.

Rozpoznając odwołanie decyzją Nr (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. Wojewoda (...) (Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, organ odwoławczy wskazał, iż zakres nieruchomości podlegających zwrotowi określa art. 136 u.g.n., zaś art. 216 u.g.n. rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wyliczonych w tym przepisie ustaw. Z art. 136 ust. 3 tej ustawy wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dalej wyjaśnił, że przez pojęcie "nieruchomości wywłaszczonej" należy rozumieć nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych do nieruchomości za odszkodowaniem. Podkreślił, że z kolei art. 216 u.g.n. określa przypadki, w których nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie w drodze decyzji o wywłaszczeniu, a co do których pomimo to mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 dział III ustawy tj. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepis art. 216 u.g.n., jak wskazał organ odwoławczy, stanowiący normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Tym samym nie każde odjęcie prawa własności należy rozumieć, jako wywłaszczenie, do którego mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte w dziale III rozdział 6 u.g.n. Powołana ustawa przewiduje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie w przypadku, gdy wywłaszczenie miało miejsce na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o odjęciu lub ograniczeniu prawa własności, a więc decyzji, o której mowa w rozdziale 4 działu III, lub też w oparciu o art. 216 u.g.n.

W oparciu o ww. przepisy Wojewoda uznał, iż nabycie przez Gminę nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) na podstawie umowy cywilnej - aktem notarialnym Rep. A Nr (...) z dnia (...) grudnia 1999 r., zawartej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, nie stanowi podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. Natomiast akt notarialny mający za przedmiot sprzedaż działki nr (...) (której część stanowiąca działkę nr (...) objęta jest roszczeniem o zwrot) na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)", sporządzony został w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami (Dz. U. z 1991 r. Nr, 30 poz. 127 z późn. zm.). Nie mniej zdaniem Wojewody, w dokumencie powyższym nie ma odniesienia do regulacji tego aktu, ponadto zawarty został między stronami, z których żadna nie legitymuje się uprawnieniem do reprezentowania Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego. Wyjaśnił, iż z treści tej umowy (aktu notarialnego) wynika, że nabycie nastąpiło na własność Spółdzielni i zapisane zostało w księdze wieczystej prowadzonej dla tej Spółdzielni.

Jednocześnie organ odwoławczy wywiódł, iż w okresie obowiązywania ww. ustawy (z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami) istniał również obrót nieruchomościami w trybie przepisów Kodeksu cywilnego. Zawarcie umowy w tym trybie zakładało równorzędność stron umowy, jako stron stosunku cywilnego. Wobec nieruchomości objętych taką umową, a takową jest umowa aktu notarialnego z (...) lipca 1991 r., nie miały zastosowania przepisy ustawy z 1985 r., a więc nie ma do nich zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1.

art. 229 u.g.n. polegające na odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mimo, iż ze strony Gminy i władz Spółdzielni była wywierana presja, która spowodowała, iż skarżąca składała oświadczenie woli w przekonaniu, iż wszelkie działania prowadzone są na podstawie decyzji o wywłaszczeniu;

2.

art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie przez organy obu instancji, że przedmiotowe działki nie zostały nabyte w trybie wywłaszczenia;

3.

art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., polegające na odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości mimo braku realizacji celu wywłaszczenia;

4.

art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez dowolne i wybiórcze podejście do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

5.

art. 107 k.p.a., polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstaw prawnych odmowy zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że wszelkie działania podejmowane przez Gminę i władze Spółdzielni polegały na wywieraniu dużej presji na sprzedaż przedmiotowych działek, które miały być wykorzystane pod budowę osiedla mieszkalnego. Skarżąca składając oświadczenie woli była w przekonaniu, iż działania są prowadzone na podstawie decyzji o wywłaszczeniu. Dowodem na powyższe jest wpis w akcie notarialnym Rep. A nr (...) - opłaty skarbowej nie pobrano z uwagi na nabycie nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie. Podczas organizowanych licznych spotkań z mieszkańcami mowa była przez cały czas o wywłaszczeniu, czyli przymusowym odjęciu lub ograniczeniu własności lub innych praw rzeczowych do nieruchomości za odszkodowaniem.

Skarżąca podniosła także, iż w toku rozpoznania sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, organ odwoławczy rozpoznając sprawę jest bowiem zobowiązany rozpoznać sprawę na nowo tj. ocenić materiał dowodowy, stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, ale może też rozszerzyć postępowanie dowodowe na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenia prawne, a także ustosunkować się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Autorka skargi wywiodła także, że organy zaniechały odniesienia się do zarzutów nie pobrania opłaty skarbowej od czynności cywilnoprawnej tj. sporządzonego aktu notarialnego, z uwagi na nabycie nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy zbycie nieruchomości - działki nr (...) i nr (...) (której część stanowiąca działkę nr (...) objęta jest roszczeniem o zwrot), stanowiących własność skarżącej, odpowiednio w 1991 r. na rzecz Spółdzielni i w 1999 r. na rzecz Gminy nastąpiło w trybie wywłaszczenia nieruchomości i w związku z tym niespożytkowanie ww. gruntów na cel wywłaszczenia skutkuje ich zwrotem skarżącej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości unormowane zostało w przepisach rozdziału 6, działu III u.g.n. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepisy określające przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie przewidują wprost możliwości ubiegania się o jej zwrot, jeśli jej nabycie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej po dniu 1 stycznia 1998 r. Literalna wykładnia art. 136 oraz 137 prowadzi do wniosku, że z tego rodzaju roszczeniem można wystąpić jedynie wówczas, gdy przejście prawa własności nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przywołanym wyżej art. 136 ust. 3 u.g.n. jest bowiem mowa o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, natomiast art. 137 u.g.n. precyzuje, w jakich konkretnie sytuacjach nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Opierając się więc wyłącznie na literalnym brzmieniu przywołanej regulacji, działaniom organów prowadzących postępowanie nie można przypisach uchybień.

Analiza regulacji art. 136 u.g.n. dokonana z uwzględnieniem metod wykładni celowościowej, systemowej oraz logicznej prowadzi jednakże do odmiennych wniosków. Uwzględnienie stanowiska prezentowanego przez organy obydwu instancji prowadziłoby bowiem do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji prawnej podmiotów ubiegających się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdzie jedynym kryterium byłaby forma, w której doszło do przejęcia nieruchomości na cele publiczne. Istotą postępowania, którego przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest odwrócenie skutków wywłaszczenia nieruchomości, w tych przypadkach, w których nie doszło do realizacji celu publicznego, na jaki nieruchomość została nabyta. Roszczenie o zwrot takiej nieruchomości pełni podwójną rolę: restytucyjną - chroni bowiem interes osoby, której nieruchomość przejęto na cele publiczne i umożliwia jej odzyskanie utraconego prawa do rzeczy oraz prewencyjną - gdyż nakłada na właściwe organy obowiązek rozważenia zasadności nabycia takiej nieruchomości oraz obowiązek realizacji celu publicznego w określonym czasie. Oceniając z tej perspektywy regulację zawartą w art. 136 i n.u.g.n. czytelny staje się zamysł ustawodawcy, który wychodząc naprzeciw konstytucyjnej zasadzie dopuszczalności wywłaszczenia tylko na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) stworzył mechanizm umożliwiający skuteczne ubieganie się o przywrócenie stanu poprzedniego w tych sytuacjach, w których nie doszło do realizacji celu publicznego. Mimo, że w u.g.n., w dziale III, rozdziale 6 brak jest unormowania, które expressis verbis zrównywałoby pojęcie wywłaszczenia z umową cywilnoprawną, której przedmiotem jest przeniesienie na podmiot publiczny prawa rzeczowego do nieruchomości w związku z realizacją celów publicznych, to akceptacja stanowiska obydwu organów prowadziłaby do dyskryminowania grupy podmiotów ubiegających się o zwrot nieruchomości tylko dlatego, że dobrowolnie zgodzili się odstąpić składnik swojego majątku dla realizacji celu publicznego. Odwołując się do wykładni logicznej i systemowej oraz mając na względzie unormowania konstytucyjne odnoszące się do ochrony własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), a także równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), Sąd doszedł do przekonania, że art. 136 i n.u.g.n. znajduje zastosowanie również w tych przypadkach, w których przeniesienie własności nieruchomości na potrzeby realizacji celów publicznych nastąpiło w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej już pod rządami tej ustawy.

W ocenie Sądu brak jest bowiem jakichkolwiek znaczących przesłanek dla których wykładnia przepisów u.g.n. wykluczałaby z góry możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości zbytej na cele publiczne pod rządami tej ustawy, podczas gdy możliwe jest skuteczne wystąpienie z takim roszczeniem w stosunku do nieruchomości, które zostały nabyte przez Skarb Państwa także w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Taka interpretacja art. 136 i następnych u.g.n. stawiałaby pod znakiem zapytania racjonalność poczynań ustawodawcy, skoro na pierwszy rzut oka możliwym byłoby stwierdzenie, że uprawnienia pewnej grupy adresatów norm ustawowych zostały wyłączone, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek.

W istocie bowiem akceptacja stanowiska prezentowanego przez organy obydwu instancji prowadziłaby do wniosku, że w zakresie, w jakim u.g.n. milczy w sprawie zwrotu nieruchomości nabytych na potrzeby celów publicznych, na których cele te nie zostały jednakże zrealizowane, działania organów już po uzyskaniu prawa do tych nieruchomości pozostają w zasadzie poza jakimkolwiek nadzorem, a późniejsza rezygnacja z wykonania pierwotnego zamierzenia oraz zbycie nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego (co miało miejsce w niniejszej sprawie) stanowi wyraz dyskrecjonalnej władzy podmiotu publicznego. W konsekwencji, obydwie funkcje roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości straciłyby na znaczeniu, a dysponowanie majątkiem nabytym na cele publiczne odbywałoby się w sposób niekontrolowany. Argumentem przemawiającym przeciwko przyjęciu takiego punktu widzenia jest to, iż w ustawie dopuszczono możliwość skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz podmiotu publicznego w drodze umowy, w odniesieniu do nieruchomości, których prawo własności zostało przeniesione przed 1 stycznia 1998 r. (por. art. 216 u.g.n.).

Wobec tego mając na względzie reguły wykładni systemowej uznać należy, że skoro w jednym miejscu ustawy pojęciem wywłaszczenia zostały objęte również inne, aniżeli akty administracyjne, formy przejścia prawa do nieruchomości na podmiot publiczny, to tym samym analogicznie należy rozumieć reguły dotyczące zwrotu nieruchomości, zawarte w rozdziale 6 u.g.n. zwłaszcza, że właśnie te przepisy stosuje się do postępowań w sprawie zwrotów nieruchomości zbytych na cele publiczne pod rządami poprzednio obowiązujących w tym zakresie aktów prawnych.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za zrównaniem zbycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej na cele publiczne z wywłaszczeniem jest to, że tego rodzaju rozporządzenie majątkiem nie jest w istocie dobrowolne. Tym różni się od umów przenoszących prawo do nieruchomości, w których strony, zgodnie z treścią art. 353 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) mają możliwość ułożenia stosunku prawnego wedle swojego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie, ani zasadom współżycia społecznego. Właściciel nieruchomości nie decyduje bowiem o tym, czy w ogóle wyzbyć się składnika swojego majątku (nieruchomości), a jedynie o tym, czy nastąpi to w formie umowy cywilnoprawnej, czy też aktu administracyjnego - jeżeli nie wyrazi woli zawarcia takiej umowy. Bez względu zaś na jego stanowisko w tej sprawie, jeśli nieruchomość jest potrzebna na cele publiczne, to podmiot publiczny dysponuje instrumentami umożliwiającymi jej przejęcie nawet wbrew woli właściciela.

Z takim rozumieniem przepisów dotyczących nabycia nieruchomości na cele publiczne koresponduje stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w swoim orzecznictwie przyjmuje, że termin wywłaszczenie należy rozumieć szerzej, aniżeli tylko jako indywidualny akt administracyjny (por. wyrok TK z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. SK 43/07 - Dz. U. Nr 223, poz. 1476, wyrok TK z dnia 24 października 2001 r. sygn. SK 22/01 - Dz. U. Nr 129, poz. 1447 z późn. zm.), a wobec tego swoim zakresem obejmuje on również nabycie nieruchomości na cele publiczne w drodze umowy cywilnoprawnej.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. znajdzie zastosowanie również wówczas, gdy nabycie nieruchomości na cel publiczny nastąpiło w trybie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy. Odmienna interpretacja, taka jaką w niniejszej sprawie prezentują organy orzekające, prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego - zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji), także równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji), a w konsekwencji prowadziłaby do niezgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten pomija możliwość żądania zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, co obligowałoby Sąd do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją tak rozumianej normy zawartej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Natomiast dokonanie przez Sąd konstytucyjnej interpretacji tego przepisu z uwzględnieniem powinności i uprawnień sądu wynikających z przepisów art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz ukształtowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego standardów co do konstytucyjności prawa, w szczególności w zakresie ochrony praw właścicieli wywłaszczonych nieruchomości oraz równości wobec prawa, o czym była już wyżej mowa, zwalnia ten Sąd od konieczności przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w powyższym przedmiocie. Za możliwością takiej prokonstytucyjnej wykładni prawa i takim jego stosowaniem wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1341/07 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia przedstawionych wyżej uwag, a następnie rozważenia zasadności roszczenia skarżącej. W szczególności w toku postępowania organy ustalą, czy przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cele publiczne, w związku z którymi zostały nabyte (brak bowiem jakiegokolwiek ustaleń w tym przedmiocie). W przypadku pozytywnego ustalenia tej przesłanki zwrotu nieruchomości, organy oprócz trybu zawartych umów rozważą też kwestię możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku strony w związku z późniejszym rozporządzeniem działką (...) na rzecz Gminy.

Ponadto zauważyć należy brak odniesienia się organu odwoławczego dotyczącego zarzutu skarżącej w zakresie nie pobrania opłaty skarbowej od sporządzenia aktu notarialnego, co do nabycia działki oznaczonej nr ew. (...). Podobna sytuacja dotyczy braku wyjaśnienia ze strony Wojewody, odnośnie pisma skierowanego do skarżącej przez Prezydenta Miasta R. z dnia (...) września 2011 r., wskazującego możliwość złożenia wniosku o zwrot dawnej działki (...), albowiem jak wskazano w piśmie "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a Gmina zamierza przeznaczyć nieruchomość na inny cel". Również obowiązkiem organów będzie ustalenie, czy przed zawarciem aktów notarialnych, prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działek skarżącej, w szczególności mając na uwadze załączony do akt administracyjnych rejestr wywłaszczeniowy.

W ocenie Sądu składu orzekającego, osoba, która otrzymała pismo o możliwości ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości posiada prawo do pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia negatywnego załatwienia złożonego wniosku. Organy zaś mają obowiązek ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, a ponadto odniesienia się do podnoszonych przez stronę argumentów, bez względu na rozstrzygniecie.

W tej sytuacji zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., czy art. 107 k.p.a. okazały się uzasadnione.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2), zaś o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.