Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1712899

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 29 listopada 2013 r.
VII SA/Wa 1765/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński (spr.).

Sędziowie WSA: Włodzimierz Kowalczyk, Krystyna Tomaszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...) w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r. Nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: (...) WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej: PINB w (...).) z dnia (...) maja 2013 r., nr (...) nakazującej A. R. obowiązek usunięcia, w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. stwierdzonych nieprawidłowości w budynku stodoły murowano-drewnianej, zlokalizowanego na działce nr ew. (...) położonej przy ulicy M. w miejscowości U., gm. O., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z akt administracyjnych wynika, że w dniu (...) stycznia 2013 r. PINB w (...) przeprowadził kontrolę budynku inwentarskiego murowano-drewnianego położonego przy ulicy M. w miejscowości U., gm. O., podczas których stwierdzono zdegradowanie ww. budynku korozją biologiczną drewnianych elementów obicia ścian zewnętrznych szczytowych, wątpliwości nasuwają także łączenia części drewnianych elementów konstrukcyjnych budynku, brak rur i rynien spustowych. Ustalano również, że przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1962 r.

Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) PINB w (...) nałożył na A. R. obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego obiektu.

W dniu (...) marca 2013 r. dostarczono wymaganą ekspertyzę do organu powiatowego.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r. organ I instancji wezwał właściciela do uzupełniania sporządzonej ekspertyzy technicznej.

A. R. przy piśmie z dnia 18 kwietnia 2013 r. dostarczył uzupełnioną ekspertyzę techniczną.

Następnie PINB w (...) decyzją z dnia (...) maja 2013 r. nr (...), działajać na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał właścicielowi budynku inwentarskiego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. poprzez wykonanie następujących robót budowlanych:

- wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki nr ew. (...) jako murowaną grubości 24 cm z elementami żelbetonowymi, posadowionej na własnym fundamencie,

- wyprowadzenie istniejącej ściany szczytowej murowanej od strony działki nr ew. (...) na wysokość 0,30 m, w celu spełnienia obowiązujących przepisów p.poż. Nadbudowę ściany należy wykonać z lekkich materiałów ognioodpornych ze względu na zmniejszenia obciążenia na ławę fundamentową,

- wykonanie wzmocnienia połączeń - węzłów takich jak: słupy podporowe z belkami spinającymi, połączenia słupów podporowych ścian zewnętrznych z oczepem, stężeń,

- wykonanie obróbek blacharskich na zakończeniu ścian szczytowych oddzielenia przeciwpożarowego,

- wymianie słupów podporowych w ilości 4 sztuk z drewna okrągłego pod belkami spinającymi na słupy kwadratowe zaimpregnowane,

- wymianie poszycia części drewnianej z desek ze względu na znaczne zużycie techniczne i biologiczne.

Po rozpatrzeniu odwołania, złożonego od powyższej decyzji przez M. i Z. S., organ II instancji powołał się na treść art. 15 k.p.a., wskazując, że jest zobowiązany ocenić prawidłowość decyzji administracyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ I instancji przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę nie wyjaśnił kwestii mających - zdaniem organu odwoławczego - fundamentalny wpływ na zakończenie postępowania. Podniósł, że art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, będący materialną podstawą skarżonej decyzji z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) wskazuje, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Dla możliwości zastosowania ww. normy prawnej organ nadzoru budowlanego powinien w postępowaniu dowodowym wykazać nieprawidłowości, będące następstwem zwykłego użytkowania budynku, ponieważ tylko takie można usunąć w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego. (...) WINB podkreślił, że art. 66 Prawa budowlanego został zamieszczony w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" co z góry przesądza, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy. W związku z tym stwierdził, że powyższy przepis służy usunięciu nieprawidłowości wynikłych bądź powstałych w trakcie użytkowania obiektu, a więc po oddaniu obiektu do użytkowania. Powyższy przepis nie stanowi zaś podstawy usunięcia nieprawidłowości, które wynikają z wykonania robót budowlanych w sposób niezgodny z prawem. Jak podniósł norma prawna zawarta we wskazanym przepisie może być skutecznie stosowana jedynie do obiektów budowlanych wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia i zgodnie z tym pozwoleniem lub zgłoszeniem.

Organ powołał się także na ekspertyzę techniczną, załączoną do akt sprawy jak materiał dowodowy, z której wynika, że posiadana dokumentacja i sposób wykonania budynku odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie konstrukcji oraz zachowania względów przeciwpożarniczych wówczas obowiązujących (str. 7, pkt 7.0). Ponadto podczas czynności kontrolnych organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy budynek inwentarski nie posiada muru ogniowego, co jest sprzeczne z warunkami udzielonego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1962 r. W tej sytuacji organ I instancji powinien poczynić dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie szczególnie, że postępowanie wszczęto w sprawie istniejącego budynku obory murowanej. Powyższe oznacza, iż organ I instancji nie określił wprost, że postępowanie dotyczy stanu technicznego ww. obiektu. PINB w (...) powinien zatem ustalić, czy sporny obiekt został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę i w zależności od dokonanych ustaleń zastosować przepisy rozdziału VI Prawa budowlanego, dotyczących stanu technicznego obiektu lub też art. 51 Prawa budowlanego. (...) WINB wskazał także na marginesie, że postępowanie w sprawie stanu technicznego toczy się jedynie w stosunku do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, dlatego tylko te podmioty są stronami takiego postępowania. Co do zasady właściciele działek sąsiednich nie są stronami w postępowaniach dotyczących stanu technicznego obiektów budowlanych. W ocenie (...) WINB będzie można uznać, że właścicielowi działki sąsiedniej przysługiwać będzie interes prawny w sprawie stanu technicznego obiektu, jeżeli obiekt ten znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki i w związku z tym oddziaływuje na nią w sposób oczywisty.

Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu problemu dotyczącego bezpośredniego wpływu postępowania rozgraniczającego na postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego (...) WINB wyjaśnił, że przebieg granicy pomiędzy działkami organ administracji publicznej każdorazowo ustala się na podstawie aktualnego wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków. Dopóki zatem wpis własności nieruchomości i konkretnego przebiegu linii granicznej pomiędzy określonymi działkami nie zostanie zmieniony w wyniku postępowania rozgraniczeniowego, bądź w drodze innego postępowania, dotychczasowy wpis i przebieg granicy nieruchomości jest obowiązujący i domniemywa się, iż jest zgodny z prawdą.

Powyższa decyzja (...) WINB z dnia (...) czerwca 2013 r. Nr (...) została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. R.

Skarżący zakwestionował pogląd wyrażony przez organ dotyczący celu, jakiemu służy regulacja zawarta w art. 66 Prawa budowlanego. Wskazał, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym jest mowa w tymże przepisie jest nie tylko wynikiem zużycia technicznego obiektu lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania lecz także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o ile stan taki został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę na niekonsekwencję organu, który z jednej strony twierdzi, że informowanie innych podmiotów w sprawie stanu technicznego jest naruszeniem obowiązujących przepisów, a z drugiej nie zastosował rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i nie umorzył postępowania odwoławczego.

W ocenie skarżącego przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ II instancji w sposób należyty nie zbadał sprawy i w sposób przekonywujący nie uzasadnił swojego stanowiska, co narusza przepisy k.p.a. oraz przepisy Prawa budowlanego.

Ponadto podniósł, że zawarte w uzasadnieniu decyzji wskazania dla organu I instancji zbadania sprawy pod kątem istotnych odstępstw art. 50-51 obecnie obowiązującego prawa do obiektów wybudowanych w latach 60-tych, narusza naczelną zasadę Konstytucji RP niedziałania prawa wstecz i jest dla obywatela krzywdzące. Wskazał także, że jest w posiadaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie posiadam natomiast do tej decyzji projektu technicznego, niemożliwym zatem jest stwierdzenie istotnych odstępstw, które do 2003 r. nie były przez ustawodawcę określone i zdefiniowane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów uznał, że podlega ona oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por.m.in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a., uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 k.p.a., która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby wydanie przez (...) WINB decyzji kasacyjnej.

Podstawą zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie było stwierdzenie, że organ I instancji prowadząc postępowanie określone ogólnie w zawiadomieniu o wszczęciu z dnia (...) stycznia 2013 r. jako " (...) w sprawie istniejącego budynku stodoły drewniano-murowanej (...)" nie ustalił w sposób jednoznaczny przedmiotu prowadzonego postępowania, a w konsekwencji przedwcześnie zastosował normę określoną w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji podzielił całkowicie pogląd wyrażony przez (...) WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim należy wskazać, że sporny obiekt został wybudowany w oparciu o decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1962 r. o pozwoleniu na budowę. Tymczasem w ekspertyzie technicznej złożonej do organu przez inwestora, w wykonaniu obowiazku zawartego w postanowieniu z dnia (...) stycznia 2013 r. wydanym w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, wynika, że "Posiadana dokumentacja i sposób wykonania budynku różni się od zatwierdzonego projektu technicznego w zakresie konstrukcji oraz zachowania względów p.poż wówczas obowiązujących i może być wykorzystana do opracownaia dokumentacji remontu i przebudowy ocenianego budynku" (str. 7, pkt 7.0). Ponadto podczas czynności kontrolnych organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy budynek inwentarski nie posiada muru ogniowego, co jest sprzeczne z warunkami udzielonego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1962 r. Zgodzić się nalezy ze stanowiskiem (...) WINB, żę w tej sytuacji organ I instancji powinien poczynić dodatkowe wyjaśnienia w celu jednoznacznego ustalenia, czy sporny obiekt został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę i w zależności od dokonanych ustaleń zastosować przepisy rozdziału VI Prawa budowlanego, dotyczących stanu technicznego obiektu lub też art. 51 Prawa budowlanego.

Podzielić nalezy również stanowisko (...) WINB dotyczące różnić w ustalaniu kręgu stron w postępowaniu prowdazonym w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 tej ustawy. W pierwszym z powołanych przypadków co do zasady właściciele działek sąsiednich nie są stronami w postępowaniach dotyczących stanu technicznego obiektów budowlanych (co nie oznacza, że w każdym przypadku bedą pozbawieni legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym wiażącym się z zastosowaniem nakazów określonych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego-vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 wrzesnia 2013 r., sygn. akt II OSK 986/12).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego zakresu zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należy podnieść, że rację ma (...) WINB, że przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należy stosowac wyłącznie w przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę oraz po stwierdzeniu, że zostały wykonane zgodnie z warunkami zawartymi w tym pozwoleniu.

Nie można także podzielić zarzutu skarzacego dotyczącego niedziałania prawa wstecz. Skoro organ stwierdził możliwość prowadzenia postępowania w oaprciu o art. 51 Prawa budowlanego (po przeprowadzeniu właściwego wstępnego postępowania wyjaśniajacego co do przedmiotu sprawy) to nalezy stwierdzić, że zastosowanie wspomnianego trybu nie jest uzależnione od daty powstania budynku lub odstępstw powstałych w trakcie budowy. Do stwierdzoonych istotnych odstępstw od warunków okreslonych w pozwoleniu na budowę stosuje się bowiem przepisy Prawa budowlanego obecnie obowiązujące.

Sąd nie zgodził się także z zarzutem skarżącego dotyczącym niekonsekwencji organu, który powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Nalezy podkreślić, że podstawową przyczyną, dla której (...) WINB zastosował art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie konieczności ustalenia, czy postępowanie powinno się toczyć w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też w oparciu o art. 66 ust. 1 tej ustawy. Umorzenie postępowania odwoławczego byłoby zatem na tym etapie zdecydowanie przedwczesne, tym bardziej, że - jak już wyżej wskazano-nie w każdym przypadku zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie pozbawiony interesu prawnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd uznał również, że organ w sposób prawidłowy ocenił stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. ale także zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Reasumując, w niniejszej sprawie zaistniały przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny w oparciu o jedną z podstaw przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., a właściwym rozstrzygnięciem, które pozwoliłoby na zachowanie zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Należy także podkreślić, że sytuacja procesowa skarżącego nie uległa pogorszeniu na skutek wydania zaskarżonej decyzji, albowiem rzeczą organu I instancji będzie jednoznaczne wyjaśnienie przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego i - w zależności od dokonanych ustaleń - wydanie decyzji w oparciu o podstawą z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, albo też w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 k.p.a., który także przewiduje możliwość nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Brak jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania nie może natomiast być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym w oparciu o art. 136 k.p.a., gdyż powyższe ustalenia determinują właściwy tryb postępowania prowadzonego przy uwzględnieniu przesłanek zawartych we właściwej podstawie materialnoprawnej. Przyjęcie odmiennego poglądu wiązałoby się z dużym prawdopodobieństwem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a., zarówno co do przedmiotu prowadzonego postępowania, jak i kręgu stron w nim uczestniczących.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 132 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.