Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1564833

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 22 maja 2014 r.
VII SA/Wa 2639/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.).

Sędziowie WSA: Joanna Gierak-Podsiadły, Renata Nawrot.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia (...) października 2013 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) października 2013 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Zdrowia z dnia (...) sierpnia 2013 r., znak: (...) w sprawie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r., nr (...) oraz z dnia (...) października 2010 r., nr (...) w sprawie wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla Polsko-Amerykańskich (...) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia (...) września 2010 r., znak: (...) Wojewoda (...) dokonał wpisu zmian o w księdze rejestrowej prowadzonej dla Polsko-Amerykańskich (...), poprzez zmianę adresu siedziby Zakładu, wpisanie daty zakończenia działalności jednostki organizacyjnej 01 oraz dopisanie nowej jednostki organizacyjnej pn. Zakład Opieki Specjalistycznej z siedzibą w (...) przy ul. (...) wraz z komórkami organizacyjnymi. Natomiast decyzją z dnia (...) października 2010 r., nr (...) zostały wpisane do księgi rejestrowej komórki organizacyjne: oddział wszczepiania rozruszników oraz oddział kardiologiczny.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody (...) wystąpił Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w (...).

Decyzją z dnia (...) marca 2011 r. Minister Zdrowia odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r. znak: (...). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzja Ministra Zdrowia z dnia (...) kwietnia 2011 r., Nr (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt VII /Wa 1542/11, po rozpoznaniu skargi Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt. IIOSK 135/12 oddalił skargę kasacyjną Ministra Zdrowia. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Minister Zdrowia rozważał na temat interesu prawnego J. K., pomijając w ogóle analizę interesu prawnego Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...). Ponadto zdaniem sądu, organ drugiej instancji rozpatrzył jedynie część wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Brak jest mianowicie rozstrzygnięcia w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 2010 r., nr (...).

Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności, Minister Zdrowia postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2013 r., znak: (...), na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r., nr (...) oraz z dnia (...) października 2010 r., nr (...) w sprawie wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla Polsko-Amerykańskich (...).

W uzasadnieniu organ powołując się na art. 28 k.p.a. stwierdził, że Powiatowy Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...) posiada interes faktyczny w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody (...), zaś nie posiada interesu prawnego. Zdaniem organu powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie stanowią, że prowadzenie postępowania przed innym organem administracji publicznej lub sądem uprawnia do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 324/12, dotyczącym żądania wznowienia postępowania uznał, że Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w (...), nie posiada przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W wyroku tym sąd wskazał, że obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywa na składającym wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w (...) nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego dającego mu legitymację do wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r., nr (...) oraz z dnia (...) października 2010 r., nr (...).

Na skutek wniesionego przez Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w (...) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Zdrowia utrzymał w mocy postanowienie z dnia (...) sierpnia 2013 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organ powtórzył argumentację zawartą w swojej decyzji z dnia (...) sierpnia 2013 r., iż Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w (...) posiada jedynie interes faktyczny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...).

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że z art. 140, 144, 244 i 251 kodeksu cywilnego nie wynika interes prawny PZOZ w (...) w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...).

W ocenie organu II instancji nie doszło do naruszenia art. 28 i 29 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 1 i2 oraz art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, ponieważ rozstrzygniecie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r., nr (...) oraz z dnia (...) października 2010 r., nr (...), nie rzutuje na prawa PZOZ w (...) w zakresie ubiegania się o zawarcie umowy w trybie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, lecz na sytuację faktyczną tego podmiotu w postępowaniu prowadzonym przez NFZ, poprzedzającym zawarcie umowy. Rozstrzygnięcia w prowadzonych przez Wojewodę postępowaniach w sprawie wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla Polsko-Amerykańskich (...), a także rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w ww. postępowaniach nie wpływają na prawo PZOZ w (...) do wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym przez NFZ, w trybie ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, w wyniku którego zawierana jest umowa o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Powyższe rozstrzygnięcia w oczywisty sposób wpływają na sytuację faktyczną PZOZ w (...) w postępowaniu prowadzonym przez NFZ, tj. na szansę wygrania w ogłoszonym konkursie ofert, a nie na prawo do wzięcia udziału w tym konkursie.

W przypadku zarzutu naruszenia art. 28 i 29 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., organ uznał, że nie ma konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 342/12, stwierdził, że bezsprzecznie PZOZ w (...) nie ma przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie wpisania zmian do księgi rejestrowej prowadzonej dla Polsko-Amerykańskich (...).

Niezasadnym jest również zarzut naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., gdyż postępowanie nieważnościowe wszczęte z urzędu nie mieści się w granicach sprawy, zainicjowanej wnioskiem.

Na koniec organ wskazał, że na podstawie informacji pozyskanych w przedmiotowej sprawie, zawartych w szczególności w piśmie wnioskodawcy z dnia 3 września 2013 r., rozważa wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w (...) dochodząc stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r. oraz z dnia (...) października 2010 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 28 i 29 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 w zw. z art. 244 § 1 i 251 k.c., poprzez nieuprawnioną odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania, pomimo, że z przysługującego skarżącemu ograniczonego prawa własności do nieruchomości znajdującej się przy ul. (...) w (...), która to nieruchomość zajmowana jest również przez Kliniki Serca, wynika interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu, w którym zapadła decyzja kształtująca m.in. sposób korzystania z tejże nieruchomości i przeznaczenia jej na działalność leczniczą tj. konkurencyjną w stosunku do skarżącego;

- art. 28 i 29 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 1 i 2 oraz art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez nieuprawnioną odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania, w sytuacji gdy bezpośrednim skutkiem wydania zaskarżonych decyzji Wojewody (...) był wybór Klinik Serca jako świadczeniodawcy w konkursie ofert Narodowego Funduszu Zdrowia z ograniczeniem oferty skarżącego, co w bezpośredni sposób wpłynęło na prawa i obowiązki skarżącego jako podmiotu prowadzącego tę samą działalność co Kliniki Serca;

- art. 28 i 29 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji rejestrowych Wojewody (...), pomimo niewyjaśnienia i nieprzeprowadzenia jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia, czy nieruchomość przy ul. (...) w (...) może negatywnie oddziaływać na skarżącego i jego działalność w sytuacji braku spełnienia przez Kliniki Serca wymogów sanitarnych niezbędnych do uzyskania wpisu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej oraz kontraktu z Narodowym Funduszu Zdrowia, a tym samym niewyjaśnienia przez organ okoliczności wskazujących na istnienie interesu prawnego skarżącego;

- art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 342/12 jako wyroku dotyczącego skarżącego;

- art. 157 § 2 k.p.a., poprzez brak wszczęcia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z urzędu w sytuacji, gdy przedstawione przez skarżącego dowody wskazują, iż wpis zmian zgłoszonych do rejestru zakładów zdrowotnych przez Kliniki Serca był niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego w zakresie funkcjonowania podmiotów leczniczych.

Skarżący podniósł, że jego interes prawny wynika z zarzucanych decyzjom Wojewody (...) naruszeń szeregu przepisów prawa materialnego i wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, interes ten wynika z przepisów kodeksu cywilnego i związany jest z szeregiem uprawnień PZOZ w (...) jako użytkownika tej samej nieruchomości, w której Kliniki Serca prowadzą działalność objętą zaskarżonym wpisem w rejestrze zoz.

Zdaniem skarżącego Kliniki Serca jako użytkownik tej samej nieruchomości co skarżący - w dniu wydania zaskarżonych decyzji nie spełniały wymogów fachowych i sanitarnych określonych w przepisach wskazanych przez PZOZ w (...) we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji (§ 10 ust. 2 pkt 3e rozporządzenia Ministra Zdrowia z 10 listopada 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej, § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczeń i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, art. 55 pkt 3 i art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), gdyż do dnia 23 listopada 2010 r. teren zajmowany przez Kliniki Serca był terenem budowy i udzielanie (w związku z przedmiotowymi wpisami do rejestru) czynność leczniczych - zagrażało bez wątpienia interesom prawnym PZOZ w (...).

W skardze podniesiono, że skoro Kliniki Serca nie spełniały warunków określonych w konkursie ofert, to obowiązywanie w porządku prawnym inkryminowanych decyzji w bezpośredni sposób wpływa na prawa i obowiązki PZOZ w (...) jako podmiotu, który ubiegał się o zawarcie umowy kontraktowej z ŚOW NFZ w (...). W konsekwencji zaś takiej umowy nie zawarł albowiem kontrakt w zdecydowanej większości uzyskały Kliniki Serca, mimo braku spełnienia wymogów fachowych i sanitarnych. Zatem ustalenie prawidłowości zarejestrowania przez Wojewodę (...) przedmiotowych zmian w dawnym rejestrze zakładów opieki zdrowotnej ma kluczowe znaczenie dla posiadania lub też jego braku - na dzień złożenia oferty - statusu świadczeniodawcy przez Kliniki Serca. To z kolei wpływa bezpośrednio na zakres praw i obowiązków PZOZ w (...) - jako jedynego podmiotu konkurencyjnego w przedmiotowym konkursie ofert.

Na poparcie swojego stanowiska o posiadanym interesie prawnym, skarżący powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1542/11, w którym wskazano, iż bez przeprowadzenia szczegółowej analizy, czy rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia (...) września 2010 r. i (...) października 2010 r. rzutuje na prawa skarżącego w zakresie ubiegania się o zawarcie umowy w trybie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, organ nie mógł w sposób należyty rozstrzygnąć czy PZOZ w (...) ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Odnosząc się do powołanego w postanowieniach wyroku NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 342/12 skarżący, wyjaśnił, że został on wydany w sprawie dotyczącej zupełnie innego postępowania, w którym skarżący nie był stroną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.".

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone i poprzedzające je postanowienie odpowiadają przepisom prawa.

Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, była zasadność odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji weryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną.

Zatem odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz merytorycznej oceny wniosku.

Z powyższych rozważań wynika, że dla stwierdzenia czy organy były uprawnione do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o ww. przepis koniecznym jest wyjaśnienie kwestii interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, a więc czy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

Przypomnijmy, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w (...), zaś wniosek dotyczył dwóch decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r. i (...) października 2010 r. w sprawie wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla Polsko-Amerykańskich (...).

Oznacza to, że badaniu w niniejszej sprawie podlega czy Powiatowemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w (...) przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wpisu zmian w księdze rejestrowej innego podmiotu.

W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że przymiot strony wnioskodawcy w niniejszej sprawie podlega ocenie na podstawie art. 28 k.p.a. Przepis ten jest podstawową normą, na podstawie której ocenia się przymiot strony danego podmiotu. Zgodne z nim stroną jest każdy kto ma interes prawny. Interes prawny jak i stanowiący jego przeciwieństwo interes faktyczny, bo nie dający legitymacji strony, był przedmiotem szerokiej analizy zarówno doktryny jak i orzecznictwa, z której wynika, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłanką zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego. Zatem przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której bezpośrednio to postępowanie dotyczy lub którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.

Następnie należy podkreślić, że zasady dotyczące wpisu jak i jego zmian zostały uregulowane w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz w wydanym na podstawie zawartego w niej upoważnienia rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Z regulacji tej wynika, że instytucja wpisu do rejestru, jego zmian oraz wykreślenia z rejestru dotyczy tylko postępowania pomiędzy podmiotem, który ma być wpisany czy wykreślony lub co do którego ma nastąpić zmiana wpisu, a organem administracyjnym prowadzącym rejestr (zob. w szczególności art. 13 i 14 ustawy oraz § 7 rozporządzenia). Taka konstrukcja instytucji wpisu i jego modyfikacji powoduje, że fakt dokonania wpisu / wpisu zmieniającego / wykreślenia wywołuje skutki prawne wobec podmiotu, którego dany wpis dotyczy. Potwierdza to art. 12 ust. 1 zgodnie z którym zakład opieki zdrowotnej może rozpocząć działalność dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru. Innymi słowy skoro wpis dotyczy tylko podmiotu wpisanego, to nie może wpływać i nie wpływa na prawa i obowiązki innych zakładów opieki zdrowotnej. Zaś wpis nowego podmiotu do rejestru lub zmiana w zakresie istniejącego już wpisu może być postrzegana tylko na płaszczyźnie wpływu na interes faktyczny innych podmiotów, poprzez powstanie konkurencji w zakresie świadczonych usług medycznych i ewentualnego konkurowania o kontrakt z NFZ.

Z powyższego wynika wprost, że wnioskodawca Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w (...) nie posiada interesu prawnego lecz jedynie interes faktyczny w stwierdzeniu nieważności wpisów zmieniających dokonanych dla podmiotu jakim są Polsko-Amerykańskie (...).

Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 324/12 oceniając przymiot strony Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w (...). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "PZOZ w (...) bezspornie nie ma przymiotu strony ww. postępowaniu. Bowiem z zakresu ustawowej regulacji tej instytucji wynika, iż dotyczy ona jedynie postępowania pomiędzy podmiotem (dokonującym wpisu) a organem administracyjnym". Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w całości podziela wyrażony pogląd w ww. wyroku w zakresie interesu prawnego skarżącego.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że chociaż ww. wyrok zapadł w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności, czyli w innym postępowaniu nadzwyczajnym, to jednak jego podstawą było postępowanie zwykłe w przedmiocie wpisu zmian w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej dokonanych decyzjami Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r. i (...) października 2010 r., czyli dotyczyło tych samych decyzji, których stwierdzenia nieważności domaga się skarżący w niniejszej sprawie.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanych decyzji, Sąd uznał, że organy prawidłowo uznały, iż powyższa okoliczność przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych.

Również Sąd uznał, że ograny wywiązały się, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., przy ponownej ocenie wniosku z wytycznych zawartych w poprzedzającym wydanie kontrolowanych postanowień wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 135/12, poprzez przyjęcie, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w (...), a nie J. K. i dokonanie oceny przymiotu strony zakładu opieki. Jednocześnie oceniając przymiot strony wnioskodawcy organy oceniły go przez pryzmat wpływu niniejszego postępowania nieważnościowego na ubieganie się o zawarcie kontraktu z NFZ.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego jest na tyle oczywisty że można było skorzystać z art. 61a k.p.a.

W momencie ustalenia, że wnioskodawca nie jest stroną, organy zobowiązane były na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i tak też uczyniły.

Konkludując zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzająca je postanowienie, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi.

Rozważając zarzuty skargi Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Po pierwsze sposób korzystania z nieruchomości to np. wykorzystywanie nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne, rolnictwo, czy prowadzenie działalności gospodarczej, a także leczniczej. Zakres prowadzonej działalności leczniczej zależy od profilu prowadzonej działalności wynikającej z wpisu danego podmiotu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej oraz ewentualnie od zawartych kontraktów z NFZ. Natomiast z faktu zajmowania tej samej nieruchomości nie wynikają żadne prawa w zakresie prowadzenia działalności leczniczej. Prawo prowadzenia danej działalności leczniczej zależy od uzyskania w tym przedmiocie wpisu w rejestrze, co wynika wprost z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (zakład opieki zdrowotnej może rozpocząć działalność dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru). Wbrew twierdzeniom skarżącego kwestionowane w trybie nieważnościowym decyzje nie kształtują sposobu korzystania z nieruchomości ani sposobu jej przeznaczenia, lecz uprawniają podmiot wpisany i tylko ten podmiot do świadczenia konkretnych usług medycznych.

Po drugie wbrew twierdzeniom skarżącego skutkiem wydania kwestionowanych decyzji o zmianie wpisu nie jest wybór Polsko-Amerykańskich (...) (...) na świadczeniodawcę w konkursie ofert NFZ, ponieważ jedynym skutkiem jest, co należy ponownie podkreślić, możliwość świadczenia usług w zakresie wynikającym z wpisu. Zaś konsekwencją tej możliwości jest prawo udziału w konkursie ofert. Sam fakt wyboru świadczeniodawcy zależy od złożonej oferty i jej konkurencyjności w porównaniu z innymi złożonymi ofertami, a nie od samego dokonanego wpisu w rejestrze.

Po trzecie z tytułu użytkowania użytkownikowi przysługują prawa do użytkowanej rzeczy określone w kodeksie cywilnym, ale są to tylko i wyłącznie prawa do rzeczy, którą w niniejszej prawie jest nieruchomość położona przy ul. (...) w (...), a nie przymiot strony.

Na marginesie Sąd wskazuje, że jeżeli postępowanie nie może być wszczęte na wniosek podmiotu, ponieważ nie legitymuje się on przymiotem strony, to informacje pozyskane od takiego podmiotu mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia (...) października 2013 r. organ rozważa możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia interesu prawnego strony, a zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów art. 7, 77 80, 107 § 3 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 28 i 29 k.p.a. są nieuzasadnione. Interes ten, jak wyżej wskazano nie wynika ze wskazanych w skardze przepisów prawa cywilnego ani ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a zatem nie mogą one stać się przedmiotem naruszenia.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.