Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 695249

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 22 lipca 2010 r.
VII SA/Wa 949/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska.

Sędziowie WSA: Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Agnieszka Wilczewska-Rzepecka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2010 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2007 r. znak: (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty (...) z dnia (...) sierpnia 2007 r. Nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto S. pozwolenia na przebudowę ulicy (...) - bocznej, na osiedlu O. w S. wraz z przebudową sieci oświetlenia ulicznego oraz wykonaniem wodociągu w działkach o numerach (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...).

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Wojewody (...) była przedmiotem weryfikacji w postępowaniu sądowym i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1254/08, oddalił skargę kasacyjną T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 32/08 oddalającego skargę B. i T. S. na ww. decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2007 r. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzenie nieważności decyzji która była kontrolowana przez sąd administracyjny i którą sąd przez oddalenie skargi uznał za zgodną z prawem byłoby podważaniem prawidłowości wyroku sądu w sposób nieprzewidziany prawem.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli B. i T. S. Wskazali w nim, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie zwalnia z obowiązku rozpatrzenia zarzutów objętych wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji. Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanego w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpatrując skargę zarzucającą naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w ogóle nie odnosił się do prawa materialnego, w tym do przepisów budowlano-technicznych tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. Bezwzględnie obowiązujące przepisy ww. rozporządzenia będące gwarantem ochrony osób trzecich nie znalazły zastosowania w projekcie przyjętym skarżoną decyzją Starosty i Wojewody, co rażąco narusza prawo materialne.

Decyzją z dnia (...) lutego 2010 r. znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przywołano argumenty zawarte w decyzji z dnia (...) grudnia 2009 r. znak: (...) dodając, że sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji brał pod uwagę, czy nie jest ona dotknięta wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję Wojewody (...), to tym samym uznał, że nie jest ona dotknięta tego typu wadą.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył pełnomocnik T. S.

W uzasadnieniu skargi nie zgodził się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, że oddalenie przez sąd skargi na decyzję administracyjną uniemożliwia stwierdzenie w późniejszym czasie jej nieważności. Na poparcie swego stanowiska przywołał uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09, pub. W Monitorze Prawniczym, rok 2010, Nr 1, str. 3), w którym to orzeczeniu stwierdzono, że" w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji)." W tej sytuacji zasadnicze znaczenie dla sprawy ma rozstrzygnięcie czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając skargę na decyzję Wojewody (...), orzekał w przedmiocie objętym obecnie żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W skardze T. S. zarzucił jedynie naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest niezawiadomienie go o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i uniemożliwienie mu przez to czynnego udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozstrzygał w granicach danej sprawy i ze względu na przedmiot skargi, nie dokonywał oceny prawnej przepisów Prawa budowlanego oraz aktów do niego wykonawczych, jak też nie czynił wskazań co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 13 sierpnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że" sformułowanie dopiero na etapie skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów techniczno-budowlanych tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.(...) nie stanowią usprawiedliwionej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim z tego powodu, iż Sąd Wojewódzki w ogóle nie odnosił się do tych przepisów ani też ich nie stosował". W tych okolicznościach błędne jest ustalenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Wojewody (...) oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty (...) była badana przez sąd administracyjny pod względem naruszenia prawa materialnego, a w tym przepisów techniczno-budowlanych. W żadnym razie sądy administracyjne obu instancji nie dokonywały oceny prawnej przepisów prawa materialnego, to znaczy nie wyjaśniły ani istotnej treści przepisów Prawa budowlanego oraz aktów do niego wykonawczych, jak też sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Tym samym organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) i Starosty (...) powinien samodzielnie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie powoływać się na wyroki sądów administracyjnych, które kwestii ważności decyzji w ogóle nie rozstrzygały.

Poza tym Skarżący podtrzymał zarzuty rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę (...) i Starosty (...) szczegółowo opisane we wniosku o stwierdzenie nieważności.

W konsekwencji wnosił o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2010 r. znak: (...) oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzji wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odwołując się do cytowanej uchwały należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w innym fragmencie uzasadnienia wskazał, że" Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracji oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją." W tej sytuacji należało ustalić czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, pomimo podniesionego w skardze jedynie zarzutu naruszenia postępowania, dokonał wszechstronnej oceny zaskarżonej decyzji. Lektura uzasadnienia wyroku wskazuje na to, że Sąd niezależnie od zarzutów zbadał zgodność decyzji z prawem w tym Prawem budowlanym. Wskazuje na to fragment uzasadnienia, w którym czytamy, że" Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

A jedynie taką decyzję, naruszającą przepisy prawa materialnego lub istotnie naruszającej przepisy prawa procesowego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego, orzekając stosownie do stwierdzonego uchybienia o jej uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności." I dalej" Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy orzekające ww. przepisów ustawy - Prawo budowlane. Organy dokonały szczegółowych ustaleń w oparciu o materiał dowodowy. Wojewoda prawidłowo ustalił, iż projekt wykonany został przez osoby uprawnione, jest kompletny, zawiera wszelkie niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz zgodny jest decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia (...) października 2006 r., nr (...) ustalającą inwestycję celu publicznego." Ze sformułowań tych wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie badał zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem materialnym, w tym Prawem budowlanym i prawem procesowym. W wyniku tej kontroli uznał, że decyzja ta jest prawidłowa. Niezależnie od tego należy wskazać, że zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczące naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej i były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rzeczywiście Sąd ten w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 sierpnia 2009 r. stwierdził, że Sąd Wojewódzki do przepisów ww. rozporządzenia nie odnosił się i ich nie stosował ale w końcowej części uzasadnienia dokonał własnej oceny zgodności inwestycji ze wskazanymi przez Skarżącego przepisami. W konsekwencji stwierdził, że inwestycja nie narusza prawa. W uzasadnieniu czytamy, że" Istota zarzutów naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wypływa z nieuprawnionego przekonania skarżącego, że inwestor realizujący inwestycję komunalną związaną z budową drogi wewnętrznej ma obowiązek uwzględnić interes skarżącego do takiego sformułowania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, które pozwoli na realizację oczekiwanych przez skarżącego skutków w postaci przesunięcia istniejącego słupa sieci elektrycznej, innego rozplanowania zieleni czy też określenia szerokości wjazdu na działkę, w trosce o jej przyszłe zagospodarowanie. Realizacja budowlana inwestycji drogowej (celu publicznego) odbywa się na wniosek inwestora określający rozmiar i zakres tej inwestycji, w tym zjazdów leżących w pasie drogi, a także urządzeń z nią związanych, w tym zieleni i elementów jej wyposażenia w odniesieniu do istniejącego, a nie przyszłego (hipotetycznego) stanu rzeczy. Nie ma więc podstaw do tego, aby w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inne podmioty zgłaszały do organu żądania o wydanie pozwolenia w innym zakresie, niż to określił sam inwestor.

Zamierzenie inwestycyjne przewidywało budowę drogi wewnętrznej klasy dojazdowej o szerokości jezdni 6 m ze zwężeniami do 4 m. Szerokość zjazdu na działkę skarżącego określono na 3,5 m w tym szerokość jezdni 3 m. Takie określenie parametrów dojazdu na działkę budowlaną nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i przeciwpożarowych. Są to wprawdzie wielkości minimalne, nieodpowiadające zamiarom skarżącego planującego przyszły podział działki na mniejsze oraz zorganizowaniu do nich dojazdów, kwestie te jednak nie mogły być przedmiotem rozstrzygania przez Sąd Wojewódzki w kategoriach zgodności z prawem projektu budowlanego drogi dojazdowej do przedmiotowej działki, gdyż okoliczności określające parametry zamierzenia przesądzone zostały już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania modernizacji tej drogi."

W tej sytuacji należy przyjąć, że nie tylko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie kontrolował decyzję pod względem zgodności z prawem materialnym, w tym budowlanym i uznał, że jest prawidłowa a co za tym idzie nie znalazł powodów do uchylenia zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wprost odniósł się do zarzutów naruszenia Prawa budowlanego i przepisów do niego wykonawczych i stwierdził, że decyzja odpowiada prawu.

Z tych powodów stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) i Starosty (...) przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiło by podważenie poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r. jak też stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 13 sierpnia 2009 r.

Należy przy tym zauważyć, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w tej sprawie dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i organów administracji. W wyroku z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 207/04 NSA stwierdził, że" W przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270/, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd I instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów podatkowych oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tak jak ocena prawna, o której mowa w art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.)." Co prawda teza ta dotyczy sytuacji wyrażenia odmiennego poglądu od Sądu Wojewódzkiego ale nie zmienia to istoty zaprezentowanego stanowiska, które odnosi się również do przedmiotowej sprawy.

W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2010 r. znak: (...) była prawidłowa.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 p.p.s.a. Sad orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.