Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2598540

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 17 listopada 2017 r.
VII SA/Wa 2491/17
Realizacja zasady dwuinstancyjności.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Asesor WSA Karolina Kisielewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

Uzasadnienie faktyczne

(...) sp. z o.o. z siedzibą w m. (...) w piśmie z 7 lipca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody (...) z (...) czerwca 2017 r. (nr (...)). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta (...) z (...) lutego 2017 r. (nr (...)) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Prezydent (...) decyzją z (...) lutego 2017 r. wydaną na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w wyniku której powstanie budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy wraz z jego częściową rozbiórką oraz wewnętrzną instalacją gazową, na nieruchomości nr ew. (...) z obr. (...) przy ul. (...) w (...).

(...) - właścicielka sąsiedniej nieruchomości nr (...) z obr. (...) w piśmie z 27 marca 2017 r. złożyła odwołanie od tej decyzji. W piśmie z 4 kwietnia 2017 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania odwołująca się podniosła m.in., że organ I instancji nieprawidłowo zakwalifikował tę inwestycję jako rozbudowę i przebudowę obiektu budowlanego, w sytuacji gdy istniejący budynek mieszkalny podlega rozbiórce, a nowy obiekt budowlany ma mieć kubaturę niezgodną z ustaleniami m.p.z.p. obowiązującym na tym obszarze.

Wojewoda (...) decyzją z (...) czerwca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta (...) z (...) lutego 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że w rozpoznanej sprawie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, określone w art. 138 § 2 k.p.a. Mianowicie, organ I instancji nie ustalił jednoznacznie zakresu projektowanej inwestycji (przebudowa, rozbudowa, nadbudowa), co ma istotne znaczenie z uwagi na treść § 5 ust. 4 m.p.z.p. obowiązującego na terenie przeznaczonym pod tę inwestycję i sposób niedozwolony utożsamił rozbudowę z nadbudową obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonanie robot budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem jego charakterystycznych parametrów (powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji). Rozbudowa oznacza dobudowanie do istniejącego obiektu nowych obiektów albo nowych elementów. Jest oczywiste, że za rozbudowę budynku nie można uznać budowy całkowicie nowych obiektów budowlanych. Z projektu budowlanego wynika, że inwestor "połączył" te rożne pojęcia: przebudowa budynku ma polegać na rozbiórce nadziemnej części obiektu i części piwnicy, rozbudowa na powiększeniu części piwnicznej i usytuowania nad nimi części nadziemnej o funkcji mieszkalnej.

Wojewoda dodał, że projekt zagospodarowania terenu (część rysunkowa projektu budowlanego) jest niezgodny z częścią opisową projektu budowlanego oraz nie zawiera klas odporności ogniowej elementów budowlanych stanowiących oddzielenia przeciwpożarowe, rysunek projektu nie zawiera elementów zagospodarowania terenu o których nowa w części opisowej projektu.

(...) wniosła sprzeciw od tej decyzji. Skarżąca podniosła, że w rozpoznawanej sprawie nie było uzasadnionych podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Zastrzeżenia organu odwoławczego odnośnie przyporządkowania inwestycji do odpowiedniej terminologii prawa budowlanego (rozbudowa, nadbudowa), powinny zostać wyjaśnione w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 136 k.p.a. Nieliczne "niespójności i dwuznaczności" dotyczące nieprecyzyjnego nazewnictwa, numeracji stron, uzgodnień i sposobu odprowadzania ścieków mogły być poprawione przez organ odwoławczy po wezwaniu inwestora do uzupełnienia projektu.

Skarżący zakwestionował pogląd organu, że sporne roboty budowlane nie stanowią rozbudowy obiektu budowlanego, ponieważ mamy z nią do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Zdaniem strony, organ kwestionując przyjęte w projekcie budowlanym określenie inwestycji jako rozbudowy, nie podał jej prawidłowego, w jego ocenie, nazewnictwa. Uchylił się zatem od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Spółka stwierdziła, że w okolicznościach niniejszej sprawy, Wojewoda (...) na podstawie art. 136 k.p.a. powinien "zażądać uzupełnienia (sprostowania) dokumentacji projektowej" i na tej podstawie wydać decyzję merytoryczną.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd potraktował pismo skarżącej z 7 lipca 2017 r. jako sprzeciw od decyzji Wojewody (...) z (...) czerwca 2017 r., a nie jako skargę na tę decyzję. Zgodnie bowiem z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte 7 lipca 2017 r., a więc po dniu wejścia w życie noweli (1 czerwca 2017 r.). W związku z tym mają do niego zastosowanie przepisy po nowelizacji (art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej).

Sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda (...) uznał, że nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, ponieważ organ I instancji nie ustalił jaki jest zakres projektowanej inwestycji i w związku z tym nie dokonał oceny zgodności tej inwestycji z m.p.z.p. obszaru (...) i (...).

W skardze do Sądu skarżąca Spółka podnosiła, że organ odwoławczy nie powinien uchylać decyzji organu I instancji i przekazywać sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.), ale uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.) i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Skarżąca opiera swoje stanowisko przede wszystkim na wynikającej z art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta oznacza, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być zaskarżone przez osobę uprawnioną do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję.

Należy przede wszystkim podkreślić, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, żeby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy przeprowadza postępowania administracyjne w pełnym zakresie, niejako od początku i w oderwaniu od ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Wynika to zarówno z art. 136, jak i z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jest to jednak możliwe tylko wówczas, kiedy w sprawie brak jest przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, LEX nr 338621).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zakres projektowanej inwestycji nie został w należyty sposób wyjaśniony przez organ I instancji. Należy zauważyć, że z projektu budowlanego wynika, że przebudowa obiektu budowlanego polega na rozbiórce jego nadziemnej części, rozbudowa, m.in. na powiększeniu części piwnicznej oraz nadbudowaniu części nadziemnej. Nie wiadomo więc, czy w rozpoznawanej sprawie chodzi o rozbudowę, czy o budowę, a więc zrealizowanie danego obiektu od nowa. Nie ulega wątpliwości, że wyjaśnienie powyższych okoliczności faktycznych w sposób bezpośredni przekłada się na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ dopiero prawidłowo przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe pozwoli na ocenę zgodności tej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego wynika, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie było więc podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. i wbrew twierdzeniom skargi, to właśnie samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, mogłoby być oceniane w kategorii naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, szczególnie, jeżeli na podstawie tych ustaleń doszłoby do całkowicie odmiennego sformułowania obowiązków stron postępowania niż to miało miejsce w decyzji organu I instancji.

Z tego powodu zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ odwoławczy wyjaśnił w przekonujący sposób, dlaczego uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone takimi uchybieniami, których nie można było uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a.

Na zakończenie należy dodać, ze zasada szybkości postępowania administracyjnego nie jest wartością nadrzędną. Szybkość postępowania nie powinna kolidować z ciążącym na organie obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a w szczególności z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (por. np. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 942/11, publ. LEX nr 1218905). Innymi słowy dyrektywa wnikliwego i szybkiego działania organu administracji, o której mowa w przepisie art. 12 k.p.a., nie uzasadnia zbytniego pośpiechu grożącego naruszeniem gwarancji procesowych strony postępowania.

Sąd zauważa, że stosownie do art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym, z tym jedynie zastrzeżeniem, że w postępowaniach tych (począwszy od 1 czerwca 2017 r.) stosuje się również nowe przepisy art. 96a- 96n k.p.a. dotyczące mediacji.

Według art. 64e rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie.

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.