VII SA/Wa 2775/16, Rażące naruszenie prawa jako podstawa uchylenia decyzji. Obowiązki organów administracji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2408804

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. VII SA/Wa 2775/16 Rażące naruszenie prawa jako podstawa uchylenia decyzji. Obowiązki organów administracji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Machlejd, Maria Tarnowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2016 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2016 r., znak: (...), po rozpatrzeniu wniosków T. Z. i E. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2016 r., znak: (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...), znak: (...), utrzymującej w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) września 2012 r. nr (...), znak: (...), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. C. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią biurową - zakładu usług poligraficznych i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (ścieki sanitarne) na działce nr (...) w miejscowości (...), gmina (...), - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) kwietnia 2016 r.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia (...) grudnia 2015 r., przekazanym do GINB przy piśmie z dnia (...) stycznia 2016 r., E. D. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...), znak: (...), utrzymującej w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) września 2012 r. nr (...), znak: (...).

Pismem z dnia (...) lutego 2016 r., znak: (...), organ zawiadomił o wszczęciu na wniosek E. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...), znak: (...).

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r., znak: (...), odmówił, stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...), znak: (...), utrzymującej w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) września 2012 r. nr (...), znak: (...), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Panu R. C. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią biurową - zakładu usług poligraficznych i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (ścieki sanitarne) na działce nr (...) w miejscowości (...), gmina (...).

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją GINB z dnia (...) kwietnia 2016 r., znak: (...), wystąpiły T. Z. i E. D. Wniosek T. Z. został wniesiony w ustawowym terminie. GINB postanowieniem z dnia (...) września 2016 r., znak: (...), przywrócił E. D. termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2016 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2016 r., znak: (...), po rozpatrzeniu ww. wniosków T. Z. i E. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2016 r., znak: (...), - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 k.p.a. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o  zgromadzony materiał dowodowy. Badając decyzję w postępowaniu nadzorczym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., skutkująca koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jedną z przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważność decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przechodząc zatem do ponownej analizy legalności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...), znak: (...), organ wskazał, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor R. C. dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. (...) w miejscowości (...), gmina (...) na cele budowlane.

W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 64 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Inwestycja została zaplanowana na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy i wsi (...), zatwierdzony uchwałą Rady Gminy (...) z dnia (...) maja 2004 r., nr (...), (Dz. Urz. Woj. (...) z dnia (...) czerwca 2004 r. nr (...), poz. (...)). Wobec powyższego, dla przedmiotowej inwestycji nie było konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że działka nr ewid. (...) w miejscowości (...), gmina (...) znajduje się w strefie miejscowego planu oznaczonej symbolem MR-U, obejmującej tereny zabudowy rolniczej, siedliskowej z dopuszczeniem budownictwa jednorodzinnego i usług. W § 8 ust. 4 ww. miejscowego planu ustalono zwłaszcza, że w strefie MR-U dopuszcza się lokalizację usług oraz innych form działalności gospodarczej, których funkcja nie koliduje z zabudową mieszkaniową oraz uciążliwość zamyka się w granicach użytkowania terenu, powierzchnia działki mieszkaniowej - jednorodzinnej z prowadzeniem działalności usługowej oraz innej formy działalności gospodarczej 1500 m2, wysokość zabudowy - dwie kondygnacje oraz do trzech kondygnacji w przypadku nawiązania się do zabudowy sąsiedniej, w zabudowie mieszkaniowej należy przewidzieć zieleń na min. 20% powierzchni działki, a przy realizacji działalności gospodarczej na min. 30% powierzchni działki, linie zabudowy zgodnie z ustaleniami tekstu planu w zakresie komunikacji.

Jak wynika z projektu budowlanego, na działce nr ew. (...) o powierzchni 5396,80 m2 zaprojektowano budynek, w którym prowadzone będą usługi poligraficzne. Budynek został zaprojektowany jako obiekt dwukondygnacyjny w części biurowej oraz jednokondygnacyjny w części łącznika i hali. Część biurowa przykryta jest spadzistymi dachami nawiązującymi do charakteru okolicznej zabudowy. Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 65,8% powierzchni działki (zob. projekt budowlany "Projekt zagospodarowania działki" s. 19). Budynek zaprojektowano z zachowaniem linii zabudowy.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie sposób również stwierdzić w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że uciążliwość przedsięwzięcia wykracza poza "granice użytkowania terenu". Z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek i jego funkcjonowanie nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko, zdrowie ludzi, obiekty sąsiednie, istniejący drzewostan oraz powierzchnie ziemi. Sporny obiekt nie będzie emitował hałasu ani wibracji, a także promieniowania jonizującego i pola elekromagnetycznego przekraczającego dopuszczalne normy (zob. projekt budowlany "Opis techniczny architektoniczny" s. 27).

Inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W piśmie z dnia (...) kwietnia 2012 r., znak: (...), Wójt Gminy (...) podał, że niniejsza inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie ma konieczności przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko i wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W projekcie budowlanym (Zakres i opis technologii świadczonych usług w obiekcie przewidzianym na działce (...)(...)) zawarto informację, że technologia zadruku stosowana w przedmiotowym obiekcie nie jest uciążliwa dla środowiska ani osób obsługujących urządzenia; technologia świadcząca usługi w zakresie znakowania, konfekcjonowania i druku nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, to tym samym należy do nieuciążliwych form zagospodarowania w rozumieniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z definicją określoną w § 4 pkt 13 miejscowego planu, przez nieuciążliwe formy zagospodarowania należy rozumieć inwestycje nie zaliczane w przepisach prawnych do szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz obiekty i działalność, której oddziaływanie nie przekracza granic terenu, przeznaczonego na określony rodzaj użytkowania. Nieuciążliwie formy zagospodarowania są zaś dopuszczalne w strefie oznaczonej symbolem MR-U.

Ponadto, GINB podał, że poligrafia jest dziedziną techniki, której nie można jednoznacznie zakwalifikować jako produkcję, czy też usługi. W szczególności brak jest definicji legalnej wskazanych pojęć. Ponadto ww. plan miejscowy dopuszcza lokalizację "usług i innych form działalności gospodarczej". Nie można więc stwierdzić, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w stopniu dającym się zakwalifikować jako rażące naruszenie, czyli oczywiste, nie budzące wątpliwości, dające się zauważyć "na pierwszy rzut oka" bez przeprowadzania analizy sprawy. Dla ustalenia bowiem, że kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny.

Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza rażąco ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób także zakwalifikować "usług poligraficznych" jako działalności o charakterze przemysłowym. Zauważył, że zgodnie z definicją zawartą w internetowym Słowniku języka polskiego PWN, pojęcie "przemysł" oznacza "produkcję materialną polegającą na wydobywaniu z ziemi bogactw naturalnych i wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych".

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271- 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Jak wynika dokumentacji projektowej, przedmiotowy budynek usługowy został usytuowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 5,10 m od północnej granicy oraz ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 5,10 m od wschodniej granicy działki.

Natomiast, w myśl § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Ponadto, jak stanowi § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia, odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zgodnie zaś z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej: 1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych - 15 m, 2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 7,5 m. Organ podał, że na nieruchomości inwestycyjnej zaplanowano wolnostojący śmietnik w odległości 5,18 m od granicy niezabudowanej działki nr ew. (...), bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności 7,5 m2 - w odległości ok. 25 m od granicy z działką nr ew. (...) i w odległości 7,5 m granicy z drogą (działka nr ew. (...)) oraz siedem miejsc postojowych - w odległości ok. 32 m od granicy działki nr ew. (...). Ww. obiekty są usytuowane w stosunku do innych działek sąsiednich w większych odległościach.

Inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...), znak: (...), nie narusza rażąco przepisów prawa, w szczególności będącego podstawą jej wydania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie została wydana bez podstawy prawnej, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna.

Odnosząc się do zarzutów skarżących GINB stwierdził, że stanowią one w dużej mierze powtórzenie zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza w kwestii niegodności spornej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, wyjaśnił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowań z zakresu oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie takie przeprowadzane przez właściwy organ ochrony środowiska nie ma na celu oceny stopnia uciążliwości dla otoczenia, lecz ocenę szkodliwości dla środowiska.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2016 r., znak: (...), wniosła E. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1)

przez utrzymanie w mocy decyzji niezgodnych z uchwalonym uchwałą Rady Gminy (...) z dnia (...) maja 2004 r. nr (...) planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy (...), w szczególności niezgodność decyzji z:

a)

§ 5 rozdziału II zgodnie, z którym strefa mieszkaniowo - siedliskowa MR-U, w jakiej położona jest działka nr (...), której dotyczy pozwolenie na budowę, obejmuje tereny zabudowy rolniczej i siedliskowej, w której dopuszcza się realizację zabudowy jednorodzinnej i usług, w sytuacji, w której zakład poligraficzny nie jest klasyfikowany jako usługa, ale jako przemysł lub produkcja.

b)

§ 8 pkt 4 rozdziału II ustalającym zasady i warunki kształtowania zabudowy dla strefy mieszkaniowo - siedliskowej, w myśl którego dopuszcza się lokalizację usług oraz innych form działalności gospodarczej, których funkcja nie koliduje z zabudową mieszkaniową oraz uciążliwość zamyka się w granicach użytkowanego terenu zaś projektowana zabudowa winna nawiązywać charakterem, formą, skalą i gabarytami do zabudowy istniejącej oraz winna być dostosowana i wkomponowana w krajobraz. Działki o symbolu MR-U są zabudowane domami jednorodzinnymi, budynkami typu stodoła nie zaś budynkami przemysłowymi.

2)

rażące naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez:

a)

niewyczerpujące i błędne ustalenie materiału dowodowego, tj. nieuwzględnienie, że na sąsiadującej z działką nr (...), tj. na działce (...) została rozpoczęta budowa domu jednorodzinnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) października 2011 r. nr (...).

b)

brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia, czy planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, tj. czy wykonywana w niej działalność jest usługą czy przemysłem albo produkcją, jak również czy jej funkcja nie koliduje z zabudową mieszkaniową oraz jej uciążliwość zamyka się w granicach użytkowanego terenu, czy nawiązuje charakterem, formą, skalą i gabarytami do zabudowy istniejącej oraz czy jest dostosowana i wkomponowana w krajobraz.

3)

rażące naruszenie art. 8 k.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez wydanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie organ w oparciu o taki sam stan faktyczny najpierw wydał decyzję z dnia (...) kwietnia 2012 r. nr (...) o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a następnie decyzją z dnia (...) września 2012 r. nr (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią biurową-zakładu usług poligraficznych (obiekt kat. XVII) i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (ścieki sanitarne) na działce nr ew. (...) w miejscowości (...) gm. (...).

4)

rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane nakazującego poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich przez wydanie pozwolenia na budowę inwestycji, która w sposób oczywisty narusza interes skarżącej, a mianowicie wpływa na zmniejszenie atrakcyjności działki wnioskodawcy, tym samym na spadek jej wartości. W szczególności jednak prowadzona w wybudowanym obiekcie produkcja w sposób uciążliwy wpływa na życie skarżącej i mieszkającej z nią rodziny na sąsiadującej działce nr ew. (...).

5)

rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe ich zastosowanie, a mianowicie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę niezgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego dla gminy (...), w sytuacji gdy organ I instancji winien odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1368, dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2016 r., znak: (...), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) kwietnia 2016 r., znak: (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...), znak: (...), utrzymującej w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) września 2012 r. nr (...), znak: (...), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. C. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią biurową - zakładu usług poligraficznych i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (ścieki sanitarne) na działce nr (...) w miejscowości (...), gmina (...).

Na wstępie wskazać należy, że kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie organu dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2).

Zauważyć również trzeba, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195).

Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie miał bowiem na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. Miał też na względzie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, iż w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W konsekwencji, organ ten słuszne stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności.

Słusznie przy tym organ przyjął, że zarzuty kierowane pod adresem badanej decyzji w toku postępowania przez skarżącą, nie wykazały wadliwości kwalifikowanej tego aktu. Rozważając te zarzuty organ dokonał wyczerpującej ich analizy i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to zawiera szeroką ocenę badanego orzeczenia (i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.). Ocena ta zawiera odniesienie się do okoliczności sprawy - w tym zawartości zatwierdzonego badaną decyzją projektu budowlanego, oraz stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. W efekcie, Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i podziela ocenę tego organu w zakresie ważności badanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ administracji architektonicznej miał obowiązek zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w wersji obowiązującej na datę wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji) sprawdzenia w szczególności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, na zgodność przedmiotowej inwestycji (obejmującej budowę budynku usługowego z częścią biurową - zakładu usług poligraficznych i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (ścieki sanitarne)), z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy i wsi (...) obowiązującym na tym terenie, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy (...) z dnia (...) maja 2004 r. nr (...) (Dz. Urz. Woj. (...) z dnia (...) czerwca 2004 r. nr (...), poz. (...)). Wobec powyższego, dla przedmiotowej inwestycji nie było konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo organ ustalił, że działka nr ewid. (...) w miejscowości (...), gmina (...) znajduje się w strefie miejscowego planu oznaczonej symbolem MR-U, obejmującej tereny zabudowy rolniczej, siedliskowej z dopuszczeniem budownictwa jednorodzinnego i usług (§ 5 ww. planu). W § 8 ust. 4 ww. miejscowego planu, podano, że w strefie MR-U dopuszcza się lokalizację usług oraz innych form działalności gospodarczej, których funkcja nie koliduje z zabudową mieszkaniową oraz uciążliwość zamyka się w granicach użytkowania terenu, powierzchnia działki mieszkaniowej - jednorodzinnej z prowadzeniem działalności usługowej oraz innej formy działalności gospodarczej 1500 m2, wysokość zabudowy - dwie kondygnacje oraz do trzech kondygnacji w przypadku nawiązania się do zabudowy sąsiedniej, w zabudowie mieszkaniowej należy przewidzieć zieleń na min. 20% powierzchni działki, a przy realizacji działalności gospodarczej na min. 30% powierzchni działki, linie zabudowy zgodnie z ustaleniami tekstu planu w zakresie komunikacji. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 13 miejscowego planu, przez nieuciążliwe formy zagospodarowania należy rozumieć inwestycje nie zaliczane w przepisach prawnych do szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz obiekty i działalność, której oddziaływanie nie przekracza granic terenu, przeznaczonego na określony rodzaj użytkowania. Nieuciążliwie formy zagospodarowania są dopuszczalne w strefie oznaczonej symbolem MR-U.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu, że uciążliwość przedmiotowej inwestycji nie wykracza poza "granice użytkowania terenu". Z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek i jego funkcjonowanie nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko, zdrowie ludzi, obiekty sąsiednie, istniejący drzewostan oraz powierzchnie ziemi. Sporny obiekt nie będzie emitował hałasu ani wibracji, a także promieniowania jonizującego i pola elekromagnetycznego przekraczającego dopuszczalne normy. Inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Powyższe zostało potwierdzone w piśmie Wójta Gminy (...) z dnia (...) kwietnia 2012 r., znak: (...). W projekcie budowlanym wskazano, że technologia zadruku stosowana w przedmiotowym obiekcie nie jest uciążliwa dla środowiska ani osób obsługujących urządzenia; technologia świadcząca usługi w zakresie znakowania, konfekcjonowania i druku nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu, prawidłowo organ wskazał, że nie można jednoznacznie zakwalifikować "usług poligraficznych" jako działalności o charakterze przemysłowym lub produkcyjnym, czy usługowej. Plan miejscowy dopuszcza lokalizację "usług i innych form działalności gospodarczej", zatem nie można stwierdzić, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w stopniu dającym się zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.pa.

Zasadnie zatem organ uznał, że badana decyzja nie narusza w stopniu kwalifikowanym przepisów ww. planu miejscowego.

Zdaniem Sądu, prawidłowa jest także ocena GINB zawarta w zaskarżonej decyzji w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który wymaga od organu architektonicznego sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ zasadnie uwzględnił w tym zakresie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), słusznie biorąc pod uwagę w kontekście tych przepisów usytuowanie projektowanego wolnostojącego śmietnika, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 7,5 m2 oraz siedmiu miejsc postojowych, wobec treści § 12 ust. 1 oraz § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Obszerna analiza organu w tym zakresie zasługuje również w całości na akceptację.

Wobec zarzutów skargi dotyczących naruszenia ww. przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie odległości przedmiotowej inwestycji od granicy z działką sąsiednią nr (...) i nieuwzględnienia przez organ, że na działce nr ew. (...) została rozpoczęta budowa domu jednorodzinnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) października 2011 r. nr (...), należy stwierdzić, że powyższe okoliczności nie wpływają na prawidłowość kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia (...) grudnia 2012 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że na nieruchomości inwestycyjnej zaplanowano wolnostojący śmietnik w odległości 5,18 m od granicy działki skarżącej nr ew. (...). Zgodnie z § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia, odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. W związku z powyższym stwierdzić należy, że przedmiotowa inwestycja nie narusza § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że przedmiotowa inwestycja narusza interes skarżącej, bowiem wpływa na zmniejszenie atrakcyjności działki skarżącej nr (...) i spadek jej wartości, Sąd wskazuje, że powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to ewentualne spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać za uznane za podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji odpowiada prawu. Zarzuty skargi nie ujawniły bowiem tego rodzaju wad, które winny skutkować co najmniej jej uchyleniem.

Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.