VII SA/Wa 1821/19, Uznaniowy charakter decyzji w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu. Lokalizowanie zjazdu w drodze klasy GP - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3047029

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r. VII SA/Wa 1821/19 Uznaniowy charakter decyzji w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu. Lokalizowanie zjazdu w drodze klasy GP

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły.

Sędziowie WSA: Mirosław Montowski, Wojciech Sawczuk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) czerwca 2019 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

I.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku A. O. (dalej jako Wnioskodawca, Skarżący), działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm. - dalej jako u.d.p.) w związku z § 9 ust. 1 pkt 3, § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 124 - dalej jako rozporządzenie MTiGM) nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr (...) w k.m. około 82+762 strona prawa na działkę nr (...) położoną w obrębie (...), gmina (...).

Wyjaśniając zajęte stanowisko organ wskazał, że działka nr ewid. (...) położona jest przy drodze krajowej nr (...) zaliczonej do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonych symbolem "GP". Z oznakowania pionowego na drodze wynika, że działka leży poza obszarem zabudowanym, gdzie obowiązuje prędkość 90 km/h. Natomiast oznakowanie poziome na drodze wzdłuż działki nr (...) w postaci linii P-3a "linia jednostronnie przekraczalna" świadczy o tym, że jest to odcinek zbliżania się do łuku poziomego w prawo.

Organ wskazał również, że żądnie Wnioskodawcy dotyczyło udzielenia zgody na lokalizację kolejnego zjazdu (na tym odcinku drogi), który z uwagi na zakres planowane inwestycji (wskazana we wniosku) musi być traktowany jako zjazd publiczny.

Odwołując się do przepisów prawa wskazanych szczegółowo w sentencji decyzji organ zauważył, że przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu jest fakt, iż nie zachodzi wyjątkowa sytuacja, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do działki nr (...). Zdaniem GDDKiA istnieje możliwość dostępu do wskazanej działki poprzez działkę nr (...), bez konieczności budowy dodatkowego zjazdu tworzenia kolejnego punktu kolizji w ciągu drogi krajowej o klasie GP. W trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że działka nr (...) posiada bezpośrednie włączenie do drogi krajowej nr (...) zjazdem indywidualnym w k.m. 82+752 strona prawa o szerokości 5,0 m i nawierzchni żwirowej. Mając na uwadze fakt, że na działce nr (...) (przyległa do działki nr (...)) ma powstać hodowla ekologiczna gęsi, należałoby przebudować istniejący zjazd indywidualny na zjazd publiczny w odrębnym postępowaniu zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. Sam przejazd i przejście przez działkę nr (...) na rzecz właściciela działki nr (...) wymaga zgody stron, a w przypadku, gdy między stronami nie dojdzie do porozumienia, zgodnie z art. 145 § 2 Kodeksu cywilnego, służebność gruntową może ustanowić sąd powszechny mając na uwadze najmniejsze obciążenie gruntów przez które droga ma prowadzić.

Organ podkreślił, że istnienie dwóch odrębnych zjazdów obok siebie, oddalonych o zaledwie około 10 m, pogorszy płynność ruchu drogowego i stanowić będzie większe zagrożenie dla jego bezpieczeństwa, tym bardziej że natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej wynosi 10.068 pojazdów na dobę (dane z Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r.), a prędkością obowiązującą na tym odcinku drogi jest 90 km/h. Lokalizacja kolejnego zjazdu wpłynęłaby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, gdyż działka nr (...) położona jest w obszarze występowania łuku poziomego, co potwierdza usytuowany w k.m. około 62+613 po stronie prawej, znak pionowy ostrzegawczy A-1 ostrzegający o niebezpiecznym zakręcie w prawo. Zgodnie z pkt 2.1.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181), znaki ostrzegawcze stosuje się w celu uprzedzenia o takich miejscach na drodze, w których kierujący powinni zachować szczególną ostrożność ze względu na występujące lub mogące występować w tych miejscach niebezpieczeństwo. Ponadto na wysokości przedmiotowej działki, droga w osi jezdni została oznakowana linią poziomą P-3a ("linia jednostronnie przekraczalna"). Linia, o której mowa wyżej stanowi rozdzielanie przeciwnych kierunków ruchu, jeżeli zabroniony jest przejazd na sąsiedni pas ruchu od strony linii ciągłej.

Droga krajowa nr (...) na omawianym odcinku musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie możliwości stasowania zjazdów. Jeśli wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Z samym faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę.

II.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. O., kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie przez organ, iż możliwa była odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, podczas gdy lokalizacja nieruchomości Skarżącego i istniejące uwarunkowania drogowe nie stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu;

2. prawa materialnego, tj. § 9 ust. 4, § 78 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia MTiGM poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ I instancji, iż można było odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, pomimo faktu, że planowany zjazd nie spowodowałby dodatkowego zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, w tym pieszych;

3. podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu I instancji w sposób wykraczający poza ramy zarysowane przez przepisy prawa; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu indywidualnego Skarżącego; art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa;

4. prawa procesowego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy przez organ I instancji w sposób niewyczerpujący;

Uzasadniając skargę Strona podniosła, że odmowa lokalizacji zjazdu oznacza pozbawienie jej możliwości zabudowy działki nr (...) oraz osiągnięcie określonego dochodu, co narusza prawa właścicielskie gwarantowane konstytucyjnie.

Przepisy rozporządzenia nie formułują bezwzględnego zakazu budowy zjazdów z drogi klasy GP, jedynie ograniczają możliwość budowy takich zjazdów w sytuacji, gdy istnieje możliwość skomunikowania nieruchomości z tą drogą za pośrednictwem dróg niższej klasy. W tym jednak przypadku sytuacja taka nie zachodzi, bowiem skomunikowanie działki nr (...) z drogą publiczną ma się odbywać od drogi krajowej nr (...) na warunkach wskazanych przez zarządcę drogi.

W tej sytuacji odmowa organu do lokalizacji nowego zjazdu w ocenie Skarżącego narusza prawo do zagospodarowania działki zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym przez Skarżącego i jednocześnie oznacza nie respektowanie przez organ obowiązku do wskazania warunków technicznych nowej lokalizacji i warunków technicznych nowego zjazdu.

III.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.

Skarga jest niezasadna.

Sąd podziela zarówno ustalenia jak i argumentację prawną organu, które stanowiły podstawę odmownego rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego. Wbrew twierdzeniom skargi uznać je należy za prawidłowe, jak również kompleksowo wyjaśniające istotę sprawy.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontroluje decyzję administracyjną odmawiającą lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr (...) w k.m. 82+762 strona prawa na działkę nr (...) położoną w obrębie (...), gmina (...). Organ z uwagi na podane przez Stronę parametry inwestycji planowanej na jej nieruchomości słusznie zakwalifikował ją jako wymagającą zjazdu publicznego i w tym kierunku - wobec milczenia Skarżącego - prowadził dalsze postępowanie.

W sprawie zastosowanie znajdował zatem art. 29 ust. 1 u.d.p. zgodnie z którym, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei w myśl art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Użycie przez ustawodawcę określenia "może odmówić" przesądza, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Granice wskazanego uznania wyznaczają przy tym m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, akcentowane wprost w tym przepisie przez prawodawcę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ prawidłowo wyjaśnił, że droga krajowa nr (...) na odcinku na którym Skarżący domaga się lokalizacji kolejnego zjazdu, zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Słusznie odwołał się także do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM wskazującego, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

W odniesieniu do dróg klasy GP przepisy szczególne stawiają bardzo restrykcyjne wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie na nich zjazdów miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Względy bezpieczeństwa nie mogą być przy tym widziane jako li tylko kwestia dopuszczalnej prędkości maksymalnej pojazdów. Na równi z tym czynnikiem uwzględniać należy także natężenie ruchu, jego charakterystykę (zróżnicowanie), ukształtowanie drogi, w tym czynniki które w momencie orzekania przez organ potęgują, nawet potencjalnie, możliwość wystąpienia niekorzystnych zdarzeń drogowych wpływających na bezpieczeństwo użytkowników drogi jak i jej bezpośredniego otoczenia.

Zdaniem Sądu organ działając w ramach uznania administracyjnego zasadnie przytoczył istotne okoliczności sprawy, jak i prawidłowo zinterpretował przepisy prawa, w szczególności art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM. Przede wszystkim słusznie odwołał się do warunków obsługi komunikacyjnej wskazanej działki określonych pierwotnie przed jej wydzieleniem, podkreślając potrzebę ustanowienia stosownej służebności na działce (...). Nie ma w tym momencie znaczenia przedłożone do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w (...) (z dnia (...) marca 2019 r. sygn. akt (...)) odmawiające uwzględnienia wniosku o ustanowienie służebności do działek nr ewid. (...) i (...). Analiza uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazuje, że ani strona wnioskująca o ustanowienie służebności ani Skarżący będący uczestnikiem tego postępowania nie przedstawili sądowi powszechnemu warunków obsługi komunikacyjnej wydzielanych nieruchomości, określonych przez zarządcę drogi przed zatwierdzeniem dokonanego podziału (zob. pismo GDDKiA oddział (...) z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...)).

Trafnie także wskazano w decyzji na parametry drogi, tj. obowiązującą prędkość maksymalną (90 km/h), dobowe obciążenie tej drogi ruchem pojazdów, jak i pobliski łuk utrudniający obserwację przedpola jazdy tak przez jadących jak i włączających się do ruchu z istniejącego już zjazdu. W tych okolicznościach lokowanie kolejnego zjazdu (obok już istniejącego) słusznie zostało uznane za zagrażające bezpieczeństwu.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga również to, że istniejący zjazd zlokalizowany na wysokości działki nr (...) wbrew twierdzeniom Skarżącego nie jest własnością właściciela tej nieruchomości. Zauważyć należy, iż zjazd ten w całości umiejscowiony jest na działce drogowej nr (...) i leży na pograniczu działek (...) oraz (...). Tym samym Sąd zauważa, że zamiast lokalizowania kolejnego zjazdu możliwe jest przebudowanie zjazdu już istniejącego do parametrów zjazdu publicznego, tak aby mógł on obsługiwać zarówno działkę (...) jak i działkę (...) stanowiącą drogę dojazdową do innych nieruchomości. Oznaczenie zjazdu w ewidencjach organu jako zjazdu prowadzącego do działki nr (...) nie wyłącza możliwości jego przebudowy i wykorzystania przez innego właściciela nieruchomości sąsiedniej. Jego usytuowanie w odległości ok. 13 m od istniejącej krawędzi drogi do granicy działki nr (...) (zob. http://www. (...)) uzasadnia takie właśnie działanie, które zarządca drogi, w razie stosownego żądania, winien rozważyć. Niemniej jednak wobec wyraźnego wskazania przez Skarżącego, że domaga się on zlokalizowania nowego zjazdu, GDDKiA nie mogła w tej kwestii orzec z urzędu, ignorując zgłoszone żądanie.

Mając powyższe na uwadze w pełni prawidłowe jest stanowisko organu wskazujące, że skoro stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM), to zaistnienie owej "wyjątkowości" wymaga istnienia realnego braku możliwości skomunikowania działki z drogą publiczną. Tymi innymi możliwościami są przy tym przyznane przez prawo cywilne uprawnienie do żądania ustanowienia drogi koniecznej lub możliwości związane z zobowiązaniowym uregulowaniem dostępu do drogi przez nieruchomości sąsiednie lub też przebudowa zjazdów już istniejących bez konieczności tworzenia nowych miejsc potencjalnej kolizji.

Organ nie przekroczył w niniejszej sprawie granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważył słuszny interes wnioskodawcy, przyznając w tym przypadku pierwszeństwo interesowi publicznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Zarzuty skargi zwalczające te ustalenia i wywody są niezasadne. Potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Jako takie może więc mieć decydujący wpływa na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06).

Nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. jak również nie uchybiono art. 29 ust. 4 u.d.p. Organ rozważył i uwzględnił wszystkie istotne okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik także w kontekście prawidłowo uwzględnionego przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Reasumując, organ mógł uznać, że budowa kolejnego zjazdu (tym razem publicznego) w bliskiej odległości zjazdu już istniejącego wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi krajowej nr (...). Strona może ubiegać się o przebudowę zjazdu już istniejącego, tak aby mógł on obsłużyć i nieruchomość nr (...) jak i (...). Nie można też mówić o zaistnieniu w sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie Skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro (jak prawidłowo podniósł organ) istnieją do tego przeciwwskazania a dojazd do nieruchomości można osiągnąć innymi działaniami.

GDDKiA nie naruszył również art. 8 (a ściślej art. 8 § 1) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja, jako prawidłowo wydana, nie może naruszać zaufania obywatela do władzy publicznej. Brak jest również przesłanek do uznania, że organ naruszył zasady bezstronności, proporcjonalności lub równego traktowania, albo że źle uzasadnił zajęte stanowisko, pozostawiając w istocie pewne kwestie bez oceny. Organ zebrał w sprawie materiał dowodowy, który był niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.