Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3071077

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 16 września 2020 r.
VII SAB/Wa 159/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Kramek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady naukowej postanawia: odrzucić skargę

Uzasadnienie faktyczne

A.L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr (...) rady naukowej NIGRR z (...) marca 2019 r. w sprawie stanowiska dotyczącego postępowania dr. hab. A.L., zatrudnionego w Narodowym Instytucie Geriatrii, Reumatologii i Rehabilitacji im. prof. dr hab. med. E.R. na stanowisku adiunkta.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) 1 postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) 2 postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu.

Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.

W niniejszej sprawie skarżona jest bezczynność organu, jednak nie zawsze takie działanie organu może być przedmiotem skargi. Bezczynność organów, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podlega kontroli sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje czynności czy też nie wydaje orzeczenia, które mogłyby być zaskarżone do sądu administracyjnego. Jeśli kognicji sądu administracyjnego nie podlega dane działanie organu, to i bezczynność organu w tym zakresie nie będzie mogła być kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, albowiem przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie ma ona charakteru sprawy sądowoadministracyjnej.

Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że przedmiot sporu byt swój wywodzi z przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 736 z późn. zm.) oraz statutu Narodowego Instytutu Geriatrii, Reumatologii i Rehabilitacji im. prof. dr hab. med. E. R.

Podkreślić należy, że zgodnie z powołanym w uchwale art. 29 ust. 5 ww. ustawy-rada naukowa jest uprawniona do zajmowania stanowiska we wszystkich w sprawach dotyczących działalności instytutu. W uchwale, której stwierdzenia nieważności dochodzi skarżący Rada Naukowa krytycznie oceniła pracę skarżącego jako pracownika instytutu zatrudnionego na stanowisku adiunkta.

W doktrynie prawa administracyjnego przyjęto względnie jednolitą koncepcję organu administracyjnego, według której organem administracji państwowej nazywa się osobę (lub grupę osób, dla organów kolegialnych) znajdującą się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego, powołaną w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu, działającą w granicach przyznanych jej przez prawo kompetencji (por. J.Boć (w) A.Błaś, J.Boć, J.Jeżewski, Administracja publiczna, Wrocław 2003, str.156).

Instytuty badawczo naukowe nie mają charakteru organu administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz raczej stanowią zakład administracyjny, czyli naukową jednostkę organizacyjną powołaną do wykonywania określonych zadań publicznych i naukowych.

W sprawie niniejszej jak wynika z treści skargi A. L., zarzuca Ministrowi Zdrowia bezczynność polegającą na braku ustosunkowania się do wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały zajmującej negatywne stanowisko odnośnie pracy skarżącego wydanej na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy o instytutach badawczych.

Nadzór nad działalnością instytutów badawczych i naukowych sprawuje rzeczywiście jeden z departamentów Ministerstwa Zdrowia.

Zgodnie z art. 35a ust. 1 ustawy o instytutach, który to akt prawny reguluje kwestie związane z funkcjonowaniem instytutów badawczych i nadzorem nad nimi, przewodniczący rady naukowej instytutu przekazuje ministrowi nadzorującemu uchwały rady, w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia, w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5-11 i 17-19 ustawy o instytutach, tj. uchwały dotyczące:

1) opiniowania kierunkowych planów tematycznych badań naukowych i prac rozwojowych oraz finansowych instytutu, a także rocznych sprawozdań dyrektora z wykonania zadań;

2) zatwierdzania perspektywicznych kierunków działalności naukowej, rozwojowej i wdrożeniowej;

3) opiniowania wniosków w sprawie połączenia, podziału, przekształcenia lub reorganizacji instytutu oraz stałej współpracy instytutu z innymi osobami prawnymi;

4) opiniowania regulaminu organizacyjnego;

5) opiniowania rocznego planu finansowego;

6) opiniowania rocznych sprawozdań finansowych;

7) opiniowania podziału zysku instytutu;

8) opiniowania regulaminu zarządzania prawami autorskimi i prawami pokrewnymi oraz prawami własności przemysłowej oraz zasad komercjalizacji wyników badań naukowych i prac rozwojowych;

9) przypisywania poziomów Polskiej Ramy Kwalifikacji do kwalifikacji nadawanych po ukończeniu studiów podyplomowych, o których mowa w art. 2 ust. 3 pkt 1, z uwzględnieniem art. 21 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji;

10) podejmowania decyzji o włączeniu do Zintegrowanego Systemu Kwalifikacji kwalifikacji nadawanych po ukończeniu studiów podyplomowych i innych form kształcenia, z uwzględnieniem informacji, o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy dnia 22 grudnia 2015 r. o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji.

Z kolei z art. 35a ust. 2 ustawy o instytutach badawczych wynika, że minister nadzorujący może uchylić w całości albo w części uchwałę, o której mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o instytutach, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem instytutu. Uchylenie uchwały następuje w drodze decyzji administracyjnej, w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały.

Z powyższych przepisów zatem wynika w jakich sprawach podejmowane przez radę naukową uchwały mogą być uchylone przez ministra nadzorującego w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z przepisami prawa lub statutem instytutu. Jednocześnie zaznaczyć należy, że art. 35a ust. 1 ustawy o instytutach badawczych zawiera enumeratywny katalog spraw, w których rada naukowa podejmuje uchwały, które muszą zostać przekazane ministrowi nadzorującemu, które jednocześnie mogą zostać uchylone przez ministra nadzorującego. Oznacza to, że tylko uchwały rady naukowej podejmowane w sprawach wymienionych w art. 35a ust. 1 ustawy o instytutach muszą być przekazywane do ministra nadzorującego, jak również tylko uchwały w sprawach wymienionych w art. 35a ust. 1 ustawy o instytutach mogą zostać uchylone przez ministra nadzorującego. Zbieżne stanowisko w tej kwestii przedstawił Dyrektor Departamentu Nauki Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Przepis art. 35a ustawy o instytutach jest jednoznaczny - zgodnie z art. 35a ust. 2 ustawy o instytutach minister nadzorujący może uchylić w całości albo w części uchwałę podjętą przez radę naukową w sprawach enumeratywnie wyliczonych w art. 29 ust. 2 pkt 5-11 i 17-19 ustawy o instytutach, a katalog uchwał wskazanych w przepisie jest zamknięty.

Natomiast Uchwała Rady Naukowej (...) NIGRR została podjęta na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy o instytutach, zgodnie z którym rada naukowa jest uprawniona do zajmowania stanowiska we wszystkich sprawach dotyczących działalności instytutu. Powyższy przepis został także wyrażony w § 13 ust. 2 Statutu NIGRR.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że uchwały podejmowane przez radę naukową instytutu na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy o instytutach nie znajdują się w katalogu uchwał, o którym mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o instytutach i na podstawie art. 35a ust. 2 ustawy o instytutach nie podlegają uchylaniu przez ministra nadzorującego. Ponadto, art. 29 ust. 5 ww. ustawy, daje radzie naukowej możliwość zajmowania stanowiska we wszystkich sprawach dotyczących działalności instytutu, co oznacza dowolność tematyczną w tym zakresie.

W związku z powyższym stwierdzić należy, ze zaskarżona uchwała Rady Naukowej (...) NIGRR została podjęta w oparciu o właściwą podstawę prawną, jednak w świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że przedmiotowa sprawa - jak to już wyżej Sąd podkreślił, nie ma charakteru sądowoadministracyjnego.

W ocenie Sądu, takie kwestionowanie uchwały o zajętym stanowisku odnośnie pracy jednego z pracowników instytutu, jak i domaganie się jego unieważnienia, możliwe jest jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym, na drodze cywilno-prawnej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd z uwagi na niedopuszczalność skargi orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.