Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2506750

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 23 lutego 2018 r.
VII SA/Wa 1387/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły.

Sędziowie WSA: Izabela Ostrowska, Maria Tarnowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2017 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2017 r., znak: (...), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w (...) ("skarżący") od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("(...) WINB") z dnia (...) marca 2017 r., nr (...) - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia (...) marca 2017 r. (...) WINB, na podstawie art. 105 § 1 i 104 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie tych części skrzyżowania drogi wojewódzkiej (...) z drogą wojewódzką (...), które odnoszą się do wykonania sieci oświetlenia ulicznego oraz szlabanu w miejscowości (...).

Odwołanie od ww. decyzji (...) WINB z dnia (...) marca 2017 r. wniósł skarżący.

3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uzasadniając zaskarżone postanowienie stwierdził na podstawie akt sprawy, że ww. decyzja nie została doręczona skarżącemu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.) zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa, natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 statutu (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich (Dz. Urz. Woj. (...). z 2011 r. Nr (...), poz. (...)),(...) Zarząd Dróg Wojewódzkich w (...) jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, nieposiadającą osobowości prawnej, finansowaną z budżetu Województwa (...). Ponadto, (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich w (...) działa w formie wojewódzkiej jednostki budżetowej (ust. 2 § 2).

Wobec tego organ uznał, że stroną postępowania zakończonego decyzją (...) WINB z dnia (...) marca 2017 r. jest Zarząd Województwa (...), któremu decyzja ta została doręczona. Natomiast skarżący - (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich w (...), jako wojewódzka jednostka samorządowa, działa w imieniu Zarządu Województwa (...) na podstawie statutu oraz na podstawie pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w (...) do działania w imieniu i na rzecz Województwa (...) (uchwała Zarządu Województwa (...) z dnia (...) lutego 2017 r., nr (...)).

Organ stwierdził więc, że termin do złożenia odwołania przez skarżącego powinien biec od dnia otrzymania przez Zarząd Województwa (...) decyzji z dnia (...) marca 2017 r.

GINB podkreślił, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Po upływie tego terminu rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji staje się ostateczne, a wniesienie odwołania jest bezskuteczne. Zatem w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, organ nie ma innej możliwości jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej i nie jest zależne od swobodnego uznania organu. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, wydanej w wyniku rozpatrzenia takiego odwołania.

Organ wskazał, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzja (...) WINB z dnia (...) marca 2017 r. została doręczona Zarządowi Województwa (...) w dniu (...) marca 2017 r. Termin do złożenia odwołania przez Zarząd Województwa (...) (oraz przez skarżącego, (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich w (...)) upłynął w dniu (...) marca 2017 r. Tymczasem odwołanie skarżącego zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu (...) marca 2017 r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

4. Skargę, uzupełnioną pismem z dnia (...) maja 2017 r., na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich w (...), wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1.

art. 7, 8, 11, 57 § 5 pkt 2, 77 i 80 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja nie została doręczona stronie, tj. skarżącemu, a następnie uznanie, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu, podczas gdy z akt postępowania wynika, że decyzja (...) WINB została doręczona skarżącemu w dniu (...) marca 2017 r., zaś odwołanie od decyzji zostało nadane poprzez operatora pocztowego w dniu (...) marca 2017 r., a więc w terminie wskazanym w k.p.a.;

2.

art. 33 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący działał w imieniu Zarządu Województwa (...);

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 20 pkt 4, pkt 5, pkt 8, pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie naruszenia przez podmiot trzeci przepisów prawa materialnego (ustawa o drogach publicznych, Prawo budowlane) w zakresie samowoli budowlanej i posadowienia obiektów stale związanych z gruntem w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr (...) i następnie uznanie, że skarżący był pełnomocnikiem innego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy z akt sprawy wynika, że skarżący działał we własnym imieniu.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ, rozstrzygając przedmiotową sprawę, zupełnie pominął i nie wyjaśnił faktu doręczenia skarżącemu decyzji w dniu (...) marca 2017 r. oraz nie stwierdził, jaki charakter miało to doręczenie. W ocenie skarżącego jego interes prawny do wniesienia odwołania w sprawie nie budził wątpliwości, a podejmowanych przez niego działań nie można było uznać za podejmowane w imieniu Zarządu Województwa (...) (ani też wiązać z czynnościami organu wykonywanymi wobec Zarządu jako wykonywanymi także w stosunku do skarżącego).

5. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji (...) WINB z dnia (...) marca 2017 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w całości.

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarówno co do ustalonego stanu faktycznego, jak i zastosowanych przepisów prawa.

8. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast na podstawie art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.).

Powyższe oznacza, że organ, zanim przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy, zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 129 k.p.a. W niniejszej sprawie organ dokonał takiej oceny.

Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przesyłka zawierająca decyzję (...) WINB z dnia (...) marca 2017 r. została skierowana do stron postępowania - (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) i do Zarządu Województwa (...) (jako zarządcy drogi wojewódzkiej, znajdującej się na działce graniczącej z działką, na której wykonano przedmiotowe urządzenia).

Skarżący - (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich - otrzymał ww. decyzję "do wiadomości", a więc jak można wnioskować z działania organu (przesłanie decyzji listem zwykłym, a nie z potwierdzeniem odbioru) nie został on uznany przez niego za stronę postępowania, w związku z czym ewentualny termin na wniesienie odwołania dla skarżącego należało liczyć od ostatniego doręczenia decyzji właśnie stronom postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2296/14, LEX nr 1 982 788). W niniejszej sprawie miało to miejsce w dniu 13 marca 2017 r.

Ponadto, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.), organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego (tu: zarząd województwa), do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W zakresie dróg wojewódzkich zarządcą jest zarząd województwa (art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawo o drogach publicznych). Natomiast na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2096 z późn. zm.) w celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami. Jedną z takich jednostek organizacyjnych jest skarżący - (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich, utworzony na podstawie uchwały Sejmiku Województwa (...) Nr (...) z dnia (...) kwietnia 1999 r. w sprawie utworzenia wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej pod nazwą (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich w (...). Zgodnie z tą uchwałą, skarżący działa jako wojewódzka samorządowa jednostka budżetowa województwa (...) na zasadach określonych ustawą o finansach publicznych, z której wynika, że jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.). Samodzielność takich jednostek organizacyjnych ogranicza się więc do gospodarki finansowej oraz gospodarowania mieniem przekazanym w im zarząd.

W związku z powyższym, organ prawidłowo skierował decyzję z dnia (...) marca 2017 r. do Zarządu Województwa (...), a nie do skarżącego. Poinformowanie skarżącego, jak wynika z jego oświadczenia: w dniu (...) marca 2017 r., o zapadłej w sprawie decyzji, wobec wynikającego z ww. uchwały działania na rzecz Zarządu Województwa (...), nie mogło w sprawie odnieść skutku prawnego w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Termin ten rozpoczął więc bieg w dniu doręczenia decyzji (...) WINB z dnia (...) marca 2017 r. Zarządowi Województwa (...).

Z dołączonego do akt zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji wynika, że została ona doręczona Zarządowi Województwa (...) w dniu (...) marca 2017 r. W związku z tym, termin do wniesienia odwołania upłynął, jak słusznie ustalił organ, w dniu (...) marca 2017 r. Skarżący wniósł odwołanie w dniu (...) marca 2017 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu. Słusznie zatem organ uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania i prawidłowo, tj. na podstawie art. 134 k.p.a., wydał postanowienie stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania

9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.