Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2001624

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 12 stycznia 2016 r.
VII SA/Wa 736/15
Związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego. Zasada dwuinstancyjności.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.).

Sędziowie WSA: Izabela Ostrowska, Maria Tarnowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2015 r., znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżona decyzją z dnia (...) lutego 2015 r., znak (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2014 r., Nr (...), znak: (...). stwierdzającej, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) stycznia 2008 r., Nr (...), znak: (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) pozwolenia na adaptację budynku świetlicy na lokal użytkowy - salę bankietową, przy ul (...). w (...), działki o nr ewid. (...)- utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji miało następujący przebieg.

Wnioskiem z dnia (...) grudnia 2007 r., (...) wystąpiła do Starosty (...) o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku świetlicy na salę bankietową. Decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. Nr (...) Starosta (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na adaptację budynku świetlicy na lokal użytkowy - salę bankietową przy ul. (...), na terenie działki nr (...) oraz działce nr (...).

W dniu (...) lutego 2014 r. do Wojewody (...) wpłynęło wystąpienie Starosty (...) z dnia (...) lutego 2014 r. o zbadanie zgodności z prawem własnej decyzji z dnia (...) stycznia 2008 r. Nr (...). W motywach wniosku organ podniósł, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr (...), ponieważ nieruchomość ta znajduje się w zarządzie powiatu, wobec czego oświadczenie inwestora zawierało nieprawdę. Ponadto, w ocenie Starosty (...) projekt budowlany zatwierdzony przedmiotową decyzją sporządzony został niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta (...), przepisami techniczno-budowlanymi oraz przez projektanta nieposiadającego stosownych uprawnień. Dodatkowo podkreślono, że właściciele i użytkownicy nieruchomości sąsiednich zostali pozbawieni prawa do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją.

Zawiadomieniem z dnia (...) marca 2014 r. znak: (...) Wojewoda (...) poinformował strony i uczestników postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) stycznia 2008 r. Nr (...).

W tych okolicznościach zapadła ww. decyzja Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. W wyniku zaś rozpoznania odwołania od ww. decyzji zapadła, zaskarżona w niniejszej sprawie, opisana już na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W jej uzasadnieniu organ wskazał na specyfikę postępowania nieważnościowego jako jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, którego istotą jest ustalenie tego czy orzeczenie, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w przepisach art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wyjaśnił, również znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., wskazał na trzy przesłanki definiujące: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki.

Przechodząc do kontroli badanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę organ stwierdził, że w świetle zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego sporne przedsięwzięcie polega na przebudowie budynku przy ul. (...), usytuowanego na ww. działkach o nr ewid. (...), obejmującej m.in. zmianę umiejscowienia otworów drzwiowych, zmianę lokalizacji klatki schodowej prowadzącej na poddasze, zmianę układu pomieszczeń na parterze oraz zmianę przeznaczenia budynku na salę bankietową (zob. Opis techniczny, pkt 3.3, s. 3-4; Plan sytuacyjny, rys. nr 1; Rzut przyziemia, rys. nr 2; Przekrój A-A, B-B, rys. nr 6). Przewidziano także 8 miejsc parkingowych na ww. działce drogowej nr ewid. (...) (zob. Plan sytuacyjny, rys. nr 1). Także na działce drogowej nr ewid. (...) przewidziano 5 miejsc parkingowych ale to działka objęta nie została objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie została wskazana też w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie została objęta kontrolowanym pozwoleniem na budowę.

Organ wskazał, że dla ww. działek o nr ewid. (...) Sąd Rejonowy w (...) prowadzi Księgę Wieczystą nr WR1 (...), zgodnie z którą właścicielem ww. działek ewidencyjnych ((...)) jest (...). Właścicielem ww. działki drogowej nr ewid. (...) jest (...).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja Starosty (...) z dnia (...) stycznia 2008 r. Nr (...), znak: (...), została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118. z późn. zm.), według stanu na dzień (...) stycznia 2008 r., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie zaś do art. 12 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w ust. 1 pkt 1-5, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną dalej "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że autorem wielobranżowego projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowanym pozwoleniem na budowę jest osoba nieposiadająca stosownych uprawnień budowlanych. Z metryk poszczególnych rysunków projektu budowlanego wynika bowiem, że projektantem z uprawnieniami architektonicznymi i konstrukcyjnymi jest (...) (zob. Plan sytuacyjny, rys. nr 1; Rzuty, rys. nr 2-5, Przekrój A-A i B-B, rys. nr 6; Elewacje, rys. nr 7, Technologia, rys. nr 8, Parking, rys. nr 9). W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie (...) (wskazanego jako projektant), że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji ówczesnego Wojewody (...) z dnia (...) marca 1992 r., Nr (...) wynika, że (...) ma uprawnienia budowlane, do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno - budowlanych obiektów budowlanych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym, oraz w innych budynkach o kubaturze do 1000 m3". Natomiast zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, kubatura przedmiotowego budynku wynosi 2700 m3 (Opis techniczny, s. 3). Tym samym, (...) nie posiadał uprawnień do sporządzenia ww. projektu budowlanego.

Ponadto, jako projektant wskazany został także (...), ale wyłącznie na stronie tytułowej powyższego projektu budowlanego i tylko w zakresie architektury. W aktach sprawy znajduje się jego oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jako projektanta oraz decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) listopada 1969 r., Nr (...), przyznające (...) uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, do sporządzania projektów budowlanych architektonicznych wszelkich obiektów budowlanych, projektów budowlanych konstrukcyjnych z wyjątkiem projektów obiektów budowlanych o skomplikowanej konstrukcji oraz projektów instalacji i urządzeń sanitarnych z wyjątkiem skomplikowanych instalacji i urządzeń sanitarnych". Uwzględniając fakt, że (...) nie został wskazany jako projektant w żadnej z metryk zatwierdzonego projektu budowlanego, a jedynie na jego stronie tytułowej jako projektant w zakresie architektury, uznać należy, że nie jest autorem ww. projektu budowlanego. Z całą zaś pewnością nie projektował on przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych. Ponadto, nawet gdyby uznać, że (...) jest autorem ww. projektu budowlanego, to brak jest w nim wskazania i podpisu sprawdzającego projekt budowlany, stosownie do art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowy budynek nie zalicza się bowiem do prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe (art. 20 ust. 3 Prawa budowlanego), a uprawnienia budowlane dla (...) zostały przyznane zostały w 1969 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że powyższy wielobranżowy projekt budowlany zawiera projekt instalacji sanitarnych (WOD.-KAN., C.O.), został sporządzony przez (...), który także nie legitymował się stosownymi uprawnieniami budowlanymi w projektowanym zakresie. Z decyzji ówczesnego Wojewody (...) z 1994 r. Nr (...) wynika bowiem, że (...) posiada uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci gazowych i instalacji gazowych - "do sporządzania projektów instalacji sanitarnych obejmujących instalacje gazowe w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym, oraz w innych budynkach o kubaturze do 1000 m3".

Oceniając, w świetle ww. okoliczności, skutki społeczno-gospodarcze powyższych naruszeń organ stwierdził, że udzielenie uprawnień budowlanych określonej osobie jest jednocześnie gwarancją i świadectwem, że ta osoba ma odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w określonym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 443/08). Posiadanie wymaganych uprawnień przez projektanta ma prowadzić do zagwarantowania bezpieczeństwa procesu budowlanego poprzez zapewnienie sporządzenia projektu budowlanego przez osoby legitymujące się uprawnieniami budowlanymi. Wszystko to ma istotne znaczenie także dla ochrony praworządności w procesie inwestycyjnym. Dopuszczenie do sytuacji, kiedy zamierzenie inwestycyjne, ma zostać zrealizowane według projektu sporządzonego przez nieuprawnioną osobę, stwarza realne niebezpieczeństwo dla najwyższych wartości takich jak życie i zdrowie ludzkie, co jest niedopuszczalne w praworządnym państwie prawa.

Dodatkowo organ wsadzał na wyrok Sądu Rejonowego w (...) z dnia (...) stycznia 2012 r. sygn. akt (...), uznający (...) za winnych m.in. sporządzenia ww. projektu budowlanego bez odpowiednich uprawnień budowlanych.

Uwzględniając powyższą argumentację Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty (...) z dnia (...) stycznia 2008 r. Nr (...), znak: (...), rażąco narusza przepis art. 12 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Przechodząc do dalszej oceny kontrolowanej decyzji organ wskazał, że nieruchomości inwestycyjne objęte są zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...) (Dz. Urz. Woj. (...) - według stanu na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Opierając się na wypisie i wyrysie z opisanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według stanu na dzień (...) stycznia 2008 r., z którego wynika, że ww. działki nr ewid. (...) oraz (...). znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem (...) - przeznaczenie terenu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a działka drogowa (...), w części pasa drogowego objętego projektowanymi miejscami postojowymi, na obszarze oznaczonym symbolem (...) - przeznaczenie terenu na ulice lokalne. Dla terenu oznaczonego symbolem MN ustalono przeznaczenie terenu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym, bliźniaczym i szeregowym. Określono minimalną wielkość działek (w układzie wolnostojącym co najmniej 700 m2, w układzie bliźniaczym co najmniej 400 m2, w układzie szeregowym co najmniej 250 m2) oraz szerokość frontu działek (w układzie wolnostojącym co najmniej 20 m, w układzie bliźniaczym co najmniej 14 m, w układzie szeregowym co najmniej 9 m). Dopuszczono także możliwość wprowadzenia usług z zakresu: administracji, handlu, gastronomii, kultury i rzemiosła nieuciążliwego, jako funkcji towarzyszących. Dla terenu oznaczonego symbolem MN, wprowadzono także ograniczenie polegające na możliwości lokalizowania obiektów i urządzeń o funkcji towarzyszącej pod warunkiem, że powierzchnia terenu zajęta pod funkcję dopuszczalną nie przekroczy 20% powierzchni działki (obiekty i urządzenia, o których mowa w pkt 4 lit. a, b, można lokalizować pod warunkiem, że powierzchnia terenu zajęta pod funkcję dopuszczalną nie przekroczy 20% powierzchni działki"). Ponadto, zgodnie z powyższym wypisem i wyrysem z dnia (...) listopada 2014 r., dla terenu oznaczonego symbolem (...) przewidziano możliwość budowy pasów parkingowych.

Na podstawie powyższych ustaleń Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że przedmiotowa inwestycja, wbrew stanowisku wyrażonemu przez Wojewodę (...), nie narusza rażąco ustaleń ww. uchwały Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) listopada 2001 r. Istotnie z dokumentacji projektowej wynika, że przedmiotowy budynek zajmuje 100% powierzchni ww. działek o nr ewid. (...) (obrys budynku stanowi jednocześnie granicę powyższych nieruchomości inwestycyjnych). Ponadto, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polega na adaptacji całego budynku na salę bankietową. Treść oraz redakcja ww. przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że zawarte w nim wymogi (ograniczenia) odnoszą się tylko do nowej zabudowy, a nie zabudowy już istniejącej. Przy określeniu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MN, użyto pojęcia "zabudowy", która odnosi się do terenu podlegającego zabudowie w przyszłości. Nie można zabudować działek budowlanych, które były już w 100% zabudowane na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę - (...) stycznia 2008 r. Określone w powyższym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego parametry dotyczące minimalnych wielkości działek (np. co najmniej 400 m2 w układzie bliźniaczym) oraz szerokości ich frontu (np. co najmniej 14 m w układzie bliźniaczym), wskazują ewidentnie, że chodzi o nieruchomości inwestycyjne, które będą podlegać zabudowie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że na prawidłowość powyższej interpretacji wskazuje także sformułowanie "można lokalizować" użyte w powyższym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odnoszące się do obiektów o dopuszczalnej funkcji towarzyszącej, które wskazuje, że chodzi o nowobudowane obiekty, a więc nie odnosi się do budynków już istniejących.

Organ podkreślił, że prawo własności, podobnie jak wynikające zeń prawo do zabudowy, jest prawem o charakterze wolnościowym. Właściciel danej rzeczy jest uprawniony czynić z tą rzeczą wszystko, czego przepisy prawa nie zakazują mu w sposób wyraźny. Jednym z instrumentów ograniczających prawo własności nieruchomości jest, mający swe ustawowe źródło, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt planowania przestrzennego. Interpretacja ustaleń w nim zawartych nie może być jednak dokonywana z pominięciem zasad, które wskazano wyżej. Należy mieć na uwadze charakter i cel tego aktu. nie zapominając jednak o tym, iż przepis art. 4 ustawy Prawo budowlane statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą zapewnić inwestorowi prawo do zrealizowania jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1719/07). Tym samym, nie można mówić o rażącym naruszeniu zapisów ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ dodatkowo wskazał, że jego ocenę zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdza znajdująca się aktach sprawy Opinia Urbanistyczna z dnia (...) lipca 2006 r., sporządzona przez (...) Biuro Urbanistyki.

Dokonując dalszej oceny kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji, organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, według stanu na dzień (...) stycznia 2008 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 wyżej wymienionej ustawy, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Przedmiotowa inwestycja, jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestor nie miał obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika zaś z akt sprawy, (...) przedłożyła oświadczenie z dnia (...) grudnia 2007 r. o posiadanym prawie do dysponowania ww. działkami o nr ewid. (...) na cele budowlane. Oświadczenie nie budzi wątpliwości, co do informacji w nim zawartych. Zostały wskazane w nim działki ewidencyjne, których dotyczy sporne zamierzenie inwestycyjne, tytuły prawne, z których wynika prawo do dysponowania nimi na cele budowlane (własność - Akt Not (...), zgoda Zarządu Dróg Powiatowych w (...) z dnia (...) listopada 2007 r.), osoba która składa oświadczenie. Ponadto oświadczenie zostało podpisane. Fakt wpisania tytułu prawnego w nieprawidłowej rubryce, nie rodzi wątpliwości co do zgodności z prawdą złożonego oświadczenia.

W świetle ww. wskazań organ stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził także rażącego naruszenia § 19 ust. 1 (odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży) i 2 (odległości wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), w zakresie 8 projektowanych miejsc postojowych na ww. działce drogowej nr ewid. (...). Stosownie bowiem do § 19 ust. 4 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 i 2. nie jest wymagane przy sytuowaniu miejsc postojowych między liniami rozgraniczającymi ulicę.

Ponadto, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że kontrolowana decyzja Starosty (...) z dnia (...) stycznia 2008 r., Nr (...). znak: (...), nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Reasumując powyższe wskazania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana decyzja pozwolenia na budowę musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności, bowiem zapadła z rażącym naruszeniem przywołanych wyżej przepisów prawa - art. 12 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Dodatkowo organ wskazał, że w sytuacji gdy stan faktyczny nie budzi wątpliwości, a do oceny pozostaje jedynie kwestia prawna, w trybie odwoławczym możliwe jest konwalidowanie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, tym samym należało utrzymać w mocy ww. decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2014 r., Nr (...), znak: (...).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła (...). Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa; art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw w postępowaniu dwuinstancyjnym; art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób stanowiący naruszenie słusznego interesu strony; art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób naruszający zaufanie strony do władzy publicznej; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że projekt budowlany został sporządzony przez osobę nieuprawnioną oraz że projektant nie dokonał czynności, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane. Ponadto, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: przepisu art. 12 ust. 2 i 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2015 r. znak: (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2014 r., Nr (...)., zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 1 kwietnia 2014 r. (V SA/Wa 2592/13, LEX nr 1486534), zgodnie z którym rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. W nawiązaniu do ww. tez wskazała, że ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego były odmienne od ustaleń Wojewody (...). Wadliwości decyzji Starosty organ II instancji, upatruje w nieuwzględnieniu okoliczności, że projekt został sporządzony przez osobę nieuprawnioną. Jest to wadliwość odnosząca się do sfery ustaleń faktycznych. Zgodnie zaś ze wskazanym powyżej stanowiskiem judykatury, błędne ustalenia stanu faktycznego należy oceniać jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale w trybie zwykłym. Organ błędnie przyjął, że projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną. Jednak gdyby nawet taka wadliwość zaistniała, to mogłaby zostać usunięta w tylko trybie zwykłym, ale nie w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe.

Ponadto, skarżąca podniosła, że rażące naruszenie prawa musi być oczywiste, tzn. jasne i rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa, tymczasem braku uprawnień projektanta nie stwierdził ani Starosta (...), ani później Wojewoda (...). Należy przyjąć, że gdyby naruszenie prawa miało charakter rażący, to z pewnością Wojewoda (...), który decyzję Starosty rozpoznawał w trybie nadzwyczajnym, tę kwestię by uwzględnił.

Zdaniem skarżącej, organ II instancji z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonał odmiennych od organu pierwszej instancji i błędnych ustaleń. Autorem projektu był mgr inż. (...), co jest potwierdzone podpisem na stronie tytułowej, podpisami na rysunkach oraz złożeniem oświadczenia o sprawdzeniu zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Skarżąca podniosła również, że organ drugiej instancji z naruszeniem zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. utrzymał decyzję Wojewody (...) z powołaniem się na zupełnie inne okoliczności. Przywołała stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. (II OSK 2369/11, LEX nr 1337346), w którym wskazano, iż organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku I dnia 26 lutego 2013 r. (II SA/Bd 1054/12, LEX nr 1351373) stwierdził, że poprawność rozstrzygnięcia określona w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga, by organ wydający decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W przypadku odmiennej oceny dopuszczalne jest wydanie decyzji reformatoryjnej. Organ obowiązany jest ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji pod kątem nie tylko ustaleń faktycznych, tj. podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ale też pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego mającego zastosowanie w sprawie. Także w wyroku z dnia 23 września 2010 r. (I SA/Wa 1703/10, LEX nr 750712) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sytuacji kiedy nie można usunąć stwierdzonych naruszeń z uwagi na nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości łub w części konieczne jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prezentowane w zaskarżonej decyzji - kontrolowana decyzja pozwolenia na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 12 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, bezsprzecznie wskazana powyżej wadliwość decyzji pozwolenia na budowę jest jedyną kwalifikowaną wadą tej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji dokonał właściwej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania decyzji na terenie, na którym inwestycja była ulokowana, Zasadnie ocenił, że przepisy prawa miejscowego - ww. planu nie wykluczały przedmiotowej inwestycji. Decyzję pozwolenia na budowę poddano również kontroli z punktu widzenia dochowania innych wymogów przewidzianych przepisami prawa. Prawidłowo oceniono, że w tym zakresie nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi.

Sąd w pełni podziela ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle, których doszło do zatwierdzenia projektu budowlanego sporządzonego przez osoby, które nie dysponowały właściwymi uprawnieniami zawodowymi. Tego ustalenia nie mogło zmienić także to, że - podpis (...) pojawia się w projekcie nie tylko na karcie tytułowej projektu.

W ocenie Sądu, z analizy projektu i przełożonych dokumentów w przedmiocie uprawnień zawodowych projektantów jednoznacznie wynika, że w zakresie opracowania konstrukcji autor - (...) nie miał stosownych uprawnień Opracowanie projektu odnosiło się do obiektu o kubaturze 2700 m3. Projektant, w odniesieniu do innych obiektów niż budownictwo jednorodzinne, zagrodowe a takim był przedmiotowy, dysponował uprawnieniami w zakresie projektowania obiektów o kubaturze do 1000 m3.

Nie może też budzić żadnych wątpliwości to, że w kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę zatwierdzono projekt w zakresie instalacji sanitarnych sporządzony także przez osobę, która nie miała w tym zakresie stosownych uprawnień zawodowych. Autorem projektu w tym zakresie był (...). Z decyzji ówczesnego Wojewody (...) z 1994 r. Nr (...) wynika bowiem, że (...) posiada uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci gazowych i instalacji gazowych - "do sporządzania projektów instalacji sanitarnych obejmujących instalacje gazowe w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym, oraz w innych budynkach o kubaturze do 1000 m3".

Dodatkowo Sąd wskazuje, że wyrokiem z dnia z dnia 18 stycznia 2012 r., w sprawie o sygn. akt (...) Sąd Rejonowy w (...) uznał (...) oraz (...) za winnych m.in. sporządzenia ww. projektu budowlanego bez odpowiednich uprawnień budowlanych. Zgodnie zaś z art. 11 p.p.s.a.- ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikające z art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracyjnego zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego.

Sąd podziela stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzja pozwolenia na budowę, którą zatwierdzono projekt budowlany sporządzony przez osoby nieuprawnione musi zostać wyeliminowana przez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpt 2 k.p.a., jako wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zatwierdzenie w kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę projektu budowlanego opracowanego przez nieuprawnione osoby stanowi o oczywistym naruszeniu przepisów bezwzględnie obowiązujących - art. 12 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a skutki tego naruszenia nie są do zaakceptowania w państwie prawa. Jak zasadnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielenie uprawnień budowlanych określonej osobie jest jednocześnie gwarancją i świadectwem, że ta osoba ma odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w określonym zakresie. Bezpieczeństwa procesu budowlanego jest gwarantowane przez wymaganie od projektantów legitymowania się stosownymi uprawnieniami zawodowymi. Projekt budowlany w procesie inwestycyjnym, dla ochrony praworządności, może opracować li tylko osoba legitymująca się uprawnieniami budowlanymi. Tym samym nie można zaakceptować tego, że zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane według projektu sporządzonego przez nieuprawnioną osobę. Sprzeciwia się temu potrzeba ochrony najwyższych wartości takich jak życie i zdrowie ludzkie, na straży których stoją przepisy praworządnego państwa prawa.

Zarzuty skargi nie mogły wpłynąć na sądową ocenę zaskrzonej decyzji.

Stanowisko skarżącej, co do braku możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, oparte zostało na orzeczeniach, które nie mają odniesienia do okoliczności niniejszej sprawy. Stwierdzenie, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby, które nie dysponowały w tym zakresie uprawnieniami budowlanymi jest ustaleniem faktu, ale jak wskazano powyżej, nade wszystko ustaleniem naruszenia przepisów prawa, które musi zostać zakwalifikowane jako rażące zatem kwalifikowane naruszenie prawa po myśli art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, dla oceny ww. wadliwości projektu nie ma znaczenia to, że nie dostrzegł jej organ pierwszej instancji badający decyzję w postpowaniu nieważnościowym. Także udział w opracowaniu projektu (...) nie może konwalidować ustalonej i omówionej powyżej wadliwości projektu.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło, w okolicznościach niniejszej sprawy, do naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji, mimo ustalenia innych przesłanek niż uczynił to organ pierwszej instancji, stanowiących o wadzie nieważnościowej miał podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, skoro ta stwierdzała nieważności kontrolowanej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wymieniony przepis określa zasadę dwuinstancyjności polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji. W sprawie niniejszej wymogi te zostały spełnione.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.)

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.