Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3038798

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 29 maja 2019 r.
VII SA/Wa 2364/18
Poszanowanie interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.).

Sędziowie WSA: Monika Kramek, Tomasz Janeczko.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. K. i k.k. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania

1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji,

2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.

na rzecz J. K. i K. K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2018 r., znak: (...), po rozpatrzeniu zażalenia J. i K. K., zwanych dalej "skarżącymi", utrzymał w mocy postanowienie Wojewody (...) z (...) maja 2018 r., znak: (...), odmawiające wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Prezydent Miasta B. decyzją nr (...) z (...) grudnia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi: Z. sp. z o.o. pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego "G.", zlokalizowanego na działkach nr ewid. (...) (aktualnie (...)), (...), (...) (aktualnie (...)), (...) oraz (...) (aktualnie (...)), przy ul. Ł. w B. (dalej: "inwestycja").

Decyzja nr (...) z (...) grudnia 2011 r. została następnie, po wprowadzeniu znaczących zmian w projekcie budowlanym, zmieniona przez Prezydenta Miasta B. decyzją nr (...) z (...) grudnia 2017 r. Późniejsza decyzja została zaskarżona w drodze odwołań złożonych przez kilka osób, w tym skarżących w niniejszej sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołań, Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) marca 2018 r. umorzył postępowanie odwoławcze m.in. w stosunku do J. K. i K. K. - nie uznając ich za strony postępowania. Organ stwierdził, że odwołującym się nie przysługuje interes prawny w sprawie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę Centrum Handlowo - Usługowego.

Natomiast po rozpatrzeniu odwołania H. G., Wojewoda (...) decyzją z (...) kwietnia 2018 r., znak: (...), utrzymał w mocy ww. decyzję o pozwoleniu na budowę z (...) grudnia 2017 r.

3. Pismem z 4 maja 2018 r. skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia (...) grudnia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację ww. inwestycji.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przedmiotowa decyzja została wydana w sytuacji, gdy osoby, którym zgodnie z obowiązującymi przepisami przysługiwał przymiot strony, nie brały udziału bez swojej winy w toczącym się postępowaniu. Wnioskodawcy nie zostali poinformowani o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta B. nr (...) z (...) grudnia 2011 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, a także - pomimo składanych wniosków - nie zostali dopuszczeni do udziału w postępowaniu administracyjnym. W ten sposób, w ocenie skarżących, spełnione zostały przesłanki do wznowienia postępowania.

Ponadto, w ocenie skarżących, ww. decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

4. Po rozpoznaniu wniosku skarżących, Wojewoda (...) postanowieniem z (...) maja 2018 r. odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej: "pr.bud.").

Organ wyjaśnił, że decyzją z 27 marca 2018 r. rozstrzygnął już kwestię stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, umarzając postępowanie odwoławcze między innymi w stosunku do skarżących. W uzasadnieniu decyzji z (...) marca 2018 r. wyjaśniono, że część działki nr ewid. (...), na której zamieszkują skarżący, nie jest objęta żadnym etapem opracowania projektu, jak również kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto, skarżący nie posiadają aktualnie prawa własności ani użytkowania wieczystego do działki nr ewid. (...) oraz innych działek objętych obszarem oddziaływania. Swój interes prawny wywodzą jedynie z toczącej się sprawy o zasiedzenie. Tymczasem, zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym, w ocenie organu skarżący nie byli stroną postępowania objętego wnioskiem o wznowienie.

5. Skarżący pismem z 8 czerwca 2018 r. złożyli zażalenie na rozstrzygnięcie Wojewody (...), zarzucając mu:

naruszenie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2 i § 3, art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta B. w sprawie zmiany warunków decyzji pozwolenia na budowę, pomimo tego że w postępowaniu tym skarżący nie brali udziału, choć przysługiwał im przymiot strony postępowania;

naruszenie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania bez odniesienia się do przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. bez uwzględnienia faktu, że przed Sądem Rejonowym w B. toczy się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia części działki nr ewid. (...) i pominięcie tej okoliczności oznacza, że skarżący zostali pozbawieni prawa udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę;

naruszenie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu z uwagi na przesłankę wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. bez uzyskania aktualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, do czego Prezydent Miasta B. był zobowiązany na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

Skarżący podkreślili, że w przypadku oceny przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie wystarczy ograniczyć się wyłącznie do art. 28 ust. 2 pr.bud. Należy bowiem stosować również art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud., który nakazuje zapewnienie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich. Tymczasem tak znacząca inwestycja jak centrum handlowo-usługowe o powierzchni 32.000 m2 będzie źródłem wielu dotkliwych uciążliwości (hałas, oddziaływanie elektromagnetyczne, ograniczenie świtała dziennego, uciążliwości związane z emisją odpadów, przekroczenie dopuszczalnego poziomu pyłu PM 2,5 w związku z ruchem pojazdów samochodowych i parkingiem na około 1.097 miejsc postojowych). W związku z tym pojęcie obszaru oddziaływania należy rozumieć szerzej niż przyjął to organ.

W rezultacie skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia Wojewody (...) z (...) maja 2018 r. i nakazanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z (...) grudnia 2017 r.

6. Po rozpoznaniu zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z (...) sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody (...) z (...) maja 2018 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

W ocenie GINB skarżący nie są obecnie ani nie byli w dacie wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości inwestycyjnej o nr ewid. (...), położonej przy ul. Ł. w B. Ponadto wnioskodawcy nie powołują się na przysługujące im prawo własności bądź użytkowania wieczystego jakiejkolwiek nieruchomości, która pozostawała w obszarze oddziaływania inwestycji. Bez znaczenia dla oceny interesu prawnego pozostaje fakt, że skarżący wystąpili do sądu powszechnego o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. (...).

Z tego powodu GINB stwierdził, że już wstępna analiza wniosku skarżących o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody (...) pozwala na stwierdzenie, że nie posiadają oni interesu prawnego w zainicjowaniu przedmiotowego postępowania.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 17 września 2018 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. poprzez:

a) błędne uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działek inwestora, w sytuacji gdy z uwagi na charakter i rozmiar inwestycji planowanej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej oraz Szkoły Podstawowej nr (...) (przy ul. S.) i Przedszkola Samorządowego nr (...) (przy ul. Ł.) obszar ten wykracza poza teren należący do inwestora;

b) bezpodstawne przyjęcie, że nieuzasadnione jest dopuszczenie skarżących do udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji; oraz

II. naruszenie przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym, w tym naruszenie: art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że odmowa wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta B. w sprawie zmiany warunków decyzji pozwolenia na budowę była prawidłowa, pomimo tego, że w postępowaniu tym skarżący nie brali udziału, choć przysługiwał im przymiot strony postępowania; art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody (...) o odmowie wznowienia postępowania bez przeprowadzenia właściwego postępowania w przedmiocie przyczyn wznowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. zmierzającego do weryfikacji okoliczności przemawiających za tym, że skarżącym powinien przysługiwać status strony postępowania administracyjnego; art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody (...) o odmowie wznowienia postępowania bez jakiegokolwiek odniesienia się i analizy przesłanki wznowienia, o której mowa jest w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, pomimo że okoliczność ta została podniesiona we wniosku o wznowienie postępowania złożonym przez skarżących; art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez błędne przyznanie racji organowi pierwszej instancji - nieprawidłowe uznanie, że brak było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu z uwagi na przesłankę wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. bez uzyskania aktualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, do czego Prezydent Miasta B. był zobowiązany na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. art. 7 i 77 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ drugiej instancji przedmiotowego postępowania w sposób niedokładny, w szczególności niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla załatwienia sprawy, zwłaszcza utrzymanie de facto w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody (...) dotyczącego zamiennego pozwolenia bez uwzględnienia statusu prawnego skarżących w toku postępowania administracyjnego, mimo oczywistego braku tożsamości inwestycji objętej pierwotnym pozwoleniem na budowę z inwestycją objętą pozwoleniem zamiennym oraz także wobec niezgodności projektu z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy dla terenu, na którym ma on zostać wybudowany, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia, w szczególności brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej przytoczenia, prowadzące w konsekwencji do naruszenia art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) maja 2018 r.

8. Odpowiadając w dniu 16 października 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

W związku z odpowiedzią na skargę organ poinformował Sąd również o tym, że część akt administracyjnych znajduje się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie w związku z postępowaniem prowadzonym pod sygn. akt II SA/Lu 508/18.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć w istotnym zakresie z powodów innych niż w niej wskazane.

9. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Rozpoznając sprawę ze skargi J. i K. K. Sąd stwierdził, że w dniu 31 października 2018 r., a więc już po przesłaniu do Sądu odpowiedzi organu odwoławczego na skargę, został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 508/18.

Sprawa ta toczyła się w wyniku wniesienia skargi przez skarżących na decyzję Wojewody (...) z (...) marca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zmieniającej decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowego w B. W powołanym wyroku WSA w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta B. z (...) grudnia 2017 r., a także zasądził od Wojewody (...) na rzecz skarżących koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku z 31 października 2018 r. WSA w Lublinie odniósł się do kwestii przymiotu strony skarżących, a w szczególności do tego, czy przysługuje im interes prawny do wystąpienia ze środkiem zaskarżenia w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta B. o zmianie pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowego. W tym zakresie WSA w Lublinie stwierdził, że "organy obu instancji pominęły zagadnienie objęcia pozwoleniem na budowę działki będącej własnością skarżących tylko z tego względu, że skarżący nie wykazali prawa do nieruchomości, a jedynie powołali się na nabycie tego prawa w drodze zasiedzenia. Jednakże zdaniem Sądu (WSA w Lublinie) uznać należy, że w okolicznościach sprawy organy winny uznać, że zarzuty odnośnie braku tytułu prawnego inwestora do dysponowania działką nr 994/15 na cele budowlane zostały podniesione przez skarżących w celu ochrony ich realnie zagrożonego prawa do części działki nr (...). Nie sposób zatem przyjąć, że nie mają oni interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Nie jest przy tym istotna okoliczność, że na części działki, którą zajmują obecnie skarżący, nie jest planowana lokalizacja żadnego obiektu budowlanego G., ani żadnego urządzenia związanego z tymi obiektami. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę obejmuje tę działkę i to jest kwestia kluczowa dla oceny interesu prawnego skarżących. Nie chodzi tu o to, że nieruchomość zajmowana przez skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, ale o to, że nieruchomość, o stwierdzenie zasiedzenia której się ubiegają, jest położona na terenie planowanej inwestycji i jest objęta pozwoleniem na jej realizację".

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 31 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 508/18 wydanego w sprawie ze skargi J. K. i K. K. dotyczącej decyzji Wojewody (...) z (...) marca 2018 r., skargę kasacyjną wniósł inwestor: Z. Spółka z o.o. z siedzibą w K. Po zbadaniu skargi kasacyjnej, a przed przekazaniem jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 lutego 2019 r. wydanym pod ta samą sygnaturą akt II SA/Lu 508/18, Sąd postanowił uwzględnić skargę kasacyjna w ten sposób, że uchylił zaskarżony wyrok z 31 października 2018 r., a także uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z (...) marca 2018 r. umarzającą postępowania odwoławcze w stosunku do skarżących oraz jednocześnie decyzję Wojewody (...) z (...) kwietnia 2018 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania właścicielki sąsiednich działek.

Uchylenie w trybie tzw. samokontroli wyroku WSA w Lublinie z 31 października 2018 r. nie miało wszakże wpływu na zmianę stanowiska WSA w Lublinie w zakresie uznania interesu prawnego skarżących J. i K. K., gdyż w drugim wyroku Sąd podtrzymał przekonanie, że skarżącym niewątpliwie przysługuje interes prawny. Sąd uchylił pierwszy wyrok z uwagi na nietrafne rozstrzygnięcie sprawy co do meritum, a nie ze względu na zakwestionowanie legitymacji procesowej skarżących.

11. Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 508/18 mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej przez niniejszy Sąd sprawy w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, chociaż nie są formalnie wiążące. Art. 170 p.p.s.a. wyraźnie przewiduje, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby (podkreślenie: WSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania stwierdził, że nie jest związany ani wyrokiem (sentencją) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 lutego 2019 r., ani wykładnią prawa i ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez WSA w Lublinie. Wobec wskazanego wyroku złożono w terminie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem wyrok nie stał się prawomocny. Nie można więc powołać się na kluczowy element normy wyrażonej w art. 170 p.p.s.a. - prawomocność wcześniejszego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując sprawę ze skargi J.i K. K. i badając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie podzielił wszakże stanowisko wyrażone w orzeczeniach WSA w Lublinie co do interesu prawnego przysługującego skarżącym. Na podstawie akt sprawy nie ma podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że fragment działki (...), którego dotyczy wniosek do sądu powszechnego o stwierdzenie zasiedzenia, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie można wszak tego równie stanowczo wykluczyć. Przede wszystkim jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie uważa, że złożenie wniosku o zasiedzenie uprawdopodobniającego nabycie najsilniejszego prawa rzeczowego do nieruchomości, stanowi potwierdzenie interesu prawnego przysługującego skarżącym do działki nr ewid (...).

Należy zauważyć, że posiadanie samoistne nieruchomości przez okres dwudziestu lat nie powinno być uważane za prawo znacznie słabsze od prawa zarządu, a przecież i takie jest wymienione w art. 28 ust. 2 pr.bud. Oczywiście nie jest ono literalnie wymienione we wskazanym przepisie, ale nie powinno ono być uznawany za brak jakiegokolwiek prawa do nieruchomości, które zasługiwałoby na ochronę prawną. Nieprzekonujący jest argument skarżących, że pominięcie faktu toczącego się postępowania o zasiedzenie stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., jednak okoliczność prowadzenia takiego postępowania przed sądem powszechnym powinna być istotna dla prawidłowo dokonanej wykładni art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz prowadzonej przez organy wstępnej oceny interesu prawnego skarżących.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela też stanowisko innych sądów administracyjnych i doktryny prawa, że w procesie wykładni art. 28 ust. 2 pr.bud. i art. 28 k.p.a. należy brać pod uwagę również art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. Obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich odnosi się nie tylko do podmiotów mających przymiot strony w postepowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, ale powinien uwzględniany przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazuje się na przykład, że pewne uciążliwości, jakie może powodować budowa obiektu (dodajmy: obiektu znacznej wielkości i wielkiej liczbie potencjalnych korzystających), choćby przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, nie powinny być utożsamiane z obszarem oddziaływania obiektu, ale powinny być brane pod uwagę właśnie w ramach poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (vide: Anna Ostrowska w: A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Komentarz do art. 28, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 189 oraz powołane tam orzecznictwo NSA).

W ostatnich kilkunastu latach podnosi się również, że istotnym kryterium w rozstrzyganiu o zakresie ochrony praw obywatelskich jest prawo do dobrej administracji przejawiające się w sprawiedliwym rozpatrzeniu sprawy oraz stosowaniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a także prawidłowym uzasadnieniu negatywnych decyzji, np. takich jak odmowa wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreśla się, że Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przewiduje "prawo do dobrej administracji, które obejmuje prawo każdej osoby do bycia wysłuchaną zanim zostanie podjęty indywidualny środek, mający negatywnie wpłynąć na jej sytuację". Karta Praw Podstawowych nie ma bezpośredniego zastosowania w sprawach, w których rozstrzygnięcia ostateczne zapadają na podstawie przepisów materialnoprawnych ustawy Prawo budowlane. Jednak w przypadkach rozstrzygnięć o charakterze procesowym prawo do dobrej administracji, już nie jako niejasna idea, ale jako prawo podmiotowe ważne dla działania sądów i administracji publicznej, nie powinno być ignorowane (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1242/11, oraz z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 532/04).

Przedstawione zasady wypracowane przez orzecznictwo i doktrynę prowadzą do wniosku, że oceniając decyzję administracyjną, w której odmowa wznowienia postępowania administracyjnego została uzasadniona przesłanką, jaką jest brak wąsko rozumianego interesu prawnego, Sąd niniejszy nie uznał za przekonującą zwężającej systemowej wykładni prawa dokonanej przez organy właściwe w sprawie.

Jeśli zatem za niekwestionowaną przesłankę rozstrzygnięcia w zakresie podstaw wznowienia postępowania uznamy, że skarżącym przysługiwał interes prawny, to należało uznać, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie GINB z (...) sierpnia 2018 r. oparte jest na błędnie ustalonych podstawach faktycznych i prawnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był uznać zaskarżone postanowienie GINB z (...) sierpnia 2018 r. za niezgodne z prawem, a przez to za wymagające uchylenia. Ta sama konkluzja odnosi się do utrzymanego w mocy postanowienia Wojewody (...) (jako organu pierwszej instancji) z dnia (...) maja 2018 r., odmawiającego wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd opowiada się za potrzebą ochrony praw skarżących zagrożonych procesem inwestycyjnym związanym z budową galerii handlowo-usługowej oraz uważa za nietrafne przyjmowanie przez organy administracji formalistycznej postawy w procesie stosowania przepisów prawa budowlanego.

12. Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku skarżących o wznowienie postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę decyzją z (...) grudnia 2017 r. organy administracji architektoniczno-budowlanej będą musiały wznowić postepowanie, a następnie rozpatrzyć zarzuty skarżących na podstawie przepisów materialnoprawnych. Rozstrzygnięcie organu powinno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

13. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a. i lit.c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.