Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814758

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 28 czerwca 2012 r.
VII SA/Wa 721/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kamiński.

Sędziowie WSA: Daria Gawlak-Nowakowska, Małgorzata Jarecka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) stycznia 2012 r. znak (...) w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

III.

zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) października 2010 r. (znak: (...)) Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm. - dalej "upis"), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej "k.p.a."), wydał decyzję administracyjną, na mocy której wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "..." oraz wszystkie podobne wyroby mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazując jednocześnie zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została dostarczona m.in. do punktu sprzedaży ww. produktów, którego właścicielem był skarżący J. W.

W uzasadnieniu decyzji z dnia (...) października 2010 r. organ wskazał, że wydanie decyzji nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "..." lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy.

W dniu (...) października 2010 r. do punktu sprzedaży produktów kolekcjonerskich "(...)" przy ul. (...) w P., należącym do Skarżącego została dostarczona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) października 2010 r. Po stwierdzeniu obecności w sklepie, którego właścicielem był Skarżący, produktów kolekcjonerskich, nakazano unieruchomienie obiektu.

W dniu (...) października 2012 r. Skarżący złożył pismo (z dnia 13 października 2010 r.), zakwalifikowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., do którego rozpatrzenia właściwy jest Główny Inspektor Sanitarny, jako kierownik centralnego urzędu administracji rządowej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

We wniosku Strona zarzuciła:

naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i niezebranie całego materiału dowodowego, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego;

naruszenie art. 8-11 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie;

naruszenie art. 108 k.p.a. poprzez nadanie ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

naruszenie art. 27 i 31a ustawy z dnia 14- marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. - uzasadniając żądanie wniosku.

Po rozpatrzeniu wniosku Pana J. W. z dnia (...) października 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r., znak: (...) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) października 2010 r., znak: (...).

W uzasadnieniu decyzji z dnia (...) stycznia 2012 r. organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia (...) października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "..." lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Podniósł, że stwierdzenie to wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Natomiast stosownie do treści art. 27 upis, decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust. 3 upis, organy państwowej inspekcji sanitarnej przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Powyższa decyzja została dostarczona również do punktu sprzedaży, należącego do J. W., tj. do prowadzonego przez niego punktu sprzedaży "wyrobów kolekcjonerskich" "(...)" ul. (...) w P. W dniu (...) października 2010 r., w punkcie sprzedaży produktów kolekcjonerskich i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich pobrano te produkty do badań i nakazano unieruchomienie obiektu.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ust. 2 upis państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Odnosząc się do zarzutu strony organ zauważył, że przepis art. 27 ust. 2 upis, który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 upis), a przez art. 31a upis również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 upis polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 upis. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 upis, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także być wynikiem innych ustaleń (ocen). Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Podniósł, że fakty, które są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Informację taką Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał również Minister Zdrowia pismem z dnia 2 października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Organ zauważył też, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia 2 października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Co więcej, stan zagrożenia - po przebadaniu zabezpieczonych produktów - okazał się stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny wymiar i rzeczywisty charakter. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił także rozróżnienie pojęć "stan zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stan niebezpieczeństwa", które dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 upis jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

Organ podkreślił, że Państwowa Inspekcja Sanitarna obowiązana jest do ochrony życia i zdrowia obywateli i stosuje władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych trybach.

W razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor Sanitarny staje się organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych określonych w art. 27 ust. 2 upis. Mając na uwadze zarzuty strony organ zauważył, że konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania realizację praw wynikających z zasady czynnego udziału strony powiązanego z prawem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.), bowiem organy administracji państwowej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Wyjątki te dotyczą przypadków konieczności natychmiastowego wydania decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art. 12 k.p.a., który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami. Ponadto Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie art. 62 k.p.a. Stosownie bowiem do treści tego przepisu w sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że w sytuacji gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 k.p.a., powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 k.p.a. gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Stwierdził, że w niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego zachodzi tożsamość spraw administracyjnych, albowiem przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 upis, a organem właściwym jest ten sam organ administracji. Zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 k.p.a. stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw administracyjnych.

Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia. Organ wskazał, że w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji.

W związku z powyższym w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie.

Główny Inspektor Sanitarny podał także, iż w orzecznictwie dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Powołał się także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03/ w którym Sąd wyraził pogląd, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 k.p.a.)". W ocenie organu doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Doręczenie odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi naruszenia prawa, które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego.

Główny Inspektor Sanitarny zwrócił także uwagę, że produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał Jakub Wilczyński były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne że wprowadzanie ich do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 upis. Ponadto, wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia 2 października 2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż Główny Inspektor Sanitarny nie był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji, organ zauważył, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem w rozumieniu przepisów kodeksu jest również kierownik centralnego urzędu administracji rządowej, podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Zgodnie z art. 7 ust. 2 upis Państwową Inspekcją Sanitarną kieruje Główny Inspektor Sanitarny jako centralny organ administracji rządowej. Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 1 upis Główny Inspektor Sanitarny jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. W związku z powyższym Główny Inspektor Sanitarny posiada cechy właściwe ministrowi w rozumieniu k.p.a., co uprawnia go do wydawania decyzji o przedmiotowym charakterze.

Na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) stycznia 2012 r., znak: (...) skarżący, reprezentowany przez adwokata R. M., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił zaskarżonej decyzji:

1.

naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 14. marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263),

2.

naruszenie przepisów postępowania - art. 6,7, 75 § 1, 76 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy

3.

naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) w zakresie równego traktowania podmiotów gospodarczych i swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w jego ocenie w postępowaniu nie wykazano, że w sklepie należącym do Skarżącego znaleziono wyrób o nazwie "..." i nie wykazano, by określone w protokole z kontroli substancje były substancjami podobnymi do wyrobu o nazwie "...", w szczególności by mogły mieć one wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Stwierdzony w ww. sklepie tzw. materiał kolekcjonerski w ilościach i asortymencie określonym szczegółowo w protokole z tej czynności nr (...), nie został poddany analizie fizykoczemicznej i nie wykazano, że są to wyroby, jak "..." mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Obowiązek takiego udowodnienia, w ocenie pełnomocnika, wynika wprost z przepisu art. 27 upis oraz z podstawowych przepisów regulujących prowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym tj. z art. 75 § 1, 76 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem w sprawie nie przedstawiono żadnego dowodu np. w postaci analizy fizykochemicznej lub chemicznej lub toksykologicznej, dowodu z opinii biegłego, zeznań także np. z zeznań świadków - np. poszkodowanych. Tym samym nie było żadnych podstaw prawnych, by wyroby opisane szczegółowo w protokole z kontroli z (...) października 2010 r. w sklepie skarżącego zabezpieczać, a tym bardziej by wycofywać je z obrotu i narażać go na straty finansowe oraz te związane z utratą dobrego imienia, wizerunku i rzetelności kupieckiej. Straty te były tym większe, że w okresie od (...) października 2010 r. do dnia (...) listopada 2010 r. sklep skarżącego był przez organy sanitarne zamknięty i zaplombowany. Zaskarżona decyzja GIS z (...) stycznia 2012 r. znak: (...) w swoim obszernym - 10 stronicowym uzasadnieniu w ani jednym zdaniu nie odnosi się w sposób konkretny do tej sprawy i konkretnych wyrobów ujawnionych w sklepie skarżącego w dniu 2 października 2010 r., ani także nie przytacza żadnych ekspertyz, analiz i dowodów odnoszących się wprost do tych konkretnych wyrobów (o określonej nazwie handlowej i określonym składzie chemicznym). Powołując się tylko na ogólne dane i statystyki.

Tym samym, zdaniem pełnomocnika, w żaden sposób nie wykazano by mogły one mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi i by taki skutek faktycznie występował. Tym samym naruszono podstawowe zasady prawa administracyjnego wyrażone w art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 75 § 1, 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

Pełnomocnik odwołał się w uzasadnieniu skargi do orzeczeń zawartych w wyrokach NSA z 19 maja 2009 r. II GSK 899/08, z dnia 17 października 2008 r., II OSK 1229/07, gdzie orzeczono, że: przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego nakazania między innymi unieruchomienia a więc zamknięcia zakładu lub jego części, w którym prowadzono działalność w zakresie zbiorowego żywienia. Do zastosowania tej ustawy nie wystarcza naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych lecz musi wystąpić skutek w postaci bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

W ocenie pełnomocnika skarżącego zaskarżona decyzja narusza także jego prawa do równego traktowania i do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej uregulowane w art. 6. ust.l ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący podnosi, że skoro GIS i jego organy uznały, że w dniu (...) października 2010 r. należy w oparciu i w wykonaniu decyzji GIS z (...) października 2010 r. znak: (...) wycofać z obrotu wszystkie podobne wyroby do wyrobu "..." mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenia życia i zdrowia ludzi to w ten sam sposób, poprzez stosowanie rozszerzającej wykładni ww. decyzji należało wycofać z obrotu np. alkohole, wyroby tytoniowe, leki sprzedawane bez recepty, sterydy itp., o których szkodliwości dla życia i zdrowia piszą "powszechnie" środki masowego przekazu.

Działając na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), Główny Inspektor Sanitarny, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, wskazując, iż analogiczne zarzuty skargi, jakie zostały podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a także naruszenie art. 75 oraz art. 76 k.p.a., są bezpodstawne.

Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego przesłanki, w tym szczegółowe merytoryczne uzasadnienie, ze wskazaniem podstaw zastosowanego prawa materialnego i postępowania administracyjnego zawarte zostało w decyzji utrzymującej, wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnienie to wyjaśniało stan faktyczny i wskazywało na związek pomiędzy prowadzoną przez Stronę działalnością a stanem bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Należy zatem uznać, że jeśli nawet zarzut o niepełności uzasadnienia decyzji z dnia (...) października 2010 r. jest zasadny, to brak ten został w decyzji odwoławczej uzupełniony. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak: "Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć te wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji" - wyrok NSA z 29 IX 1987 r. IV SA 220/87. Pogląd, co do niedopuszczalnej praktyki uzupełnienia braków uzasadnienia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 138 k.p.a. Pogląd ten, gdyby go podzielić - wykluczałby możliwość wydania decyzji reformatoryjnej, mimo, że - co nie budzi wątpliwości-organ ten rozpoznaje sprawę ponownie w takim samym zakresie jak to miało miejsce w postępowaniu pierwszo instancyjnym."- wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r. II OSK 1403/09, co więcej w wyroku NSA OZ w Gdańsku z 6 maja 1999 r. II SA Gd/97 Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza możliwość naprawienia przez organ II instancji uchybienia organu I instancji polegającego na niewskazaniu podstawy prawnej. Powyższe wskazuje, zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, także na niezasadność podniesionych zarzutów.

Rozpatrują wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Sanitarny wziął pod uwagę fakt, iż wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje sprowadzające do uznania produktów kolekcjonerskich, o działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu w Polsce jest zakazane uniemożliwiło zmianę decyzji z dnia (...) października 2010 r. Bowiem organ odwoławczy stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu wydania decyzji przez ten organ. Jeśli przepisy w czasie pomiędzy wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania ulegną zmianie, to organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba, że z nowych przepisów wynika możliwość stosowania przepisów obowiązujących wcześniej. Tak m.in. wyrok NSA z 21 grudnia 1999 r. IV SA 2097/97, wyrok NSA OZ w Gdańsku z 3 sierpnia 1995 r. S.A./Gd 435/95. Ten stan prawny jest aktualny również obecnie, a więc wyroby, które sprzedawała strona skarżąca są wyrobami, które nie mogą znajdować się w obrocie. Oznacza to, że uchylenie decyzji z dnia (...) października 2010 r. oraz decyzji utrzymującej o co wnosi Strona, sankcjonowałoby prowadzenie przez Stronę działalności wprost zakazanej przez ustawę że w tej indywidualnej sprawie przestają obowiązywać zakazy wprowadzone ustawą.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej zw.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej zw. upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 upis. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 upis, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) stycznia 2012 r. wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję z dnia (...) października 2010 r., znak: (...) narusza przepisy postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy i wymaga eliminacji z obrotu prawnego.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny postępowanie administracyjne prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej (dewolutywny charakter decyzji). Obowiązkiem organu jest zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że po wydaniu decyzji z dnia 2 października 2012 r. rzeczą organu, było przeprowadzenie właściwych badań próbek poszczególnych produktów, zabezpieczonych w sklepie skarżącego, potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Tymczasem w aktach spraw znajdują dwa protokoły kontroli sanitarnej (jeden z dnia (...) października, drugi z dnia (...) listopada 2010) Jednakże na ten temat brak jest jakiejkolwiek wzmianki w uzasadnieniu decyzji, nie została także dokonana żadna analiza zatrzymanych produktów. Poza opisowym stwierdzeniem, iż z napisów na ich opakowaniu wynika, że są niebezpieczne dla zdrowia.

Główny Inspektor Sanitarny, który mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącej rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, wszystkich zabezpieczonych produktów, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu. Z akt sprawy kontrolowanej przez Sąd wynika, że Główny Inspektor Sanitarny nie przeprowadził we własnym zakresie odpowiedniego postępowania i nie wyjaśnił jakie substancje znajdowały się w poszczególnych "dopalaczach" i czy miały one (a jeżeli tak to jaki) wpływ na zdrowie i życie ludzkie. W rezultacie organ rozpatrując wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do prowadzonego przez nią, konkretnego sklepu nie wyjaśnił ww. fundamentalnej kwestii, czym w sposób oczywisty naruszył art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4.k.p.a.). Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność prowadzenia sklepów-, w których sprzedawano określone produkty, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego ponownie sprawę administracyjną z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty zawierają substancje szkodliwe czy nie. Takiego postępowania w niniejszej sprawie zabrakło. W sprawie nie dokonano w ogóle badań substancji znajdujących się w zatrzymanych produktach, a w konsekwencji oceny wpływu tych substancji na zdrowie człowieka. Organ nie może - ingerując tak znacznie w swobodę działalności gospodarczej - opierać się wyłącznie na początkowych, wstępnych ustaleniach bez jakiejkolwiek weryfikacji prawidłowości tych ustaleń. Jeżeli organ powołuje się na okoliczność zabezpieczenia określonych próbek produktów, to zobligowany był do przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego i potwierdzenia właściwości zastosowanego rozstrzygnięcia z dnia (...) października 2010 r. Temu właśnie służyło ponowne postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Brak tych ustaleń naraża organ na zarzut całkowitej dowolności prowadzonych działań.

Reasumując Sąd w niniejszej sprawie podzielił zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji 7 k.p.a., art. 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie podziela Sąd natomiast zarzutu naruszenia art. 76 § 1 k.p.a., albowiem w sprawie nie zaprzeczano prawdziwości dokumentów, ani ich treści, a zatem przepis ten nie miał zastosowania. Nie doszło także do naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż nie stanowiły one podstawy rozstrzygnięcia. Nie możliwa jest na tym etapie ocena, czy doszło do naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 14. marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263), albowiem nie został w sposób kategoryczny ustalony stan faktyczny.

Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany będzie do wykazania poprzez analizę składu produktów, które znajdowały się w sklepie należącym do skarżącego w dniu 12 października 2010 r., iż zawierały one substancje o działaniu analogicznym, jak produkt kolekcjonerski o nazwie "...", zagrażające życiu i zdrowiu ludzi. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z (...) października 2010 r. w mocy. Ustalenie natomiast braku szkodliwości substancji zawartych w ww. produktach skutkować będzie uchyleniem decyzji z dnia (...) października 2010 r.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 w zw. z art. 132 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w kwocie równej uiszczonemu przez niego wpisowi (200 zł) oraz kosztom zastępstwa procesowego w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit.c (300 zł) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.