Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1139853

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 14 lutego 2012 r.
VII SA/Wa 2595/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Machlejd, Krystyna Tomaszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2011 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

III.

zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącej A. L. kwotę 760 zł. (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) września 2011 r. nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Starosty (...) z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. F. pozwolenia na budowę budynku magazynowego z częścią biurową, zlokalizowanego na działce nr (...) położonej w G. przy ul. (...) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt administracyjnych wynika, że P. F. wystąpił do Starosty Powiatowego w G. z wnioskiem z dnia 18 maja 2011 r. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku magazynowego z częścią biurową zlokalizowanego na działce nr (...) położonej w G. przy ul. (...).

Organ pierwszej instancji zgodnie z art. 61 § 4 ustawy k.p.a. pismem z dnia 3 czerwca 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i poinformował, iż mogą zapoznać się z aktami sprawy oraz składać wnioski i zastrzeżenia.

W wyniku powyższego zawiadomienia A. K. wniosła zastrzeżenia dotyczące obaw o szkodliwe oddziaływanie projektowanej inwestycji na otoczenie, związane ze wzmożonym ruchem i hałasem powodowanym rozładunkiem towarów oraz zanieczyszczeniem powietrza spalinami.

Starosta G. stwierdził, iż przedmiotowy obiekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego decyzją z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora, zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. F. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowany obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie projektowanej inwestycji. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Załączony projekt zagospodarowania działki odpowiada przepisom, w tym techniczno - budowlanymi. Projektanci posiadający stosowne uprawnienia budowlane w złożonych (zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) oświadczeniach potwierdzili, iż opracowane przez nich projekty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Złożony wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany został uzgodniony pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej, higienicznych, zdrowotnych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ergonomii. Została również dołączona informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia projektantów o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego (art. 12 ust. 7).

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. K. od powyższej decyzji Wojewoda (...) wskazał w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) września 2011 r., iż zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto spełnia dwa podstawowe kryteria, a mianowicie:

złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi;

kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, a także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie warunki wynikające z ww. przepisów zostały spełnione. Podał, iż zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w G.

Nr (...) z dnia (...) listopada 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. (Dz. Urz. Woj. (...) z 2001 r. Nr (...), poz. (...)) działka nr ewid. (...), na której został zaprojektowany budynek magazynowy z częścią biurową, położona jest w terenie strefy mieszkaniowo - usługowej - (MU-3) o zabudowie średniointensywnej o wysokości zabudowy od 2 do 3 kondygnacji. Minimalna powierzchnia działki 450 m2, dopuszcza się lokalizację zabudowy plombowej na istniejących działkach mających powierzchnię mniejszą niż 450 m2 W obszarze strefy funkcjonalnej M-U3 zabudowę jednorodzinną należy sytuować przy istniejących ulicach, w jednym szeregu wzdłuż tych ulic. W

drugim szeregu zabudowy w stosunku do istniejącej ulicy dopuszcza się wznoszenie zabudowy jednorodzinnej, jeżeli zostanie zapewniona prawidłowa obsługa komunikacyjna budynku od strony istniejącej ulicy oraz możliwość połączenia z istniejącymi i projektowanymi sieciami miejskiej infrastruktury technicznej.

Ponadto Wojewoda wskazał, że przedmiotowy obiekt został zaprojektowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156). W odpowiedzi na zarzut dotyczący szkodliwego oddziaływania na otoczenie, a w szczególności hałasu spowodowanego rozładunkiem towarów, organ podkreślił, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega głównie badanie, czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy oraz ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Wojewoda podał, iż hałas oraz emitowane ewentualne zanieczyszczenia mogą przenikać na teren sąsiednich nieruchomości. Pozwolenie na budowę zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych w wielu przypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa i interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Zdaniem organu, okoliczność, iż po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji powstaną dla skarżącej określone uciążliwości i utrudnienia w porównaniu z dotychczasowymi warunkami korzystania z nieruchomości, nie podważa legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zapewnia on każdemu, kto ma tytuł prawny do gruntu, prawo swobodnego jego zagospodarowania, które może być ograniczone tylko przez ustawę i chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich. Oznacza to, że zasadą jest prawo właściciela do korzystania z gruntu będącego jego własnością i tym samym prawo swobodnego jego zagospodarowania, a ograniczenia tego uprawnienia mogą wynikać z ustaw i chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Organ podał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania nieruchomości może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako prawa miejscowego. Problem takich ograniczeń sprowadza się zatem do ustalenia treści postanowień planu. Organ zauważył, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od przeznaczenia terenu, mogą być ustalone szczególne warunki jego zagospodarowania oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Ponadto podkreślił, że z przepisu art. 14 ust. 8 ww. ustawy wynika, że plan zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia tego planu mają charakter normatywny, a zatem są powszechnie obowiązujące. Wiążą zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą władzy, to jest jednostki i ich organizacje. Wojewoda stwierdził, iż w gestii organu rozstrzygającego sprawę pozwolenia na budowę jest ocena zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa, w tym z treścią miejscowego planu. Wyjaśnił także, iż zmiany planu podawane są na tablicach ogłoszeń oraz w lokalnej prasie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K. (obecnie L.), zwracając się o uchylenie decyzji organów obu instancji. Kwestionowanym decyzjom skarżąca zarzuciła:

niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym mających istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na brak opinii rzeczoznawców, w szczególności dotyczących wzmożonego hałasu, wzmożonego zanieczyszczenia powietrza spalinami oraz wzmożonej intensywności ruchu;

sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przywołanego w piśmie skarżącej z dnia 21 czerwca 2011 r. i w odwołaniu od decyzji oraz brak ustosunkowania się do zgłoszonych zarzutów;

naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej mają obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli;

naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- naruszenie art. 5 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, ze względu na okoliczność, iż nieruchomość skarżącej przylega na całej długości dłuższego boku do działki inwestora.

Zdaniem skarżącej, projektowany obiekt budowlany jest przedsięwzięciem mogącym bardzo znacząco oddziaływać na jej działkę, a także na środowisko, w tym również w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) i za taki powinien być uznany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia.

Sąd kontrolował decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2011 r. nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Starosty G. z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. F. pozwolenia na budowę budynku magazynowego z częścią biurową, zlokalizowanego na działce nr (...) położonej przy ul. (...) w G.

Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1).

W niniejszej sprawie zauważyć należy, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G., w brzmieniu uwzględniającym zmianę planu dokonaną uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia (...) listopada 2001 r. nr (...), w zakresie dotyczącym nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Podał, iż działka nr ewid. (...), na której zaprojektowany został budynek magazynowy z częścią biurową, położona jest na terenie strefy mieszkalno-usługowej (MU-3) o zabudowie średniointensywnej o wysokości zabudowy od 2 do 3 kondygnacji. Ponadto organ stwierdził, iż przedmiotowy obiekt został zaprojektowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda przytoczył również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszące się do planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby organ zbadał zgodność przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda nie wyjaśnił bowiem, z jakich względów uznał, iż sporna inwestycja spełnia wymagania planu. Podobnie, w odniesieniu do zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że obiekt został zaprojektowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zauważyć trzeba, iż powyższe stwierdzenie nie zostało poprzedzone przez organ jakąkolwiek analizą stanu faktycznego sprawy.

Badanie zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie podlega uznaniu organu administracyjnego. Stwierdzenia organu w tym przedmiocie powinny być poparte szczegółową analizą. Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w powyższym zakresie kryteriów, ustanowionych w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł.

Jednocześnie zauważyć trzeba, że w aktach sprawy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którego zapisy powołał się Wojewoda w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Akta zawierają wyłącznie dołączone do projektu budowlanego pismo Burmistrza Miasta G. z dnia (...) grudnia 2010 r. skierowane do inwestora, informujące m.in. o tym, iż zgodnie ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G., uchwaloną przez Radę Miejską w G. w dniu (...) listopada 2001 r. Nr (...), działka objęta inwestycją położona jest w terenie strefy mieszkaniowo-usługowej (MU-3) o zabudowie średniointensywnej o wysokości zabudowy od 2 do 3 kondygnacji.

Powyższy brak w materiale dowodowym oznacza, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył również art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zobowiązujące organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej dopiero na podstawie całokształtu dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Niewątpliwie zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta G. powinien stanowić materiał dowodowy, znajdujący się w aktach sprawy.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadzący postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony.

Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści.

Decyzja kontrolowana w niniejszej sprawie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, obligujących organ administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.