VII SA/Wa 1664/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2463184

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. VII SA/Wa 1664/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka.

Sędziowie Asesor, WSA: Karolina Kisielewicz (spr.), Maria Tarnowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) maja 2017 r. znak (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

M. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) maja 2017 r. (znak: (...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ulicy (...) w (...)

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Prezydent Miasta (...) wnioskiem z (...) marca 2016 r. wystąpił do Wojewody (...) o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przebudowę ulicy (...) w (...), na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 z późn. zm., dalej jako specustawa drogowa). Inwestor dołączył do wniosku mapę w skali 1:1000 przedstawiającą projektowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiazania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany, oświadczenie projektantów o którym mowa w art. 20 ust. 4 prawa budowalnego, wymagane opinie i uzgodnienia.

Z akt sprawy wynika, że w ramach tej inwestycji inwestor zamierza poszerzyć ul. (...) (do 10,5 m), przebudować skrzyżowanie z ulicą (...), wybudować chodniki i drogi rowerowe.

Pismem z (...) maja 2016 r. organ I instancji na podstawie art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, zawiadomił wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji drogowej, o wszczęciu postępowania w tej sprawie i pouczył o prawie składania wniosków i uwag. Pozostałe strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania i prawie składania uwag i wniosków w drodze obwieszczeń (w (...) Urzędzie Wojewódzkim w (...) w dniach od 12 do 30 maja 2016 r. oraz Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w dniu (...) maja 2016 r., w Urzędzie Miasta (...) w dniach do 17 maja do 1 czerwca 2016 r. i w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w tym samym terminie, w prasie lokalnej - Dzienniku (...) w dniu (...) maja 2016 r.).

Po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie, Wojewoda (...) decyzją z (...) grudnia 2016 r. działając na postawie art. 11a ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 specustawy drogowej: 1) określił linie rozgraniczające teren inwestycji drogowej, 2) zatwierdził projekt podziału nieruchomości, 3) zatwierdził podział nieruchomości, 4) zatwierdził projekt budowlany, 5) orzekł o obowiązku dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Organ doręczył tę decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim (od 12 do 28 grudnia 2016 r.) oraz w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg projektowanej inwestycji (od 16 grudnia 2016 r. do 2 stycznia 2017 r.), w Biuletynach Informacji Publicznej tych urzędów oraz w prasie lokalnej (w dniu 19 grudnia 2016 r.). Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości przejętych pod inwestycję organ poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierało informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji (art. 11f ust. 4 specustawy drogowej).

Z zaskarżonej decyzji wynika, że w liniach rozgraniczających pasa drogowego znajdują się m.in. należące do skarżącej nieruchomości nr (...) oraz (...), z tym że druga z tych działek ulegnie podziałowi i jej część (po podziale działka nr (...)) stanie się własnością Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od tej decyzji M. P. zarzuciła, że osoby działające w imieniu Prezydenta są jednocześnie wykonawcami robót, co jest niedopuszczalne. Ponadto stwierdziła, że granice działki (...) zostały ustalone "na dziko", w związku z tym mapa dla celów projektowych przyjęta do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta (...) nie mogła stanowić podstawy dla projektu budowlanego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z (...) maja 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania i wyjaśnił (powołując bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne), że nie może kwestionować rozwiązań technicznych przyjętych przez inwestora (zarządcę drogi), ani narzucać inwestorowi innych rozwiązań, jeżeli projektowane są zgodne z prawem. Bada natomiast zgodność planowanej inwestycji drogowej z prawem. Organ podkreślił, że przebudowa ulicy (...) w (...) służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa bezpiecznych dróg w Polsce.

Organ stwierdził, że inwestycja drogowa jest zaprojektowana na części działki (...) oraz działce (...), które są własnością skarżącej, niemniej jednak przejęcie tych działek jest niezbędne dla przebudowy drogi i "nadmiernie nie ingeruje w prawo własności skarżącej". Minister wyjaśnił, że nieruchomości skarżącej zostały przejęte pod inwestycję w niezbędnym zakresie ("przebieg inwestycji w zakresie interesu prawnego skarżącej został wytyczony optymalnie"). Wzdłuż działek skarżącej, znajdujących się po obu stronach drogi, zostały zaprojektowane ciągi pieszo - rowerowe o szerokości 2,5 m (ścieżka rowerowa i chodnik w pasie drogowym). Organ wyjaśnił, że wyłączenie spod inwestycji działki skarżącej nr (...) lub przejecie jej w mniejszym zakresie wiązałoby się z koniecznością przejęcia większej części działki drugiej z działek skarżącej, na której znajduje się jej dom, położonej po drugiej strony przebudowywanej drogi. Te nieruchomości znajdują się bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania drogi krajowej nr (...) z drogą wojewódzką nr (...) (skrzyżowanie ulic (...)/(...)), zaś zachowanie istniejących osi tych dróg (geometrii skrzyżowania) jest rozwiązaniem optymalnym zarówno z punktu widzenia zachowania warunków technicznych, wymogów bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego jak i ze względów ekonomicznych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że tzw. specustawa drogowa, w oparciu o której przepisy wydano zaskarżoną decyzję, jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia odrębnego postępowania wywłaszczeniowego. Organ dodał, że sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania jest rozstrzygana w odrębnym postępowaniu.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego nieprawidłowego umocowania S. A. do działania w imieniu Prezydenta Miasta (...) i stwierdził, że nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji inwestora o wyborze pełnomocnika, jeżeli dysponuje on prawidłowym pełnomocnictwem.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieprawidłowości w postępowaniach o rozgraniczenie toczących się przed sądem powszechnym Minister wyjaśnił, że projekt budowlany został sporządzony w oparciu o mapę dla celów projektowanych przyjętą do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta (...) i te zarzuty nie mogą być skutecznie podnoszone w tym postępowaniu.

Minister Infrastruktury i Budownictwa nie podzielił również zarzutu skarżącej odnośnie konieczności wcześniejszego podziału gruntów, które mają być przeznaczone pod projektowaną inwestycję drogową. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 3 specustway drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien zawierać w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Z kolei zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy. Żaden z przepisów specustawy drogowej nie zawiera innych wymogów - poza przedstawieniem projektu podziału nieruchomości, od których spełnienia zależne byłoby zatwierdzenie podziału nieruchomości niezbędnych dla planowanej inwestycji. Przepisy specustawy drogowej są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651; z późn. zm.) i wynika z nich, że procedura podziału nieruchomości nie poprzedza postępowania o zezwoleniu na budowę drogi, ale jest prowadzona jednocześnie z nią i to bez zachowania trybu wskazanego w ustawie o gospodarce nieruchomości, także co do konieczności przedstawienia określonych w art. 97 ust. 1a tej ostatniej ustawy dokumentów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 grudnia 2011 r., II SA/Bd 270/11).

M. P. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła tej decyzji naruszenie art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 1 oraz art. 11e specustawy drogowej oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że planowana inwestycja nie służy celowi publicznemu. Zdaniem strony przebudowa drogi służy jedynie "interesom prywatnym właścicieli nieruchomości celem zorganizowania im odpowiednich zjazdów do ich nieruchomości z ulicy (...)". W związku z tym przejęcie pod tę inwestycję jej nieruchomości nie jest dopuszczalne.

Skarżąca dodała, że przebudowana droga będzie przebiegać w bliskiej odległości od jej budynku mieszkalnego, co naraża ją na "dodatkowe uciążliwości tj. hałas, zapylenie i zanieczyszczenie powietrza". Jej zdaniem organ prowadził postępowanie w sposób "budzący wątpliwości" i podważających zaufanie obywateli do władzy publicznej, ponieważ "nierzetelnie i jednostronnie" rozpatrzył zgromadzone w sprawie dowody, "a przepisy prawa materialnego, w szczególności specustawy drogowej zinterpretował i zastosował w sposób niewłaściwy".

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim nie jest uzasadniony zarzut skargi, że sporna inwestycja nie służy celowi publicznemu. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa czy rozbudowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym, a więc stanowi cel publiczny. Według art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe, drogi wodne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowalnych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Oznacza to, że rozbudowa drogi krajowej jako drogi publicznej (art. 2 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część użytkowników drogo będzie z niej korzystać (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 2617/15). Zarzuty skarżącej, że przebudowa drogi ma służyć wyłącznie właścicielom innych nieruchomości, którzy dotychczas nie posiadali bezpośredniego dostępu do tej drogi nie zasługują na uwzględnienie.

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w oparciu o której przepisy wydano zaskarżoną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Jak już powiedziano, jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora (decyzja o zezwoleniu na inwestycję drogową rozstrzyga jednocześnie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu projektu budowlanego, zatwierdza podział nieruchomości i orzeka o wywłaszczeniu), natomiast z drugiej zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji.

Trzeba przypomnieć, że w zaskarżonej do Sądu decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (Wojewody (...)) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie fragmentu drogi krajowej nr (...) - ul. (...) (do ronda (...)) w (...). W ramach tej inwestycji inwestor zamierza m.in. przebudować (poszerzyć do 10,5 m) jezdnię ulicy (...), przebudować skrzyżowanie z ulicą (...) (drogą wojewódzką). W poszerzonym pasie drogowym ma powstać ciąg pieszo-rowerowy o szerokości 2,5 m. (chodnik i ścieżka rowerowa o szerokości 2 m). Do realizacji tej inwestycji, zdaniem organów, niezbędne jest przejęcie działek należących do skarżącej: nr (...) (w całości) i nr (...) ((...) po podziale).

Zgodnie z art. 11e specustawy drogowej, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Innymi słowy, organy badają, czy projektowana inwestycja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, w tym przez rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Sporna inwestycja nie narusza przepisów tego rozporządzenia, czego zresztą nie kwestionuje skarżąca w skardze do Sądu. W skargach do Sądu skarżąca zarzuciła natomiast organom, że nie wzięły po uwagę, że poszerzona droga będzie powodować "dodatkowe uciążliwości tj. hałas, zapylenie i zanieczyszczenie powietrza".

Trzeba dodać, że w toku postępowania inwestor wyjaśnił, że "wyłącznie" spod inwestycji jednej z działek należących do skarżącej (nr (...)) lub przejecie jej w mniejszym zakresie wiązałoby się z koniecznością przejęcia w większej części działki skarżącej znajdującej się po drugiej stronie rozbudowywanej drogi (na której znajduje się jej dom) znajdującej się po drugiej strony przebudowywanej drogi, ponadto nie byłoby uzasadnione ze względu na geometrię skrzyżowania.

Na zakończenie należy przypomnieć, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może być ograniczone w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie przepisu ustawy. W ocenie Sądu ograniczenie prawa własności skarżącej nastąpiło w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa i nieraz zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Jak już powiedziano, specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest m.in. budowa dróg. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy szybkiej i sprawnej poprawie infrastruktury drogowej, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 704/09).

Zdaniem Sądu organ przeprowadził postępowanie w tej sprawie z poszanowaniem jego naczelnych zasad wynikających z art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa), art. 9 (zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy) oraz art. 11 (zasada przekonywania). Samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia organu nie jest dostatecznym powodem uwzględnienia skargi, jeżeli zarzuty tej skargi nie mają prawnego uzasadnienia.

Nie jest również uzasadniony zarzut skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji "jest nieprzekonujące", nie zawiera dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zarzut ten zmierza w gruncie rzeczy do podjęcia polemiki z rozstrzygnięciami organów. W istocie treść tego zarzutu i jego uzasadnienie nie koresponduje zatem z treścią powołanego przepisu. Niemniej jednak analiza pisemnych motywów zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, ze uzasadnienie zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli orzeczenia jest w pełni możliwe.

Z powyższego wynika, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Zarówno wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jak i sama decyzja zawierają wymagane prawem elementy (art. 11d ust. 1, art. 11f ust. 1 specustawy drogowej), a postępowanie poprzedzające jej wydanie zostało przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł wymaganych w k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.