VII SA/Wa 2886/16, Termin postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2419395

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. VII SA/Wa 2886/16 Termin postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.).

Sędziowie Asesor, WSA: Karolina Kisielewicz, Tadeusz Nowak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Starosty (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2016 r. znak (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z (...) października 2016 r., znak: (...), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty (...), zwanego dalej również "skarżącym", od postanowienia Wojewody (...) z (...) maja 2016 r., znaki: (...) i (...), w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 35.000 zł, w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z (...) maja 2014 r., utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu (...) czerwca 2013 r. (...) sp. z o.o., zwana dalej "inwestorem", złożyła do Starosty (...) wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Dobudowa budynku magazynowego do istniejącej hali magazynowo-produkcyjnej (kategoria XVIII) w miejscowości N. przy ul. (...) działka nr (...)".

W dniu (...) czerwca 2013 r. Starosta (...) wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku. Kolejno, (...) czerwca 2013 r. inwestor częściowo uzupełnił wniosek, usuwając wskazane nieprawidłowości oraz wniósł o zawieszenie postępowania. Stosowne postanowienie skarżący wydał (...) lipca 2013 r. Z kolei (...) sierpnia 2013 r. inwestor wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Następnie, dnia (...) sierpnia 2013 r. inwestor zwrócił się do organu o wydanie projektu budowy celem uzupełnienia go. W załączeniu do pisma z (...) września 2013 r. inwestor dostarczył brakujące dokumenty. Postanowieniem z (...) września 2013 r. Starosta (...) podjął ww. postępowanie. Tego samego dnia organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dnia (...) listopada 2013 r. do Starostwa Powiatowego w (...) wpłynął protest jednej ze stron postępowania - E. K. Organ, postanowieniem z (...) grudnia 2013 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia. Inwestor (...) stycznia 2014 r. złożył pismo, w którym odniósł się do wcześniejszych uwag jednej ze stron. Następnie, postanowieniem z (...) stycznia 2014 r. organ wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości. Odpowiednie sprostowanie wpłynęło do organu (...) kwietnia 2014 r.

Decyzją z (...) maja 2014 r. nr (...), znak: (...), Starosta (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na dobudowę budynku magazynowego do istniejącej hali magazynowo-produkcyjnej na działce nr ewid. (...), przy ul. (...) w N.

Po powzięciu wiadomości o okresie trwania postępowania prowadzonego przez skarżącego, Wojewoda (...) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary za niezakończenie w terminie sprawy wydania decyzji z (...) maja 2014 r. Następnie, postanowieniem z (...) grudnia 2015 r., znaki: (...) i (...), nałożył na Starostę (...) karę pieniężną w wysokości 58.000 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Starosta (...) wniósł zażalenie na ww. postanowienie Wojewody (...). Postanowieniem z (...) kwietnia 2016 r., znak: (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody (...) z (...) grudnia 2015 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda (...) postanowieniem z (...) maja 2016 r. wymierzył Staroście (...) karę pieniężną w wysokości 35.000 zł, w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z (...) maja 2014 r.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1, art. 35 ust. 7 i 8 w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej "pr.bud.".

Organ stwierdził, że Starosta (...) wydając decyzję nr (...) z (...) maja 2014 r. przekroczył termin wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud.

W przedmiotowym postępowaniu, zgodnie z wyjaśnieniami przesłanymi przez Starostę (...), czas oczekiwania organu na usunięcie nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, tj. okres od (...) stycznia do (...) kwietnia 2014 r., wynoszący 77 dni, miał wpływ na przedłużenie ustawowego terminu i podlega odliczeniu od czasu trwania ww. postępowania.

W ocenie organu pierwszej instancji, nie można jednak zgodzić się z argumentacją Starosty (...), że konieczność wielokrotnego kierowania i skutecznego doręczania stronom korespondencji skutkuje odliczeniami od całego okresu trwania postępowania administracyjnego. W przypadku konieczności zawiadomienia stron, a także przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, okres 65 dni powinien być w zupełności wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Oceniając kwestię realizacji zasady szybkości postępowania budowlanego, w tym przestrzegania terminów przewidzianych na wydanie pozwolenia budowlanego, a także kary za przekroczenie maksymalnego terminu organ wskazał, że ustawowe rozwiązania systemowe i procesowe zapewniają w pełni, przy prawidłowym zorganizowaniu toku postępowania, wywiązanie się przez organ z nałożonych na nie obowiązków, w tym podjęcia wszelkich niezbędnych wymaganych przez prawo czynności, również z udziałem stron.

Wojewoda (...) stwierdził, że czas związany z koniecznością ustosunkowania się do treści protestu jednej ze stron postępowania podlega odliczeniu od czasu trwania postępowania administracyjnego, tj. czas od dnia telefonicznego poinformowania inwestora o wpływie protestu do dnia wpływu do organu stosownych wyjaśnień inwestora (tj. od (...) listopada 2013 r. do (...) stycznia 2014 r.).

Natomiast, zdaniem Wojewody (...) odliczeniu nie podlega okres od (...) kwietnia 2014 r. do (...) maja 2014 r., gdyż ww. postępowanie nie zostało zawieszone, zgodnie z art. 97 i art. 98 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23)., zwanej dalej "k.p.a.".

Prowadzi to do wniosku, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie - licząc od dnia częściowego uzupełnienia braków formalnych w złożonej dokumentacji do dnia wydania decyzji kończącej trwało 335 dni. Po odjęciu od tego okresu 77 dni związanych z koniecznością usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, 46 dni związanych z konieczności ustosunkowania się inwestora do protestu złożonego przez stronę postępowania oraz 77 dni związanych z zawieszeniem postępowania należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie doszło do 70 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud.

4. Pismem z (...) czerwca 2016 r., znak: (...), zażalenie na powyższe postanowienie złożył Starosta (...), wnosząc o uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący zarzucił ww. rozstrzygnięciu naruszenia art. 35 ust. 6 pkt 1 oraz art. 35 ust. 7 i 8 pr.bud.

W ocenie skarżącego, Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględnił przy obliczaniu okresu koniecznego do wydania decyzji 70 dni uważając, że przedmiotowe postępowanie powinno w tym okresie zostać zawieszone zgodnie z art. 97 i 98 k.p.a.

Zdaniem skarżącego Wojewoda błędnie obliczył powyższy termin, gdyż w przypadku przedmiotowej sprawy samo doręczenie korespondencji stronie trwało 63 dni, a mianowicie na etapie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania doszło do wielokrotnej zmiany adresu jednej ze stron postępowania. Tym samym w okresie 71 dni, to jest od (...) września 2013 r. do (...) listopada 2013 r. - 63 dni zajęło skuteczne doręczanie zawiadomienia stronie - E. K., w tym także ustalenie właściwego adresu. Korespondencja w tej sprawie została wysłana za potwierdzeniem odbioru przez Pocztę Polską zgodnie z wyznaczonym obszarem oddziaływania inwestycji. Adresy do korespondencji ustalono według ewidencji gruntów i budynków.

Podobnie, zdaniem skarżącego nie miał on wpływu na okres 20 dni (od dnia (...) grudnia 2013 r. do (...) stycznia 2014 r.), w którym doręczono zawiadomienie strony o nowych dowodach w sprawie. Ze względu na okres świąteczny doręczenie nastąpiło po 10 dniach.

Tym samym powyższe okresy, w ocenie skarżącego, nie powinny zostać zaliczone do ustawowego terminu określonego w art. 35 ust. 6 pr.bud.

Ponadto, zdaniem skarżącego, Wojewoda rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę nie uwzględnił załączonej do akt notatki służbowej z (...) kwietnia 2014 r. sporządzonej przez pracownika organu na okoliczność wstrzymania na prośbę inwestora wydania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z (...) października 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody (...).

Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 pr.bud.

Organ rozpatrujący zażalenie stwierdził, że okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to okoliczności podlegające odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 pr.bud., ponieważ są to zwykłe czynności postępowania. Są one bowiem konieczne w każdym postępowaniu i powinny mieścić się w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ani dokumenty, ani też wyjaśnienia Starosty (...) nie stanowią potwierdzenia podjęcia wyjątkowych, nadzwyczajnych czynności w celu ustalenia adresu jednej ze stron.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Starosta (...) (...) grudnia 2016 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowienia Wojewody (...) z (...) maja 2016 r.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6 pkt 1 ust. 7 i ust. 8 pr.bud. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie złożonego charakteru sprawy, a mianowicie: konieczności wielokrotnego zawiadamiania stron i uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z przedmiotem wniosku, jak i nieuwzględnienia okresu związanego z ustaleniem adresu zamieszkania uczestnika postępowania celem skutecznego doręczenia zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Dodatkowo, jak wskazał skarżący, przedmiotowa sprawa ma charakter wyjątkowy z uwagi na fakt, że inwestycja położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Niziny (...) oraz w otulinie obszaru Natura 2000. W piśmie Starosty (...) z (...) listopada 2014 r. oraz z (...) listopada 2015 r. skierowanym do Wojewody wskazano, że realizacja przedsięwzięcia objętego przedmiotowym pozwoleniem na budowę zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia (...) października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235) wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) zakwalifikowania do inwestycji mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Organ zakwestionował to stanowisko uznając, że nie ma zastosowania art. 36 ust. 6a pr.bud.

7. Odpowiadając w dniu (...) grudnia 2016 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, w związku z czym wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia wskazał w jego uzasadnieniu.

Natomiast ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

9. Przede wszystkim, zbadanie treści zaskarżonego postanowienia w kontekście materiałów zgromadzonych w aktach sprawy nie uzasadniania naruszenia przez organ drugiej instancji art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu nie ma podstawy faktycznej do postawienia zarzutu organowi, że nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także, że nie rozpatrzył go w sposób należyty. Odmienność ocen określonych faktów i ich skutków dla postępowania w przedmiocie nałożenia kary na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. nie mogą uzasadniać zarzutu o naruszeniu reguł postępowania dowodowego oraz zasady prawdy obiektywnej.

10. Sąd podziela zasadnicze stanowisko organu pierwszej instancji, że organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien tak zorganizować przebieg postępowania, żeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu, będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego, wydania rozstrzygnięcia w sprawie (vide dla przykładu: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2005/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1660/16).

11. Na podstawie analizy dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach sprawy Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego odnoszące się do niezasadności uznania poszczególnych okresów postępowania prowadzonego przez Starostę za podlegające odliczeniu w przypadku stosowania art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud.

Przede wszystkim należy przyjąć, że niezasadna jest argumentacja skarżącego, iż odliczeniu powinien podlegać cały okres, w którym oczekiwano na prawidłowe doręczenie korespondencji uczestniczce postępowania - E. K. Dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają, że pierwsze zawiadomienie o wszczęciu postępowania z (...) września 2013 r. zostało nadane do E.K. na adres ul. (...) w dniu (...) września 2013 r., a następnie zwrócone do organu z adnotacja "adresat wyprowadził się". Natomiast, ponowna korespondencja do uczestniczki postępowania skierowana na adres ul. (...), (...)-(...) C. zastała nadana (...) września 2013 r., czyli cztery dni po pierwszej wysyłce i została zwrócona z adnotacją "nie podjęto w terminie" (k. 11 akt Starosty). W Starostwie Powiatowym nie zauważono jednak, że wskazana przesyłka była dwukrotnie awizowana. Po pierwsze, w dniu (...) września 2014 r. z pieczątką "Adresata nie zastałem", stemplem urzędu pocztowego C. i podpisem pracownika poczty. Po drugie, przesyłkę awizowano powtórnie (...) października 2013 r. (patrz stempel na pierwszej stronie koperty), a następnie opatrzono pieczątką "Zwrot. Nie podjęto w terminie. (...).10.2013" oraz podpisem pracownika poczty". W konsekwencji Starosta powinien uznać, że korespondencja kierowana do wskazanej uczestniczki postępowania została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Tymczasem, organ podejmował działania w celu doręczenia przesyłki. Rację ma przy tym organ drugiej instancji, że z akt ani zażalenia skarżącego nie wynika dlaczego poszczególne adresy (ul. (...) oraz ul. (...)) zostały uznane za niewłaściwe, a także dlaczego właściwy adres ul. (...) został rozpoznany dopiero w listopadzie 2013 r.

Przedstawioną interpretacje art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. w odniesieniu do zawiadamiania stron, poszukiwania adresów i oczekiwania na zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki potwierdził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 14 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1373/16 oraz z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1332/16).

12. Sąd uznaje za nietrafne również argumenty skarżącego odnoszące się do notatki służbowej z (...) kwietnia 2014 r. sporządzonej przez pracownika organu na okoliczność wstrzymania na prośbę inwestora wydania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Wojewody (...) uznał, że przedłużenie postępowania spowodowane wykonaniem prośby inwestora bez formalnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 i art. 98 k.p.a. nie może podlegać odliczeniu. Działanie organów administracji publicznej, w tym skarżącego, musi być zgodne z art. 6 k.p.a. przewidującym obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Nieformalne rozwiązania wstrzymywania postępowania bez podjęcia wymaganego postanowienia nie mogą być uznawane za prawidłowe, choćby

- jak sugeruje skarżący - były motywowane przekonaniem o potrzebie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powinno być zakończone w terminie ściśle określonym w przepisach prawa (art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud.). Przepis ten zawiera nomę o charakterze wyjątkowym, odmienną od ogólnych przepisów postępowania odnoszących się do szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).

13. Sąd uznaje również, że na uwzględnienie nie zasługuje twierdzenie skarżącego o wyjątkowym charakterze przedmiotowej sprawy. Fakt położenia inwestycji polegającej na dobudowaniu do istniejącej hali magazynowo-produkcyjnej budynku magazynowego o znacznie mniejszych wymiarach na Obszarze Chronionego Krajobrazu Niziny (...) oraz w otulinie obszaru Natura 2000, nie sprawiają, żeby przedmiotowa inwestycja miała charakter wyjątkowy. Obowiązek podjęcia rozmaitych czynności na podstawie przepisów prawa o ochronie środowiska naturalnego nie zmienia faktu, że inne czynności przewidziane w ustawie Prawo budowlane powinny być realizowane równocześnie i bez zbędnej zwłoki. Rozstrzygnięcia w przedmiocie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji są podejmowane w wielu postępowaniach o pozwoleniu na budowę. Do wszystkich takich postępowań zastosowanie ma art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. i wskazany w nim okres 65 dni na wydanie lub odmowę wydania pozwolenia na budowę. Wskazana zatem przez skarżącego okoliczność nie może więc stanowić podstawy uzasadniającej dodatkowe przedłużenie postępowania.

14. Analiza wskazanych wyżej okoliczności faktycznych i stanowiska skarżącego w kwestii zasad wykładni oraz zastosowania przepisów właściwych w sprawie wskazują, że Starosta nie przedstawił i nie uzasadnił w przekonujący sposób zarzutów, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) października 2016 r. za zgodne z prawem. Z tego względu skarga podlegała oddaleniu.

15. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.