VII SA/Wa 2683/16 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2599374

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2017 r. VII SA/Wa 2683/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka.

Sędziowie WSA: Bogusław Cieśla (spr.), Mirosława Kowalska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. (...) w (...) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) września 2016 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego

I.

uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) lutego 2016 r.;

II.

zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. (...) w (...) kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

(...) Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia (...) lutego 2016 r. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 4 pkt 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, tekst jednolity z dnia 10 września 2014 r.) po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w (...), w sprawie uzgodnienia inwestycji polegającej na ociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. (...) w (...), dz. nr (...) obr. (...), odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.

W uzasadnieniu organ podał, że Wspólnota Mieszkaniowa (...) w (...) wystąpiła o zaopiniowanie inwestycji polegającej na ociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. (...) w (...), dz. nr (...) obr. (...). W odpowiedzi wnioskodawca został pisemnie poinformowany o negatywnej ocenie inwestycji i wcześniejszych postępowaniach w tej sprawie. Wspólnota podniosła natomiast, że kompetencja organu do uzgodnienia inwestycji wynika z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, więc rozstrzygnięcie powinno mieć formę decyzji.

Dalej wskazał, że budynek usytuowany jest na obszarze objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) w (...). W planie budynek ten wskazany jest jako obiekt zabytkowy, w związku z tym na podstawie § 6 pkt 1 i 2a Uchwały nr (...) Rady Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia planu obowiązują następujące ustalenia: zachowanie w niezmienionej formie oryginalnych: gabarytów, kształtów dachów, rodzajów materiałów pokrycia dachu oraz wykończeń ścian zewnętrznych, detali architektonicznych, stolarki otworowej, zabytkowych elementów wewnętrznych (sklepień, klatek schodowych, sztukaterii itp.), również w przypadku odbudowy.

Przepis § 6 pkt 6 planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza odstępstwa od tych ustaleń po spełnieniu zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub po uzyskaniu uzgodnienia od (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje następujące formy uzgadniania inwestycji: wydawanie, zgodnie z właściwością, decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych, wydawanie zaleceń konserwatorskich, określających sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w zabytku. W przypadku budynków figurujących w gminnej ewidencji zabytków, na wniosek właściwego organu, w tym przypadku Prezydenta Miasta (...),(...) konserwator zabytków uzgadnia inwestycje na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Obowiązujące przepisy nie przekazują (...) Wojewódzki Konserwatorowi Zabytków kompetencji do wypowiadania się w formie określonej w przywołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a polegającej na dodatkowym "uzgodnieniu odstępstw" od warunków określonych w planie. Organ wskazał, że nie może rozstrzygać kwestii, które nie zostały mu przekazane ustawą. Z tego powodu, w ocenie organu nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku, z którym zwrócił się inwestor i postępowanie w tym przedmiocie nie może być wszczęte.

Wspólnota Mieszkaniowa ul. (...) w (...) wniosła zażalenie na postanowienie (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) lutego 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia inwestycji polegającej na ociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. (...) w (...).

Zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 6 pkt 6 uchwały Nr (...) Rady Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) w (...) oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przez błędne przyjęcie, że konserwator zabytków nie ma kompetencji do uzgodnienia odstępstw od warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wspólnota domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do zadań wykonywanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy w szczególności wydawanie, decyzji w sprawach określonych w przepisach odrębnych. Kompetencja do uzgodnienia docieplenia budynku wynika z § 6 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), który wprost stanowi, że dopuszcza się odstępstwa od ustaleń § 6 pkt 2, po uzyskaniu uzgodnienia od (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia (...) września 2016 r., po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. (...) w (...), na postanowienie (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) lutego 2016 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia inwestycji polegającej na ociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. (...) w (...), dz. nr (...) - na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił wnioskodawcy, że w dniu (...) grudnia 2015 r. projekt budowlany dotyczący inwestycji został mu przekazany przez Prezydenta Miasta (...). Projekt ten był już negatywnie oceniony postanowieniem nr (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r., gdyż zakładał ocieplenie wszystkich elewacji i był niezgodny z wytycznymi konserwatorskimi wydanymi w dniu (...) lutego 2015 r.

Po czym, (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia (...) lutego 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania. Podstawową kwestią było ustalenie, czy treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę do wydania przez (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na wniosek inwestora, decyzji w przedmiocie uzgodnienia planowanej przez niego inwestycji, a w szczególności - odstępstwa od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepisy ustaw, a w szczególności ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, podobnie jak przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), nie przewidują prowadzenia i rozstrzygania przez wojewódzkich konserwatorów zabytków na wniosek stron spraw uzgodnień projektów inwestycji dotyczących obszarów i obiektów niewpisanych do rejestru zabytków, w tym w zakresie odstępstw od zaleceń zawartych w miejscowym planach zagospodarowania przestrzennego.

Sytuacje, w których realizacja inwestycji wymaga decyzji organu ochrony zabytków, określają przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a ustalenia miejscowych planów zagospodarowania nie mogą w tym zakresie nakładać obowiązków nieprzewidzianych w aktach rangi ustawowej.

Przepis § 6 pkt 6 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawiązuje w istocie do treści art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego i w tym kontekście należy dokonywać jego interpretacji.

W dniu wejścia w życie planu miejscowego ((...) lipca 2007 r.), ww. przepis ustawy stanowił, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przedmiotowy budynek przy ul. (...) w (...) objęty jest ochroną na podstawie ustaleń planu, zatem wydanie w odniesieniu do niego pozwolenia na budowę wymagało uzgodnienia z organem ochrony zabytków.

Od dnia (...) czerwca 2010 r., obowiązek uzgodnienia dotyczy obiektów i obszarów niewpisanych do rejestru, lecz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zmiana przepisu Prawa budowlanego nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474).

Przedmiotowy budynek znajduje się w tym wykazie, zatem wydanie w odniesieniu do niego pozwolenia na budowę lub rozbiórkę wymaga uzgodnienia z organem ochrony zabytków.

Zajęcie przez organ ochrony zabytków stanowiska w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego następuje nie na wniosek inwestora, lecz w trybie art. 106 k.p.a.

Brak jest podstaw prawnych do prowadzenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków postępowania w przedmiocie uzgodnienia (zaopiniowania) docieplenia ww. budynku na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej.

Wspólnota Mieszkaniowa ul. (...) w (...) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) września 2016 r. Domagała się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem:

a)

art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 6 pkt 6 Uchwały Rady Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) w (...) oraz art. 39 ust. 3, art. 30 ust. 1 pkt 2c 1 ust. 2 zd. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na wadliwym zastosowaniu tych przepisów i uznaniu, iż uzgodnienie przez (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odstępstw od warunków określonych w § 6 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może nastąpić tylko w trybie uzgodnienia dokonanego z inicjatywy organu wydającego pozwolenie na budowę, podczas gdy w odniesieniu do dokonanego zgłoszenia docieplenia budynku winno ono nastąpić w drodze wydanej na wniosek strony,

b)

art. 107 § 3 k.p.a., przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do podniesionych zarzutów, W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu (...) lipca 2015 r. wniosła do Urzędu Miasta (...) zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na termomodernizacji elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w (...), ul. (...)

Postanowieniem z dnia (...) lipca 2015 r. Prezydent Miasta (...) nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez m.in. przedstawienie pozytywnej opinii (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji, stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na fakt, że plan powoływany przez Prezydenta Miasta (...) nie obowiązuje dla terenu objętego zgłoszeniem, Wspólnota Mieszkaniowa ul. (...) w (...) nie przedstawiła żądanej opinii (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W dniu (...) lipca 2015 r. Prezydent Miasta (...) wydał decyzję wnoszącą sprzeciw do zamiaru docieplenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego w (...), ul. (...). Od decyzji tej Wspólnota Mieszkaniowa wniosła odwołanie.

W dniu (...) października 2015 r. Wojewoda (...) przesłał do wiadomości skarżącej pismo kierowane do Prezydenta Miasta (...), w którym zlecił mu na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzenie dodatkowego postępowania poprzez uzyskanie stosownej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i dostarczenie wskazanego dokumentu wraz z dokumentacją sprawy organowi II instancji.

Następnie Prezydent Miasta (...) postanowieniem z dnia (...) października 2015 r., nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia o przedstawienie pozytywnej opinii (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji.

Skarżąca po otrzymaniu tego postanowienia, zwróciła się do (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o pozytywne zaopiniowanie inwestycji.

(...) Wojewódzki Konserwator Zabytków, w piśmie z dnia (...) grudnia 2015 r. stwierdził, iż projekt objęty zgłoszeniem był już oceniony negatywnie postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2015 r.

Następnie (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ww. uzgodnienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu (...) września 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Zdaniem skarżącej, powoływany przez organ tryb przewidziany w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 106 § k.p.a. miałby zastosowanie w przypadku procedury udzielenia pozwolenia na budowę obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Tymczasem konieczność uzgodnienia przez (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odstępstw od warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma miejsce w związku z dokonanym zgłoszeniem docieplenia budynku, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego.

Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. uzgodnienia wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego). Takie przepisy odrębne zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Pogląd zaprezentowany przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego powoduje niemożliwość dokonania skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wymienionych w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.

Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odniósł się do podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga jest zasadna.

Należy podkreślić, iż organy ochrony konserwatorskiej nie odniosły się do istotnego faktu, iż w dniu (...) lipca 2015 r. skarżąca wspólnota dokonała zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na termomodernizacji elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w (...), przy ul. (...).

Jak wynika ze skargi w toku postępowania zainicjowanego tym wnioskiem, Prezydent Miasta (...) postanowieniem z dnia (...) lipca 2015 r., nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia m.in. poprzez przedstawienie pozytywnej opinii (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji.

W dniu (...) lipca 2015 r. Prezydent Miasta (...) wydał decyzję wnoszącą sprzeciw do zamiaru termomodernizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w (...), ul. (...). Od decyzji tej Wspólnota Mieszkaniowa wniosła odwołanie.

Wojewoda (...) w dniu (...) października 2015 r. przesłał do wiadomości skarżącej pismo kierowane do Prezydenta Miasta (...), w którym zlecił organowi I instancji - na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełnienie dowodów w sprawie, poprzez uzyskanie stosownej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i dostarczenie wskazanego dokumentu wraz z dokumentacją sprawy organowi II instancji.

Następnie, Prezydent Miasta (...) postanowieniem z dnia (...) października 2015 r., nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia o przedstawienie pozytywnej opinii (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji.

Dlatego pismem z dnia (...) października 2015 r. skarżąca, zwróciła się do (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o pozytywne zaopiniowanie inwestycji.

Tym samym, wskazywanie przez organ odwoławczy na tryb postępowania przewidziany w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego (mający zastosowanie w przypadku procedury udzielenia pozwolenia na budowę) w zw. z art. 106 § k.p.a. było nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy.

Jak wynika z twierdzeń strony (Sąd nie dysponuje materiałem dowodowym związanym ze zgłoszeniem, aktami organu architektoniczno-budowlanego, a jedynie aktami organu konserwatorskiego) konieczność uzgodnienia wynikała z braków jakie stwierdził organ w dokumentacji przedłożonej do zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych (docieplenia budynku), zatem możliwość wnioskowanego uzgodnienia przez organ konserwatorski, uzależniona była przede wszystkim od stanu sprawy - toku procedury przed organem architektoniczno-budowlanym, jaka toczyła się w związku ze zgłoszeniem z dnia (...) lipca 2015 r.

Organ musi mieć na względzie, że z twierdzeń strony wynika, iż Prezydent Miasta (...) postanowieniem z dnia (...) lipca 2015 r., nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia poprzez m.in. przedstawienie pozytywnej opinii (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji, co wynikać ma z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec braku dokonania ustaleń faktycznych związanych ze zgłoszeniem, które implikowało określoną procedurę i wzajemne relacje między organami architektoniczno-budowlanymi, ochrony zabytków oraz inwestorem, obecnie kontrolowana odmowa wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia inwestycji polegającej na ociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. (...) w (...), narusza art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. i jest co najmniej przedwczesna.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, konieczne będzie jej przeanalizowanie w kontekście postępowania głównego, związanego z dokonanym zgłoszeniem, a dopiero później możliwe będzie analizowanie materialnoprawnych podstaw zgody organu konserwatorskiego na wykonywanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na termomodernizacji elewacji budynku.

Z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.