VII SA/Wa 2322/19, Charakter prawny decyzji o zawieszeniu rejestracji. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3059141

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. VII SA/Wa 2322/19 Charakter prawny decyzji o zawieszeniu rejestracji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.).

Sędziowie WSA: Tomasz Janeczko, Andrzej Siwek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "(...)" (...) na decyzję Ministra Zdrowia z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia rejestracji obejmującej wprowadzenie do obrotu prekursorów narkotykowych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) sierpnia 2019 r., Nr (...), znak: (...) Minister Zdrowia (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2019 r. poz. 852), a także art. 3 ust. 6b rozporządzenia (WE) 273/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych (Dz. U. L 47 z 18.2.2004, s. 1, ze. zm., dalej: "rozporządzenie (WE) 273/2004"), oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2015/2013 z dnia 25 czerwca 2015 r. ustanawiającego przepisy dotyczące rozporządzenia (WE) nr 273/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prekursorów narkotykowych i rozporządzenia Rady (WE) nr 111/2005 określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Unią a państwami trzecimi (Dz.Urz.UE. L 2015 Nr 162, str. 33, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 2015/1013"), po rozpatrzeniu odwołania M. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "(...)" (...), od decyzji Inspektora do spraw Substancji Chemicznych (dalej: "organ I instancji") z dnia (...) maja 2019 r., nr (...), znak: (...), zawieszającej rejestrację nr (...), przyznaną decyzją z dnia (...) października 2015 r., obejmującą wprowadzanie do obrotu bezwodnika octowego, prekursora narkotykowego kat. 2A, dla którego miejscem prowadzenia operacji są (...) oraz wprowadzanie do obrotu nadmanganianu potasowego, prekursora narkotykowego kat. 2B dla lokalizacji (...) do momentu rozstrzygnięcia przez Inspektora do spraw Substancji Chemicznych sprawy o unieważnienie wyżej wymienionej rejestracji, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 21 lutego 2019 r. wpłynął wniosek M. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "(...)" (...) (dalej: "wnioskodawca"), o udzielenie rejestracji zgodnie z art. 3 ust. 6 rozporządzenia (WE) 273/2004, obejmującej bezwodnik octowy i nadmanganian potasowy w zakresie operacji składowania i handlu prowadzonych w (...) oraz operacji składowania i produkcji prowadzonych w dwóch miejscach: (...) i (...). W trakcie postępowania Inspektor do spraw Substancji Chemicznych zwrócił się, zgodnie z art. 7b k.p.a., pismem z dnia 22 marca 2019 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) o weryfikację informacji zawartych w złożonym przez wnioskodawcę podaniu o rejestrację na zgodność ze stanem faktycznym, istniejącym w siedzibie przedmiotowego podmiotu gospodarczego oraz w wymienionych we wniosku miejscach prowadzenia operacji. Dodatkowo organ I instancji zwrócił się o inne informacje dotyczące wnioskodawcy, które mogłyby stanowić, zgodnie z art. 3 ust. 6b rozporządzenia (WE) 273/2004, podstawę do odmowy udzielenia rejestracji. W odpowiedzi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) ustalił, że wnioskodawca dokonywał sprzedaży bezwodnika octowego, prekursora narkotykowego kategorii 2A, następującym podmiotom nieposiadającym wymaganej przez rozporządzenie 273/2004 rejestracji:

- (...) Spółka Akcyjna, która zakupiła w latach 2018-2019, łącznie 2.295 I bezwodnika octowego,

- (...), która zakupiła w latach 2017-2018, łącznie 8.000 I bezwodnika octowego;

- (...) Sp. z o.o., która zakupiła w 2018 r. 112 I bezwodnika octowego.

Ponadto, z informacji otrzymanych od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) wynika, że wnioskodawca w 2018 r. dokonał sprzedaży 3.500 I bezwodnika octowego belgijskiemu podmiotowi gospodarczemu - (...), zaś w latach 2017-2018 - 28.000 I bezwodnika octowego belgijskiemu podmiotowi gospodarczemu (...). Organ I instancji powziął też informację (e-mail z 22 maja 2019 r.) od właściwego belgijskiego urzędu, że powyższe podmioty nie posiadają i nigdy nie posiadały rejestracji umożliwiającej prowadzenie operacji w zakresie prekursorów narkotykowych wymaganej przez art. 3 ust. 6 rozporządzenia (WE) 273/2004.

Ponadto organ I instancji ustalił, że zakupiony bezwodnik octowy był dostarczany do oddziału firmy w (...), gdzie był przeładowywany z samochodów dostawców na inne samochody i przewożony do innych oddziałów. Oddział w (...) nie został zaś wymieniony jako miejsce prowadzenia operacji w zakresie prekursorów narkotykowych w posiadanej przez wnioskodawcę rejestracji nr (...), ani we wniosku o nową rejestrację. Zgodnie z pismem wnioskodawcy z dnia 29 września 2015 r. dotyczącym, m.in. opisu miejsc, w których odbywają się operacje dotyczące prekursorów narkotykowych kategorii 2, wnioskodawca jako wyłączne miejsce w którym prowadzone są operacje z użyciem bezwodnika octowego wskazał adres w (...).

Po przeanalizowaniu zgromadzonych materiałów w sprawie Inspektor do spraw Substancji Chemicznych decyzją z (...) maja 2019 r. zawiesił wnioskodawcy rejestrację nr (...), przyznaną decyzją z dnia (...) października 2015 r., obejmującą wprowadzanie do obrotu bezwodnika octowego, prekursora narkotykowego kat. 2A, dla którego miejscem prowadzenia operacji są (...), oraz wprowadzanie do obrotu nadmanganianu potasowego, prekursora narkotykowego kat. 2B dla lokalizacji (...), do momentu rozstrzygnięcia przez organ I instancji sprawy o unieważnienie wyżej wymienionej rejestracji. Równocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, pismem z 7 czerwca 2019 r., złożył wnioskodawca, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego oraz wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz umorzenie postępowania.

Minister Zdrowia, zgodnie z zawartym w odwołaniu wnioskiem, zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) o przekazanie protokołu z kontroli (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2018 r. Wynika z niego, że w dniu kontroli, ustalono, że w zakresie nadzoru nad prekursorami narkotykowymi kategorii 2 zakład spełnia wymagania określone w rozporządzeniu (WE) Nr 273/2004. Jednocześnie podczas kontroli ustalono, że operacje związane z magazynowaniem, konfekcjonowaniem, sporządzeniem roztworów mianowanych i procentowych oraz przepakowywaniem prekursorów narkotykowych kategorii 2 odbywa się w lokalizacjach: (...) oraz (...). Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Minister Zdrowia decyzją z (...) sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 3 ust. 6b rozporządzenia (WE) 273/2004, rozważając możliwość przyznania rejestracji, właściwe organy biorą w szczególności pod uwagę kompetencje i rzetelność wnioskodawcy i odmawiają ją w przypadku, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości w tym zakresie. Równocześnie organy mogą zawiesić lub unieważnić rejestrację w przypadku, gdy istnieją uzasadnione podstawy, aby przypuszczać, że jej posiadacz nie jest już właściwą i odpowiednią osobą do jej posiadania lub też, że warunki, na których przyznano rejestrację, nie są już spełniane. Ponadto wyjaśniono, że prekursory narkotykowe kat. 2 mogą być wykorzystywane do wytwarzania środków odurzających i substancji psychotropowych, stąd rozporządzenie (WE) 273/2004 wprowadziło specjalne rozwiązania prawne, szczególne w stosunku do krajowych regulacji, w celu zapewnienia, aby wytwarzanie i wykorzystanie substancji sklasyfikowanych w załączniku 1 tego aktu prawnego było uwarunkowane posiadaniem zezwolenia i aby zagwarantować lepszą kontrolę wewnątrzwspólnotowego handlu substancjami sklasyfikowanymi, objętymi definicją zawartą w art. 2 lit. a rozporządzenia. Substancje tego rodzaju, sprzedawane legalnie w dużych ilościach, mogą być bowiem wykorzystane do nielegalnego wytwarzania środków odurzających i substancji psychotropowych. Wobec tego, mając na uwadze cele rozporządzenia organy krajowe państw członkowskich są obowiązane do podejmowania właściwych, określonych prawem działań w celu zweryfikowania czy podmioty gospodarcze w swojej działalności zachowują legalność transakcji dotyczących substancji sklasyfikowanych. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 3 ust. 6a rozporządzenia (WE) 273/2004 każdy zarejestrowany podmiot gospodarczy może dostarczać substancje sklasyfikowane w podkategorii 2A załącznika 1 jedynie innym podmiotom gospodarczym lub użytkownikom, którzy również są zarejestrowani i podpisali deklarację klienta przewidzianą w art. 4 ust. 1 rozporządzenia. Oznacza to, że w momencie kiedy strona, jako posiadacz rejestracji uznaje, że nie jest w stanie ustalić pewnych informacji, ale mimo to dokonuje z nim transakcji to przyjmuje na siebie ryzyko tego, że transakcja ta będzie niezgodna z przepisami rozporządzenia (WE) 273/2004.

W ocenie organu II instancji ustalenie naruszenia przez wnioskodawcę art. 3 ust. 6a rozporządzenia (WE) 273/2004 ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej spawie, jak również ma wpływ na ocenę przepisów proceduralnych. Tym samym organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wniosku strony o uzupełnienie postępowania dowodowego o zapytanie dotyczące opinii o działalności wnioskodawcy od jednostki Policji lub odpowiedniej komórki ABW, czy też CBŚ. Dla oceny naruszenia przepisów art. 3 ust. 6a rozporządzenia (WE) 273/2004 wystarczające są bowiem ustalenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...), zawarte w odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia (...) marca 2019 r. Jednocześnie na ocenę Ministra Zdrowia nie miał wpływu protokół z kontroli nr (...) z dnia (...) sierpnia 2018 r. Stwierdza on wyłączenie, że na dzień przeprowadzenia kontroli wnioskodawca, w zakresie nadzoru nad prekursorami narkotykowymi kategorii 2, spełnia wymagania określone w przepisach prawa. Natomiast naruszenie prawa unijnego zostało wykazane przy kolejnej kontroli przeprowadzonej w 2019 r., w wyniku której ustalono, że wnioskodawca dokonywał sprzedaży bezwodnika octowego, prekursora narkotykowego kategorii 2A, podmiotom nieposiadającym wymaganej rejestracji.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy dotyczącego tego, że organ I instancji wydał decyzję również w zakresie obrotu nadmanganianem potasowym, organ odwoławczy stwierdził, że decyzją nr (...) z dnia (...) października 2015 r. przyznano wnioskodawcy uprawnienia do obrotu prekursorami narkotykowymi: bezwodnikiem octowym (kat. 2A) i nadmanganianem potasu (kat. 2B). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przesłankami jej wydania był brak uzasadnionych podstaw budzących wątpliwości co do stosowności i rzetelności wnioskodawcy lub pracownika odpowiedzialnego za handel substancjami sklasyfikowanymi (wyznaczonego funkcjonariusza). Równocześnie przesłanki te są tożsame dla obu prekursorów i ocenione były na dzień wydania omawianej decyzji. Z tego względu zdaniem Ministra Zdrowia, brak spełnienia wskazanych przesłanek warunkuje zawieszenie uprawnień przedsiębiorcy również w zakresie nadmanganianu potasu. Organ nie był bowiem władny dokonać rozbieżnej oceny rzetelności, kompetencji czy stosowności przedsiębiorcy w zakresie poszczególnych prekursorów, ponieważ art. 3 ust. 6b rozporządzenia (WE) 273/2004 odnosi się do przymiotów przedsiębiorcy w ogóle i nie wprowadza odrębnych przesłanek dla poszczególnych prekursorów narkotykowych.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego, nie doszło do naruszenia art. 6 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 86 k.p.a., ponieważ zgromadzone w sprawie dowody jasno wskazują na dokonanie przez wnioskodawcę transakcji z podmiotami do tego nieuprawnionymi. Jednocześnie wnioskodawca zaniechał zgodnej z przepisami prawa unijnego weryfikacji kontrahentów dopuszczając się sprzedaży bezwodnika octowego podmiotom nieuprawnionym. Z kolei okoliczność, zgodnie z którą transakcje były dokumentowane odpowiednimi fakturami VAT jest bez znaczenia z punktu oceny spełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 6a rozporządzenia (WE) 273/2004.

Minister Zdrowia za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 3 ust. 6a rozporządzenia (WE) 273/2004. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 omawianego rozporządzenia celem deklaracji klienta jest wykazanie konkretnego sposobu lub sposobów wykorzystania substancji sklasyfikowanych. Dokument ten nie stanowi gwarancji posiadania ważnej rejestracji przez odbiorcę. Przedsiębiorca dostarczając substancję sklasyfikowaną w podkategorii 2A nie może się opierać wyłącznie na numerze rejestracji podanym w deklaracji klienta jako jedynym dowodzie, świadczącym o tym, że podmiot gospodarczy nabywający bezwodnik octowy jest zarejestrowany przez właściwe organy państwa członkowskiego, w którym ma siedzibę, przed wejściem w posiadanie takiej substancji. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 6a rozporządzenia (WE) 273/2004 każdy zarejestrowany podmiot gospodarczy może dostarczać substancje sklasyfikowane w podkategorii 2A jedynie innym podmiotom gospodarczym lub użytkownikom, którzy również są zarejestrowani i podpisali deklarację klienta przewidzianą w art. 4 ust. 1. Spełnienie łącznie obydwu warunków jest konieczne w przypadku prowadzenia jakichkolwiek operacji z udziałem substancji sklasyfikowanej w omawianej podkategorii. Dodatkowo Minister Zdrowia podniósł, że w motywie (9) preambuły rozporządzenia (WE) 273/2004 za konieczne stwierdza się zapewnienie, by wytwarzanie i wykorzystanie substancji sklasyfikowanych w załączniku 1 było uwarunkowane posiadaniem zezwolenia. Dostawa tych substancji powinna być dozwolona tylko w przypadku, gdy osoby, którym mają one być dostarczone, posiadają zezwolenie i podpisały deklarację. Podmiot gospodarczy ma zatem obowiązek właściwie dokumentować transakcje, które przeprowadza z udziałem prekursorów narkotykowych, co rozumiane jest jako posiadanie dokumentów świadczących nie tylko o informacji na temat wykorzystania substancji wskazanej w deklaracji klienta, ale również na temat dokumentu poświadczającego przyznaną rejestrację odbiorcy.

Równocześnie wnioskodawca oświadczył, że podmiot (...) S.A. dokonuje zakupu na własny użytek, co zostało uwidocznione w zebranym od tego podmiotu oświadczeniu. Podmiot ten wskazał również, że złożył wniosek o dokonanie legalizacji wykorzystania dostarczonego prekursora do celów własnych. Jednakże art. 3 ust. 6 rozporządzenia (WE) 273/2004 nakłada obowiązek uzyskania rejestracji nie tylko przed wprowadzeniem do obrotu bezwodnika octowego, ale nawet przed wejściem w jego posiadanie. Oznacza to, że kontrahent wnioskodawcy jest obowiązany posiadać ważną rejestrację. Samo złożenie wniosku, w ocenie organu odwoławczego, nie oznacza, że podmiot ten otrzyma zezwolenie. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że (...) S.A. wystąpił z wnioskiem o rejestrację w dniu 30 maja 2019 r., a więc po wydaniu w dniu (...) maja 2019 r. zaskarżonej decyzji. Odnośnie zaś wyjaśnień wnioskodawcy dotyczących transakcji z podmiotem (...), organ odwoławczy stwierdził, że podmiot ten nigdy nie posiadał ważnej rejestracji. Wyjaśnienia wnioskodawcy w zakresie tej transakcji są zaś niezgodne z logiką i doświadczeniem życiowym. Z jednej strony wnioskodawca przyznaje bowiem, że jako podmiot profesjonalny mimo braku obowiązku w tym zakresie dokonywał weryfikacji podmiotów, z którymi dokonywał transakcji według listy zamieszczonej na stronie internetowej organu I instancji, zaś z drugiej strony stwierdza, że nie był w ogóle zobowiązany do dokonywania takich sprawdzeń, jeśli chodzi o podmioty zagraniczne, gdyż nie istnieje lista takich podmiotów. Minister Zdrowia wyjaśnił przy tym, że dokonywanie transakcji z podmiotem, który nie ma siedziby w Polsce jest bardziej skomplikowane niż w przypadku zbliżonych transakcji z kontrahentem polskim, gdyż oznacza to nie tylko konieczność znajomości języka obcego, ale i znajomości właściwych przepisów. Równocześnie w państwach członkowskich Unii Europejskiej informacje dotyczące tego czy określony podmiot posiada status przedsiębiorcy, który może wykonywać działalność regulowaną, są informacjami jawnymi i mogą być uzyskane od organu właściwego w państwie członkowskim, który nadał takie uprawnienia.

Odnośnie zarzutu dowolnej wykładni art. 3 ust. 6b rozporządzenia (WE) 273/2004 wykraczającej poza reguły uznania administracyjnego w zakresie przesłanek wynikających z tego przepisu, organ II instancji stwierdził, że brak definicji legalnych pojęć nieostrych takich jak "stosowność i rzetelność" nie oznacza, zastosowania przez organ nieprawidłowej wykładni językowej. Z powyższej regulacji wynika bowiem, że chodzi o samo istnienie wątpliwości dotyczących braku staranności uwzględniającej profesjonalny charakter działania oraz skrupulatności przy wykonywaniu obowiązków ciążących na posiadaczu rejestracji lub jego funkcjonariuszu.

Minister Zdrowia wskazał także, że decyzja zawieszająca rejestrację w zakresie pośrednictwa w handlu prekursorami narkotykowymi (substancjami sklasyfikowanymi w załączniku 1 kat. 2) powinna uwzględniać odstępstwo przewidziane w art. 10 § 2 k.p.a. Zgodnie z nim organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowym postępowaniu zachodzi przesłanka dotycząca niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego związana z charakterem bezwodnika octowego, będącego prekursorem narkotykowym kat. 2A.

W zakresie wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, organ odwoławczy postanowieniem nr (...) z dnia (...) lipca 2019 r. odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania kwestionowanej decyzji. W jego ocenie wnioskodawca błędnie przyjął, że organ nie był uprawniony do zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie stwierdził, że wydanie decyzji zawieszającej rejestrację bez nadania jej omawianego rygoru byłoby sprzeczne z charakterem regulacji rozporządzenia (WE) 273/2004. Ponadto, zgodnie z art. 7 rozporządzenia wykonawczego (UE) 2015/1013, jeżeli organ podejmie decyzję o zawieszeniu rejestracji, to przedstawia ją posiadaczowi rejestracji drogą elektroniczną lub na piśmie oraz określa powody uzasadniające to zawieszenie. Tym samym prawodawca unijny dopuszczając doręczenia drogą elektroniczną daje wyraz konieczności niezwłocznego wydania i wykonania decyzji zawieszającej rejestrację. Zawieszenie rejestracji powinno zatem zostać zastosowane bez zbędnej zwłoki, w celu zapewnienia by do obrotu nie były wprowadzane prekursory narkotyków, które mogłyby zostać wykorzystane w nielegalny sposób przez nierzetelnych kontrahentów, co w konsekwencji prowadzi do narażenia zdrowia lub życia ludzkiego.

Skargę na decyzję Ministra Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, M. P., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "(...)" (...), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 6 w zw. z 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie i jego wszechstronnego rozpatrzenia,

- art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której treść narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli przez wskazanie jako jednej z podstaw wydanej decyzji art. 3 ust. 6a rozporządzenia (WE) 273/2004, które nie nakłada na podmiot dokonujący sprzedaży substancji objętych kognicją tego rozporządzenia obowiązku w zakresie weryfikacji posiadania przez nabywcę substancji prawa rejestracji oraz wskazanie jako jednej z podstaw wydanej decyzji art. 3 ust. 6b rozporządzenia (WE) 273/2004, które zawiera przesłanki nieostre i zakładające zupełną dowolność w dokonywanej przez organ ocenie spełniania przez podmiot przesłanek uprawniających do posiadania prawa z rejestracji,

- art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu strony pomimo braku wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie,

- art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku przesłanek do jego nadania,

- art. 135 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji przez organ odwoławczy, mimo wystąpienia uzasadnionego przypadku do wstrzymania jej wykonania,

- art. 3 ust. 6a rozporządzenia (WE) 273/2004 poprzez jego niewłaściwą interpretację w zakresie uznania, że to na skarżącym ciążył obowiązek weryfikacji posiadania przez nabywcę substancji, określonych w rozporządzeniu, prawa rejestracji, pomimo że wskazany przepis nakłada na skarżącego jedynie obowiązek uzyskania podpisanej deklaracji, o której w art. 4 ust. 1 omawianego rozporządzenia,

- art. 3 ust. 6b rozporządzenia (WE) 273/2004 poprzez jego dowolną interpretację wykraczającą poza reguły językowe, jak i zasady logiki i doświadczenia życiowego oraz wykraczające poza granice uznania administracyjnego przy ocenie okoliczności spełnienia przez skarżącego przesłanek "stosowności i rzetelności",

- art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) 273/2004 poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skarżący prowadził operacje poza miejscami wskazanymi w otrzymanym zezwoleniu, podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie, że w zezwoleniu wymienia się operację lub operacje, na które jest ono ważne oraz z uwagi na fakt, że w rozporządzeniu (WE) 273/2004 nie zostało zdefiniowane samo pojęcie "operacje".

W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że organ II instancji zaniechał zebrania dodatkowego materiału dowodowego, wskazanego w odwołaniu, a także, że z zupełnie niewytłumaczalnych przyczyn organ I instancji wydał decyzję również w zakresie obrotu nadmanganianem potasowym. Podkreśliła, że organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, co według przepisów prawa rozumie się przez "stosowność i rzetelność", a także "właściwość i odpowiedniość" posiadacza prawa z rejestracji, o której mowa w art. 3 ust. 6b rozporządzenia (WE) 273/2004. Pełna dowolność interpretacyjna tych pojęć, a także wybiórczość i niekompletność przeprowadzonego postępowania dowodowego wpłynęły w znacznym stopniu na treść wydanej w sprawie decyzji. Równocześnie skarżący stwierdził, że organ I instancji w żaden sposób i na żadnym etapie postępowania nie umożliwił mu wzięcia realnego udziału w postępowaniu poprzez wypowiedzenie się w zakresie zebranego materiału dowodowego, czy podjęcia innych czynności w toczącym się postępowaniu.

Dodatkowo zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności umożliwiające zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu organ jest uprawniony do pozbawienia strony czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Za okoliczność uzasadniającą nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może być więc uznany wyłącznie stan istniejący w rzeczywistości, a nie stan mogący jedynie potencjalnie zaistnieć. W niniejszej sprawie w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji stan wyższej konieczności nie istniał, a jedynie mógł zaistnieć co, jak wykazałoby prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, nie mogło w praktyce mieć miejsca, gdyż skarżący na przestrzeni wielu lat prowadził wszelkie operacje rzetelnie, co zostało potwierdzone w kontroli z (...) sierpnia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu-zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu decyzja Ministra Zdrowia z dnia (...) sierpnia 2019 r. Nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Inspektora do spraw Substancji Chemicznych z dnia (...) maja 2019 r., nr (...), zawieszającej rejestrację nr (...), (przyznaną decyzją z dnia (...) października 2015 r.), obejmującą wprowadzanie do obrotu bezwodnika octowego, prekursora narkotykowego kat. 2A, dla którego miejscem prowadzenia operacji są (...) oraz wprowadzanie do obrotu nadmanganianu potasowego, prekursora narkotykowego kat. 2B dla lokalizacji (...) do momentu rozstrzygnięcia przez Inspektora do spraw Substancji Chemicznych sprawy o unieważnienie wyżej wymienionej rejestracji.

Podstawę działania organów stanowiły przepisy art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn.: Dz. U. z z 2018 r., poz. 1030 z późn. zm.), art. 3 ust. 6b rozporządzenia (WE) 273/2004, art. 7ust 2 ust. rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2015/1013 z dnia 25 czerwca 2015 r. ustanawiającego przepisy dotyczące rozporządzenia (WE) nr 273/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prekursorów narkotykowych i rozporządzenia Rady (WE) nr 111/2005 określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Unią a państwami trzecimi (Dz.Urz.UE.L z 2015 r., nr 162 s. 33 i nast.) oraz art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na zapytanie organu I instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) ustalił, że wnioskodawca dokonywał sprzedaży bezwodnika octowego, prekursora narkotykowego kategorii 2A, następującym podmiotom nieposiadającym wymaganej przez rozporządzenie 273/2004 rejestracji:

- (...) Spółka Akcyjna, która zakupiła w latach 2018-2019, łącznie 2.295 I bezwodnika octowego,

- (...), która zakupiła w latach 2017-2018, łącznie 8.000 I bezwodnika octowego;

- (...) Sp. z o.o., która zakupiła w 2018 r. 112 I bezwodnika octowego.

Ponadto, wnioskodawca w 2018 r. dokonał sprzedaży 3.500 I bezwodnika octowego belgijskiemu podmiotowi gospodarczemu - (...), zaś w latach 2017-2018 - 28.000 I bezwodnika octowego belgijskiemu podmiotowi gospodarczemu (...).

Z informacji uzyskanych od właściwego belgijskiego urzędu, wynika, że powyższe podmioty nie posiadają i nigdy nie posiadały rejestracji umożliwiającej prowadzenie operacji w zakresie prekursorów narkotykowych wymaganej przez art. 3 ust. 6 rozporządzenia (WE) 273/2004.

Ponadto organ I instancji ustalił, że zakupiony bezwodnik octowy był dostarczany do oddziału firmy w (...), gdzie był przeładowywany z samochodów dostawców na inne samochody i przewożony do innych oddziałów pomimo, że Oddział w (...) nie został wymieniony jako miejsce prowadzenia operacji w zakresie prekursorów narkotykowych w posiadanej przez wnioskodawcę rejestracji nr (...), ani we wniosku o nową rejestrację. Zgodnie z pismem wnioskodawcy z dnia 29 września 2015 r. dotyczącym, m.in. opisu miejsc, w których odbywają się operacje dotyczące prekursorów narkotykowych kategorii 2, wnioskodawca jako wyłączne miejsce w którym prowadzone są operacje z użyciem bezwodnika octowego wskazał adres w (...).

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 6a rozporządzenia 273/2004 każdy zarejestrowany podmiot gospodarczy może dostarczać substancje sklasyfikowane w podkategorii 2A załącznika I jedynie innym podmiotom gospodarczym lub użytkownikom, którzy również są zarejestrowani i podpisali deklarację klienta przewidzianą w art. 4 ust. 1 rozporządzenia. Spełnienie łącznie obydwu warunków jest konieczne i muszą one zostać spełnione w przypadku prowadzenia jakichkolwiek operacji z udziałem substancji sklasyfikowanej w podkategorii 2A, tu: bezwodnika octowego. Posługiwanie się samym numerem rejestracji podanym w deklaracji jest niewystarczające aby uznać, że podmiot nabywając bezwodnik octowy taką rejestrację posiada. Obydwa elementy są ze sobą nierozerwalnie związane. Dlatego też należy uznać, że podmiot gospodarczy obowiązany jest do weryfikacji czy dokonuje transakcji z podmiotem zarejestrowanym. Powyższa weryfikacja nie została dokonana przez Skarżącego w sposób należyty. Obowiązek posługiwania się dokumentem świadczącym o ważnej rejestracji został wyraźnie zaznaczony w preambule do rozporządzenia 273/2004 określającej cele, jakim mają służyć przepisy tego aktu - zagwarantowanie lepszej kontroli wewnątrzwspólnotowego handlu substancjami sklasyfikowanymi w załączniku I do tego rozporządzenia.

W motywie (9) preambuły rozporządzenia 273/2004 za konieczne stwierdza się zapewnienie, by wytwarzanie i wykorzystanie substancji sklasyfikowanych w załączniku I było uwarunkowane posiadaniem zezwolenia. Dostawa tych substancji powinna być dozwolona tylko w przypadku, gdy osoby, którym mają one zostać dostarczone, posiadają zezwolenie i podpisały deklarację. Podmiot gospodarczy ma zatem obowiązek właściwie dokumentować transakcje, które przeprowadza z udziałem prekursorów narkotykowych co rozumiane jest jako posiadanie dokumentów świadczących nie tylko o informacji na temat wykorzystania substancji wskazanej w deklaracji klienta, ale również na temat dokumentu poświadczającego przyznaną rejestrację odbiorcy. Sprowadzanie legalności prowadzonych transakcji jedynie do wybranych elementów dokumentacji powodowałoby, że cel przepisów polegający na monitorowaniu wytwarzania i rozprowadzania prekursorów nie zostaje osiągnięty.

Określony w przywołanym motywie rozporządzenia warunek konieczny obrotu prekursorami narkotykowymi przewiduje zatem bezwzględny wymóg dokonywania transakcji wyłącznie pomiędzy podmiotami zarejestrowanymi, które dodatkowo muszą podpisać stosowną deklarację.

Rozwinięcia tej zasady dokonano w art. 3 rozporządzenia określającym wymogi wprowadzania do obrotu substancji sklasyfikowanych. W jego ustępie 6a wskazano bowiem, iż każdy zarejestrowany podmiot gospodarczy może dostarczać substancje sklasyfikowane w podkategorii 2A załącznika I (a więc bezwodnik octowy) jedynie innym podmiotom gospodarczym lub użytkownikom, którzy również są zarejestrowani i podpisali deklarację klienta przewidzianą w art. 4 ust. 1.

O tym, iż niezwykle wysoką rangę przyznaje się pewnego rodzaju opinii o podmiocie uczestniczącym w obrocie gospodarczym prekursorami, czy też jego swoiście rozumianej "nieskazitelności", świadczy natomiast art. 3 ust. 4 omawianego rozporządzenia nakładający na regulatora tego rynku obowiązki szczególnego przeanalizowania każdego ubiegającego się o zezwolenie podmiotu. Zgodnie z tym przepisem, rozważając możliwość przyznania zezwolenia, właściwe organy biorą szczególnie pod uwagę kompetencje i uczciwość wnioskodawcy, a zezwolenie nie jest przyznawane w przypadku, gdy istnieją uzasadnione podstawy budzące wątpliwości co do stosowności i rzetelności wnioskodawcy czy też funkcjonariusza odpowiedzialnego za handel substancjami sklasyfikowanymi.

Zezwolenie może zostać zawieszone lub unieważnione jeżeli tylko pojawią się uzasadnione podstawy aby przypuszczać, że jego posiadacz nie jest już właściwą i odpowiednią osobą do posiadania takiego zezwolenia lub też że warunki, na których to zezwolenie zostało przyznane, nie są już spełniane.

Z treści zacytowanego art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 273/2004 wyraźnie zatem wynika niezwykle wysoki poziom wymagań stawianych przez prawodawcę podmiotowi gospodarczemu w zakresie cech, jakie winien posiadać, a które mają go predysponować do miana podmiotu "odpowiedniego" do uczestniczenia w obrocie prekursorami. Inaczej mówiąc, jego uczestnictwo w tym reglamentowanym i profesjonalnym obrocie gospodarczym jest widziane przede wszystkim w kontekście gwarancji jakie ma on zapewniać w celu prawidłowego wykonywania przyznanych uprawnień, co nie może dziwić z uwagi na przedmiot tego obrotu (substancje służące m.in. do produkcji narkotyków). W tej sytuacji jako oczywiste jawi się to, że na poziomie unijnym jak i krajowym dyskwalifikuje się z możliwości uczestniczenia w tym obrocie gospodarczym nie tylko podmioty w sposób oczywisty działające z pogwałceniem ustalonych zasad i przepisów prawa np. działające w sposób przestępczy, ale również i podmioty, które przez swoje niedbalstwo, czy nawet lekkomyślność, stają się narzędziem w rękach przestępców, wykorzystujących ich legalny biznes w procederze produkcji narkotyków.

Skarżący uznaje, iż skoro odebrał od swojego kontrahenta deklarację wymaganą niewątpliwie art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 273/2004,to dokonał wystarczających aktów staranności i nie można mu w związku z tym zarzucić działania niewłaściwego, które podkopywałoby zaufanie jakie jest niezbędne aby nadal mógł zajmować się obrotem prekursorami narkotykowymi.

W ocenie Sądu stanowisko takie nie jest uzasadnione.

Organy obu instancji słusznie powołały art. 3 ust. 6a i 6b rozporządzenia wywodząc z nich obowiązek, leżący po stronie skarżącego, nie jakiejkolwiek, a skutecznej weryfikacji swojego kontrahenta, tj. tak aby mieć pewność, że jest on na pewno podmiotem zarejestrowanym, a przez to uprawnionym do udziału w obrocie prekursorami. Z istoty rozporządzenia, zwłaszcza zaś z wywodzonej z jego motywów reguły ostrożnościowej (rozważnego działania w kontaktach z kontrahentami) wynika, iż podmiotowi gospodarczemu, który chce się zajmować handlem prekursorami stawiane są wysokie wymagania, których nie można ograniczyć wyłącznie do odbierania od klientów stosownych deklaracji i ich podatkowej weryfikacji.

Skarżący podnosi, iż w zasadzie poza odebraniem deklaracji, jak i udokumentowaniem transakcji fakturami VAT, nie spoczywał na nim żadny obowiązek weryfikacji posiadania przez nabywcę substancji określonych w rozporządzeniu 273/2004 prawa rejestracji. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić z przyczyn wywiedzionych powyżej.

Z ustaleń organów wynika, że skarżący dokonał sprzedaży podmiotom gospodarczym i użytkownikom którzy, nie posiadali przyznanej przez Biuro do spraw Substancji Chemicznych rejestracji w zakresie prekursorów narkotykowych kat.2.

Nieprawidłowości te dotyczą:

- (...) Spółka Akcyjna, (...) zakupiła bezwodnik octowy w 2018 r. w ilości 150 L oraz w 2019 r. w ilości 2145 L. W okazanych deklaracjach klienta z dnia 15 lutego 2019 r., 16 marca 2018 r. oraz 19 marca 2019 r., nie widnieje numer rejestracji w zakresie prekursorów narkotykowych kat. 2 przyznanej przez Biuro do spraw Substancji Chemicznych (uzyskano informacje, iż ww. podmiot jest w trakcie załatwiania numeru rejestracji);

- w przedstawionych deklaracjach klienta firmy (...) nie widnieje numer rejestracji w zakresie prekursorów narkotykowych kat,2 przyznany przez Biuro do spraw Substancji Chemicznych (firma zakupiła bezwodnik octowy w ilości po 4000L w 2017 r. i w 2018 r.;

* - firma (...) Sp. z o.o. (...) nie przedstawiła deklaracji klienta dotyczącej zastosowania substancji klasyfikowanej w kategorii 2 (firma zakupiła na podstawie przedstawionych faktur VAT w 2018 r. bezwodnik octowy w ilości 112 L).

Zasadnie organy uznały, że skarżący nie podjął żadnych innych, skutecznych działań w celu upewnienia się, iż sprzedaje prekursory narkotykowe podmiotowi rzeczywiście zarejestrowanemu i do tego uprawnionemu. Nie uzyskał w szczególności jakiegokolwiek dokumentu, poza deklaracją z wpisanym numerem, wskazującego na to, iż kontrahent jest zarejestrowany (np. decyzji właściwego organu państwa pochodzenia kontrahenta o jego zarejestrowaniu, zaświadczenia organu państwa właściwego dla kontrahenta, potwierdzenia we właściwym urzędzie państwa kontrahenta, że jest on zarejestrowany pod tym numerem). Skarżący mylnie utożsamia swoje obowiązki sprowadzając je jedynie do konieczności otrzymania deklaracji wypełnionej przez klienta. Ten wymóg bez wątpienia jest konieczny, niemniej jednak nie jest wystarczający. To dostawca prekursora ma mieć pewność, iż jego kontrahent rzeczywiście istnieje i posiada rejestrację. Tym samym nie może zostać uznane za należyte wykonanie obowiązków odebranie jedynie deklaracji. Jak wskazano jest ona warunkiem koniecznym każdej dostawy jednostkowej, jednak konieczne jest również wykonanie dostawy na rzecz podmiotu w istocie zarejestrowanego.

Należy podkreślić, że odnalezienie dostępnej strony internetowej właściwego organu odpowiedzialnego za m.in. nadzorowanie obrotu prekursorami, a w związku z tym nawiązania oficjalnego kontaktu z organem odpowiedzialnym, jest w obecnych czasach działaniem nieskomplikowanym i leżącym w zasięgu możliwości dostawcy.

W konsekwencji należy uznać, że skarżący z naruszeniem art. 3 ust. 6a rozporządzenia 273/2004 dostarczył substancje reglamentowana podmiotom nieuprawnionym, co doprowadziło do zastosowania przez organy art. 3 ust. 6b przywołanego rozporządzenia.

Za słusznością wydanych decyzji zawieszających Skarżącemu rejestrację przemawiają także inne stwierdzone uchybienia w działalności skarżącego polegające na dostarczaniu zakupionego bezwodnika octowego do oddziału firmy w (...), gdzie był przeładowywany z samochodów dostawców na inne samochody i przewożony do innych oddziałów podczas gdy Oddział w (...) nie został wymieniony jako miejsce prowadzenia operacji w zakresie prekursorów narkotykowych w posiadanej przez skarżącego rejestracji nr (...), ani we wniosku o nową rejestrację. W deklaracji skarżącego dotyczącym opisu miejsc, w których odbywają się operacje dotyczące prekursorów narkotykowych kategorii 2, jako wyłączne miejsce w którym prowadzone są operacje z użyciem bezwodnika octowego wskazano bowiem adres w (...).

Mając powyższe na względzie, zasadnie organy uznały działania skarżącego, na tle ustalonych okoliczności sprawy, za nie gwarantujące dalszego bezpieczeństwa w obrocie prekursorami zatem zawieszenie rejestracji należy uznać za uprawnione.

Od podmiotu dokonującego sprzedaży znacznych ilości prekursorów narkotykowych można i należy wymagać szczególnej staranności w weryfikacji swoich kontrahentów oraz działania zgodnie z zapisami uzyskanej rejestracji.

Przesłanką zawieszenia rejestracji było powzięcie przez organy wątpliwości co do stosowności i rzetelności wnioskodawcy, przy czym przesłanki te pozostają tożsame dla obu prekursorów tj. bezwodnika octowego (kat.2A) i nadmanganianu potasu (kat.2B). Należy podkreślić bowiem, że art. 3 ust. 6b rozporządzenia 273/2004 odnosi się do przymiotów przedsiębiorcy w ogóle i nie wprowadza indywidualnych przesłanek dla każdej kategorii prekursorów narkotykowych.

Sąd nie podziela także twierdzeń skargi, iż nie istniała potrzeba odstąpienia od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Organ I instancji nie uchybił treści art. 10 § 3 k.p.a. bowiem w aktach sprawy znajduje się adnotacja, o której mowa w przywołanym przepisie z dnia 24 maja 2019 r. Należy podkreślić, że w art. 10 § 2 k.p.a. ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia przez organy administracji publicznej od zasady określonej w § 1 jednakże tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Decyzja o zawieszeniu rejestracji jest natychmiastową reakcją organu na informację dotyczącą bezprawnego postępowania podmiotu dokonującego obrotu prekursorem narkotykowym z podmiotem nie posiadającym rejestracji, ma charakter zabezpieczający i uniemożliwiający w określonym czasie realizację uprawnień wynikających z rejestracji ze względu na zachowanie bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzkiego.

Z analogicznych względów dotyczących ochrony zdrowia lub życia ludzkiego oraz interesu społecznego, polegającego na niedopuszczeniu do niereglamentowanego, a więc nielegalnego wykorzystania prekursorów narkotykowych, uzasadnionym było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z normą art. 108 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 6, 8, 7 i 77 k.p.a oraz 86 k.p.a poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego.

W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.