VII SA/Wa 853/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3157152

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. VII SA/Wa 853/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska.

Sędziowie WSA: Tomasz Janeczko (spr.), Mirosław Montowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2020 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej przez E. B. (dalej: "skarżąca"), jest postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "(...) WINB") z dnia (...) lutego 2020 r., nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej: "organ I instancji", "PINB") Nr (...) z dnia (...) stycznia 2020 r.

Powyższe postanowienie, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie (...) z dnia (...) sierpnia 2019 r. poinformował strony, że z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w głębi posesji na działce nr (...) przy ul. S. w miejscowości A. gm. G.

W dniu (...) września 2019 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał kontroli ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak wynika z protokołu kontroli, na wyżej wspomnianej posesji, znajduje się parterowy prowizorycznie zbudowany budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarach ok. 6,00 m x 10,00 m z dobudowaną częścią gospodarczą o wymiarach ok. 3,0 m x 6,0 m (...) Nie przedstawiono pozwolenia na budowę. Przesłuchana przez PINB w charakterze świadka H. M. zeznała, że jest właścicielem działki, zaś inwestorem tego budynku jest L. B. - mąż jej córki, która zamieszkuje wraz z dwójką dzieci w tym budynku. H. M. zeznała, że wyraziła zgodę na budowę tego budynku, natomiast L. B., miał załatwić formalności. Oświadczyła także, że wyraża zgodę na legalizację tego budynku przez byłego zięcia ponieważ jej córka wraz z jej dziećmi nie ma gdzie mieszkać.

W dniu (...) listopada 2019 r. w PINB w (...) przesłuchał w charakterze świadka L. B., który zeznał, że mieszkał w tym budynku razem z żoną E. i dziećmi. Mieszkałem tam około 8 lat. Pomagał też w budowie tego domu żonie oraz kupował materiały budowlane. Zeznał, że dom budował razem z E. B. ponieważ byli małżeństwem i prowadzili razem gospodarstwo domowe. Początek budowy nastąpił ok 10 lat. temu. Nie uzyskał pozwolenia na budowę bo myślał, że jest załatwione. Zeznał również, że H. M. jako właścicielka wyraziła zgodę na budowę domu.

Postanowieniem Nr (...) z dnia (...) stycznia 2020 r., znak: (...) PINB w (...) działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w głębi posesji na działce nr (...) przy ul. S. w miejscowości A. gm. G.oraz nałożył na inwestorów E. i L. B. obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia następujących dokumentów:

1. zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego,

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zażalenie na ww. postanowienie w ustawowym terminie złożyła E. B.

Po rozpatrzeniu zażalenia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, skarżonym postanowieniem z dnia (...) lutego 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest samowolna budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ wyjaśnił, że inwestorzy powinni przed powinni uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej i dopiero wówczas mogli przystąpić do realizacji inwestycji. Organ odwoławczy przywołał treść art. 28 ust. 1 Prawo budowlane, a następnie wyjaśnił, że katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił także, że stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne. (...) WINB wyjaśnił także, że samowolna budowa budynku mieszkalnego, niezależnie czy wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego czy też jedynie zgłoszenia o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, skutkuje koniecznością wszczęcia postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 48 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną. (...) WINB zaznaczył, że materialno-prawną podstawę postanowienia organu I instancji stanowi art. 48 Prawa budowlanego, a wydanie tego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorom zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa jeżeli inwestor wypełni wskazany w ww. postanowieniu obowiązek. Nie przedkładając żądanej dokumentacji inwestor pozbawi się możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej.

Organ odwoławczy ocenił także, że argumenty przedstawione przez skarżącą w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Za chybiony i nieznajdujący uzasadnionych podstaw prawnych, organ odwoławczy uznał zarzut zażalenia kwestionujący zasadność nałożenia zaskarżonym postanowieniem obowiązku wstrzymania robót budowlanych. (...) WINB podkreślił, że treść art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, stanowiąc, że "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że użyty przez ustawodawcę zwrot "organ nadzoru budowlanego wstrzymuje" wskazuje na obligatoryjność takiego postanowienia i nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego. Nie uzależnia go zatem od prowadzenia robót budowlanych w momencie wstrzymania.

Organ ocenił także, że skarżąca z przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r. II OSK 894/15 wysuwa błędne wnioski. W orzeczeniu tym NSA wskazał, że "Nie można również kwestionować prawidłowości wstrzymania robót budowlanych ww. postanowieniem na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wstrzymanie robót budowanych (kiedy nie są prowadzone) przez organ, jak powszechnie przyjmuje się w piśmiennictwie, można rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania. Nie ma pewności, czy - gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych - inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu. Wydaje się więc, że nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy zatem przyjąć, że wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane." Skoro jak wskazał NSA w ww. wyroku "w art. 48 ust. 2 ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona", to nakaz wstrzymania z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jako niezawierający takiego zastrzeżenia - zdaniem organu odwoławczego - należy zastosować także do robót budowlanych kiedy nie są prowadzone w momencie wydawania postanowienia jak wskazał Sąd "na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane", który to przepis przewiduje w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania, rozbiórkę.

(...) WINB ocenił także, że bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostają przytoczone przez skarżącą wyroki, które odnoszą się do stanu zaawansowania budowy tj. jej ukończenia i na tej podstawie wywodzenie o bezzasadności ich wstrzymania, bowiem akta administracyjne wskazują, że budowa obiektu nie została ukończona, o czym świadczy dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu kontroli z dnia (...) września 2019 r. (m.in. nieukończone roboty budowlane związane z ociepleniem budynku).

W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy przyjął, że skarżone postanowienie organu powiatowego zostało podjęte na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważania jego treści.

Skargę na powyższe postanowienie (...) WINB, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. B. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe przyjęcie przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że roboty budowlane związane z wybudowaniem budynku mieszkalnego można wstrzymać, pomimo ich wykonania, podczas gdy prawidłowa analiza wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że nie można wstrzymać robót budowlanych, które zostały już wykonane.

Powołując się na powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Skarżąca nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w tym także faktu samowolnej budowy przedmiotowego budynku jednorodzinnego. Skarżąca kwestionuje natomiast poprawność zastosowania w rozpoznawanej sprawie regulacji określonej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, przewidziana w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego będącym materialnoprawną podstawą postanowienia PINB, instytucja wstrzymania robót budowlanych, dotyczy tylko takich robót, które nie zostały jeszcze wykonane. Nie ma ona natomiast zastosowania do robót wykonanych, a tak jest zdaniem skarżącej w przypadku będącego przedmiotem postępowania budynku.

W ocenie Sądu argumentacja skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie naruszył prawa materialnego i zasadnie wskazał, że materialnoprawną podstawę postanowienia PINB, stanowi art. 48 Prawa budowlanego, w myśl którego "1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art.

29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Należy w pełni zgodzić się z organem, że powyższy przepis wskazuje na obligatoryjność wstrzymania robót, nie pozostawiając organowi luzu decyzyjnego. Skarżąca błędnie interpretuje jego treść. Nie dotyczy on bowiem wyłącznie robót, które trwają i nadal są prowadzone. Brak jest bowiem w tym przepisie zastrzeżenia, nie pozwalającego zastosować go do ukończonych robót budowlanych. Przepis ten uwzględniać musi bowiem także sytuacje, kiedy inwestor sam zaprzestał robót, ale nie oznacza to jeszcze definitywnego zakończenia budowy. Wówczas wstrzymanie robót rozumieć należy również jako zakaz ich podjęcia lub wznowienia w przyszłości. Tak jest również w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ dostrzegł, że przy spornym budynku, nie zostały jeszcze zakończone prace związane z jego dociepleniem, co wynika z materiału fotograficznego.

Na zasadność zastosowania instytucji wstrzymania robót budowlanych, w odniesieniu do robót, które nie są prowadzone, jasno wskazuje argumentacja przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 894/15,LEX nr 2248142, na który powołuje się skarżąca. W wyroku tym NSA wyraźnie wskazał: "Nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 p.b. ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2 p.b., że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 p.b."

Ponadto w uzasadnieniu powyższego wyroku, NSA podkreślił, że "całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2, 3 i 4 w związku z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący naruszenie tej normy wiąże z wydaniem postanowienia wstrzymującego roboty budowlane w opisanym trybie, w sytuacji gdy obiekt ten został wybudowany kilka lat wcześniej, a poza tym w sprawie, zdaniem strony, nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym. Nie można również kwestionować prawidłowości wstrzymania robót budowlanych ww. postanowieniem na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wstrzymanie robót budowanych (kiedy nie są prowadzone) przez organ, jak powszechnie przyjmuje się w piśmiennictwie, można rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania. Nie ma pewności, czy - gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych - inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu. Wydaje się więc, że nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy zatem przyjąć, że wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane (patrz: Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego, Wydanie 2 Lexis Nexis Warszawa 2014 r., str. 622). Stanowisko to jest w pełni podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie"

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekający w sprawie, nie uwzględnił zarzutów i argumentów podniesionych w skardze. Zdaniem Sądu, stanowisko w niej zawarte, kwestionujące rozstrzygnięcie (...) WINB, oparte jest na błędnej interpretacji art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.