Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2606876

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 5 grudnia 2018 r.
VII SA/Wa 770/18
Zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.).

Sędziowie WSA: Wojciech Sawczuk, Tomasz Stawecki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi (...) S.A. z siedzibą w (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2018 r. znak (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) listopada 2017 r., nr (...), na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku (...) S.A. z siedzibą w W. o zmianę ostatecznej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2016 r., nr (...), nakazującej (...) S.A. usunięcie w terminie do 30 października 2017 r. stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku dworca kolejowego w S. na działce nr (...), obręb S., gmina P., powiat p., województwo (...), przy linii kolejowej nr (...) - odmówił zmiany ww. decyzji z dnia (...) października 2016 r., nr (...).

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w związku ze stwierdzeniem podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 5-6 kwietnia 2016 r. licznych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, które zostały opisane w protokole kontroli.

Podczas postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek ujęty jest w ewidencji zabytków województwa (...) i jego rozbiórka jest niedopuszczalna, w związku z czym wszelkie roboty z nim związane będą wymagały wydania opinii (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Decyzją z dnia (...) października 2016 r., nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał (...) S.A. usunięcie w terminie do 30 października 2017 r. stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku dworca kolejowego w S. na działce nr (...), obręb S., gmina P., powiat (...), województwo (...), przy linii kolejowej nr (...), poprzez:

1)

naprawę lub wymianę pokrycia dachowego oraz zniszczonego deskowania, wykonanie nowych obróbek blacharskich, zwłaszcza przy kominach, naprawę lub założenie nowych rynien spustowych;

2)

przemurowanie kominów ponad dachem, wykonanie ław kominiarskich przy kominach;

3)

likwidację zniszczonej instalacji odgromowej na budynku;

4)

wykonanie nowych schodów wejściowych na strych, wzmocnienie lub wymianę zniszczonych lub uszkodzonych elementów drewnianej więźby dachowej;

5)

naprawę pęknięcia muru nad nadprożem okiennym (pierwsze okno od drogi dojazdowej do budynku od strony ogrodu);

6)

naprawę lub wymianę drewnianych belek stropowych nad parterem (dokładne określenie stanu technicznego belek stropowych możliwe będzie po dokonaniu odkrywek);

7)

likwidację zniszczonego ogrodzenia betonowego oddzielającego teren przed budynkiem od peronu z ewentualnym wykonaniem nowego ogrodzenia.

Decyzja ta nie była kwestionowana przez Zobowiązanego, bowiem nie wniesiono od niej odwołania, stąd stała się ostateczna i podlega ona wykonaniu.

Powyższa decyzja nie została wykonana, a pismem z dnia 6 października 2017 r. (...) S.A., wniosły o zmianę ww. decyzji poprzez uchylenie nakazów określonych w pkt 1, 2, 4 i 6 tej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy budynek jest nieużytkowany i zbędny dla potrzeb Spółki, a także, że brak jest zainteresowania co do wykorzystania go na cele mieszkaniowe lub komercyjne. W związku z tym uznano, że brak jest ekonomicznego uzasadnienia dla remontu budynku, który wiązałby się z wysokimi kosztami, co stanowi przesłankę społeczną uzasadniającą złożony wniosek. Nadmieniono również, że budynek jest zabezpieczony przed dostępem osób trzecich.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że ustalenie, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie wywiązuje się z ustawowych obowiązków, określonych w art. 61 Prawa budowlanego, stanowi przesłankę do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać nakaz w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu. Organ nie ma przy tym luzu decyzyjnego, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nie jest uprawiony, ale zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji nie jest dopuszczalne uchylenie nałożonych nakazów w trybie art. 155 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) stycznia 2018 r., znak (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania (...) S.A., od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2017 r., nr (...), w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej - utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2017 r., nr (...).

Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji oraz uznał, że w sprawie zapadło prawidłowe rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła (...) Spółka Akcyjna z siedzibą w W.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 155 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zmiana decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w tych samych okolicznościach faktycznych, które istniały w dacie wydania decyzji pierwotnej;

- art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez nie wyjaśnienie istotnej w sprawie okoliczności, jaki jest obecny stan obiektu dworca w S.;

- art. 7 i 77 k.p.a., w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez nie wyjaśnienie istotnej w sprawie okoliczności, a mianowicie, czy obiekt dworca kolejowego w S. ze względu jego wyłączenie z użytkowania, jak również częściowe wykonanie obowiązków, wynikających z nakazu oraz zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich uzasadnia podjęcie takich samych działań jak w dniu wydania decyzji przez (...) WINB w (...) w dniu (...).10.2016 r. i uzasadnia konieczność realizacji nakazu w tym niezmienionym zakresie;

- art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez niedostosowanie zakresu nakazanych prac do rzeczywistej potrzeby, wynikającej ze zmiany istotnych okoliczności faktycznych, takich jak wyłączenie obiektu z użytkowania, częściowe wykonanie nakazu, zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich;

- art. 155 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie interesu społecznego, przemawiającego za zmianą decyzji tj. konieczności ustalania zakresu realizacji nakazów w sposób adekwatny do stwierdzonego stanu faktycznego, czyli zakresu uchybień i istniejącego zagrożenia;

- art. 155 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji tj. wykazania staranności, przeprowadzenie częściowego remontu, zniwelowania zagrożenia poprzez wyłączenie obiektu z użytkowania oraz zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich

- art. 7, 77, 78 § 1 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów na obecnego stanu obiektu budowlanego, wyłączenia obiektu z użytkowania, zakresu wykonanych prac oraz zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich.

W skardze wskazano, że w nakazie nie stwierdzono, aby obiekt mógł zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi lub zwierząt bądź też, by był użytkowany w taki sposób. Zarzut organu sprowadzał się do tego, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2018 r., znak (...), utrzymująca w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2017 r., nr (...), odmawiającą zmiany decyzji tego organu z dnia z dnia (...) października 2016 r., nr (...), nakazującej (...) S.A. usunięcie w terminie do 30 października 2017 r. stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku dworca kolejowego w S. na działce nr (...), obręb S., gmina P., powiat (...), województwo (...), przy linii kolejowej nr (...).

Zgodnie z art. 155 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną wniosku o zmianę w zakresie terminu ważności decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich i jak wynika z konstrukcji przepisu podstawowym jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi.

Wskazać zatem należy, iż w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870).

Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten stanowił podstawę do wydania przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Nr (...) z dnia (...) października 2016 r. Obliguje on organ do wydania decyzji w przypadku stwierdzenia okoliczności w nim wskazanych.

W przedmiotowej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w ogóle dopuszczalna jest zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2016 r. Nr (...),wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje zatem, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, iż jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96 niepubl.).

A zatem, uwzględnienie przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie zauważyć należy, iż nie można jako nie tworzącej praw nabytych dla strony potraktować decyzji, która ustanawia obowiązki. Tym samym, przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1402/07, Lex nr 526051).

Z tych względów za słuszne należy uznać stanowisko organów, że zmiana decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna.

Stwierdzić zatem należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2018 r. odpowiada prawu. Organ nie mógł bowiem uwzględnić wniosku strony o zmianę, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej w części dotyczącej nałożonych obowiązków.

W świetle powyższych ustaleń zarzuty podniesione w skardze należy uznać za bezzasadne. Bez znaczenia dla sprawy pozostają bowiem wskazane w skardze okoliczności, dotyczące nieekonomiczności wykonania nałożonych obowiązków, czy też kwestia wyłączenia obiektu z użytkowania.

Stan faktyczny jest taki, że budynek dworca kolejowego w S. jest w złym stanie technicznym i nadal do wykonania pozostaje obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Zaś obowiązek ten wykonać musi skarżąca spółka jako odpowiedzialna za budynek i jego stan techniczny.

W świetle powyższego zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a biorąc pod uwagę, że Sąd nie doszukał się takich naruszeń prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, które miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia - skargę należało oddalić.

Z tych względów w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Sąd orzekł jak w sentencji

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.