VII SA/Wa 1588/13 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1739644

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. VII SA/Wa 1588/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska.

Sędziowie WSA: Maria Tarnowska (spr.), Elżbieta Zielińska-Śpiewak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Banku (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2013 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

III.

zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Banku (...) w (...) kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta (...) w dniu (...) grudnia 2009 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił decyzją nr (...), znak: (...), pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ew. (...) oraz (...) przy ul. (...) w (...) dla Banku (...) w (...).

W efekcie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności, Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) lipca 2011 r., znak (...), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...). Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2011 r., znak: (...), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (...) oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to podtrzymał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 29/12.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) lutego 2013 r., znak (...), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...).

W uzasadnieniu organ wskazał, że działki inwestycyjne zostały oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania terenu uchwalonym uchwałą nr (...) Rady Miejskiej (...) z dnia (...) grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...) w obrębach: (...),(...),(...),(...), oraz części obrębu (...) (Dz. U. Woj. (...) z 2008 r., nr (...) poz. (...)), jako jednostki 1.67b MW i 1.63a KPX - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz tereny placów publicznych. Analizując projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem budowlanym oraz przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy organ uznał, że kubatura budynku nie wychodzi poza wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy, jednakże odległość rozbudowanego budynku od działki sąsiedniej zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu do działki o nr ew. (...) wynosi 2,84 m. Oznacza to, że zewnętrzne ściany rozbudowanego budynku będą znajdowały się w odległości 2,84 m. Zaś w ścianie zwróconej ku działce o nr ew. (...) zaprojektowano otwory okienne oraz drzwiowe. Zaprojektowanie ściany budynku z otworami drzwiowymi i okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m powoduje, że usytuowanie budynku jest niezgodne z § 12 ust. 1, 2 czy 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Zdaniem organu Starosta (...) naruszył art. 35 Prawa budowlanego, a naruszenie to ma charakter rażący ponieważ w badanym przypadku zbadanie zgodności rozbudowy z zapisami § 12 rozporządzenia nie polegało na skomplikowanym dokonaniu wykładni zapisów tegoż przepisu tylko na prostej subsumpcji, która nie wymaga interpretacji zapisu ww. norm.

Również usytuowanie schodów organ ocenił, jako naruszające § 12 ust. 5 rozporządzenia, ponieważ znajdują się one w nieznacznej odległości od granicy z działką sąsiednią i odległość ta nie przekracza dopuszczalnego 1,5 m.

Doszło także do naruszenia § 12 ust. 3 rozporządzenia, bowiem przedmiotową rozbudowę zaprojektowano w stosunku do budynku znajdującego się na działce o nr ew. (...) tak, że wysokość budynku zaprojektowanego ma wysokość większą w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki niż budynek istniejący. Zaś działka o nr ew. (...) nie została objęta pozwoleniem na budowę, które można by wziąć pod uwagę.

Organ I instancji zauważył, że inwestor nie uzyskał zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Oceniając projekt budowlany organ uznał go za niekompletny. Nie przedstawia on bowiem m.in. odległości, wysokości projektowanego budynku w stosunku do budynku istniejącego na działce o nr ew. (...), nie określa charakterystycznego układu budynku na działce o nr ew. (...), np. poprzez przedstawienie, czy tenże budynek posiada podpiwniczenie czy też nie, czy jak będzie połączony z zaprojektowaną rozbudową. W projekcie budowlanym brak oświadczenia A. D. o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wiedzy technicznej, uprawnień budowlanych, czy też innych dokumentów świadczących, że jest ona projektantem przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji Starosta (...) mimo ciążącego na nim obowiązku nie uzupełnił projektu budowlanego o informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia sporządzoną przez C. S. Dodatkowo w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o sprawdzeniu projektu budowlanego przez osobę uprawnioną. W konsekwencji doszło do naruszenie art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego.

W ocenie wojewody postępowanie było dotknięte wadami, w efekcie czego doszło do naruszenia art. 10, art. 61 § 4 i 77 k.p.a. Zaś decyzja narusza art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ nie zawiera uzasadnienia.

Organ powołując się na wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/09, LEX 746688 stanął na stanowisku, że naruszenie szeregu przepisów postępowania może implikować stwierdzenie, iż mnogość uchybień proceduralnych pociągało za sobą rażące naruszenie prawa, które wymagało wyeliminowania tak podjętej decyzji z obrotu prawnego.

Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji jak i całego postępowania administracyjnego prowadzącego do jej wydania należy stwierdzić, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie nie zaistniały przesłanki do uznania, że przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało wydane niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób rażący.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2013 r., znak (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Banku (...) w (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że kontrolowana decyzja narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia z uwagi na usytuowanie ściany z otworami w odległości mniejszej niż 4 m., rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, z uwagi na zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu przewidującego realizację schodów zewnętrznych w odległości mniejszej, aniżeli wskazana w ww. przepisie, tj. mniejszej niż 1,5 m. Dodatkowo został naruszony § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, gdyż wejście na schody zewnętrzne zostało zaprojektowane przy granicy z działką sąsiednią. Brak sprawdzenia projektu budowlanego, w sytuacji gdy ustawa wprost nakłada taki obowiązek, stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Reasumując organ II instancji stwierdził, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 rozporządzenia, a także art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniem organu I instancji, przy wydawaniu kontrolowanego w trybie nieważnościowym pozwolenia na budowę nie doszło do rażącego naruszenia § 11 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ponieważ brak "zwymiarowania", brak określenia charakterystycznego układu budynku nie stanowi rażącego naruszenia prawa; jak również nie doszło do rażącego naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż strony postępowania - inwestor i współwłaściciele działki nr ew. 205/16 nie sprzeciwiali się w toku postępowania spornej inwestycji. Zaś okoliczność braku udziału w postępowaniu pozostaje bez znaczenia w postępowaniu nieważnościowym, gdyż przesłanka ta stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Bank (...) w (...), dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił jej naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności charakteru linii granicznej przebiegającej przez działki nr geodezyjny (...),(...),(...) i (...) i błędne uznanie, iż linia ta stanowi zewnętrzną linię graniczną, a w konsekwencji, że naruszony został art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. 2 § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia,

- art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wszystkich stron postępowania i doręczenie zaskarżonej decyzji wyłącznie stronom ustalonym w postępowaniu nieważnościowym przed organem I instancji,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie projekt budowlany i automatycznie pozwolenie na budowę są niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi tj. z § 12 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia,

- art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie oraz art. 20 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię, będące konsekwencją uznania, że projektowana rozbudowa budynku Banku nie należy do żadnej z kategorii projektów zwolnionych z obowiązku dokonania sprawdzenia projektu architektoniczno - budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.".

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego.

Zatem decyzja podlegająca kontroli Sądu została wydana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Należy przy tym podkreślić, że kontrola pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w ramach postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., polegała nie na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, lecz na przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji wyłącznie z punktu widzenia, tego, czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W niniejszej sprawie organy orzekające w trybie nieważnościowym uznały, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, zatem, że o istnieniu rażącego naruszenia prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717).

Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga.

Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno być poprzedzone nader wnikliwym wyjaśnieniem, a ewentualne zastosowanie tego przepisu musi znaleźć usprawiedliwione uzasadnienie. Z tego wynika także obowiązek wskazania okoliczności, które będą niewątpliwie przemawiać za zastosowaniem powołanego przepisu, a nadto wyjaśnienie, dlaczego właśnie te okoliczności uznane zostały za przesłanki do stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa.

Organy nie mogą ograniczyć się wyłącznie do wskazania naruszonych w kwestionowanym postępowaniu przepisów i lakonicznego stwierdzenia, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie w istocie narusza prawo w sposób rażący. W istocie bowiem mając na względzie konieczność udokumentowania łącznego wystąpienia przesłanek nieważnościowych organy winny były w uzasadnieniu swoich decyzji poczynić wyczerpujące rozważania w zakresie ich istnienia w badanym przypadku. Raz jeszcze podkreślić należy, że wskazania wymaga nie tylko oczywistość naruszenia, ale także charakter naruszonej normy oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, z powodu których uznać należało, że wywołane przezeń skutki są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, a zatem, że niemożliwe jest zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W niniejszej sprawie takich rozważań brak w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Dopiero poczynienie wyczerpujących rozważań w zakresie zaistnienia wszystkich przesłanek stanowiących o rażącym naruszeniu prawa pozwoli na prawidłową ocenę kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższe oznacza również, iż przedwczesnym kontrolowanie zaskarżonej decyzji pod kątem dokonanych przez organ merytorycznych rozważań o naruszeniu przez pozwolenie na budowę jakiegoś przepisu prawa czy przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, orzeczenie sformułowane w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy. Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.