Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1242385

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 16 października 2012 r.
VII SA/Wa 1353/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska.

Sędziowie WSA: Paweł Groński (spr.), Bogusław Cieśla.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2012 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego-tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. (dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. D. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2012 r., znak: (...)., odmawiającej stwierdzenia, na wniosek E. D., nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1965 r., znak: (...), zatwierdzającej W. D. projekt przebudowy budynku mieszkalnego przy ul. (...) w (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia 22 września 2009 r. E. D. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1965 r., znak: (...) zatwierdzającej W. D. projekt przebudowy budynku mieszkalnego.

Wydaną wcześniej decyzją z dnia (...) listopada 2010 r., GINB uchylił poprzednio wydaną decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r., znak: (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W treści decyzji z dnia (...) listopada 2010 r. zawarł wytyczne dla organu I instancji, wskazując m.in., że wniosek E. D. dotyczył jedynie decyzji Prezydium Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1965 r. znak: (...).

Pismem z dnia 6 marca 2011 r. E. D. podtrzymał wniosek z dnia 22 września 2009 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia (...) marca 1965 r.

Następnie Wojewoda (...), decyzją z dnia (...) lutego 2012 r., działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. D., zam. ul. (...) w (...) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1965 r., znak: (...) o zatwierdzeniu projektu przebudowy budynku mieszkalnego na rzecz S. D.odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przeanalizował badaną decyzję o pozwoleniu na budowę pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i wskazał, że jest ona prawidłowa i nie obarczona żadną z wad wymienionych w ww. przepisie.

Organ przytoczył zarzut skarżącego, że decyzja o pozwoleniu na budowę z (...) marca 1965 r. została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 13 lutego 1961 r., Nr 7 z późn. zm.), w myśl którego: obiekty budowlane powinny być zaprojektowane i wybudowane w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczeństwo dla ludzi i mienia, aby zapewnione były: właściwy układ funkcjonalny obiektu, odpowiednia jego trwałość, ekonomiczność budowy ze szczególnym uwzględnieniem oszczędnego i racjonalnego stosowania materiałów, ekonomiczność użytkowania oraz potrzeby użytkowe, a w szczególności potrzeby: w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków ogrzewania i wentylacji, wymagań higieniczno - sanitarnych, komunikacji itp. Zdaniem skarżącego rażące naruszenie prawa polegało na zatwierdzeniu takiej przebudowy budynku (zabudowie bramy), która prowadziła do uniemożliwienia korzystania ze służebności ujawnionej w KW (...),(...).

Następnie Wojewoda (...) wskazał, że badana decyzja o zatwierdzeniu projektu podstawowego przebudowy budynku mieszkalnego została wydana przez właściwy organ, na prawidłowej podstawie prawnej zgodnie z obowiązującą wówczas procedurą administracyjną. Zatwierdzony projekt obejmował wyłącznie przebudowę istniejącego budynku wewnątrz, bez jakichkolwiek zmian dotyczących bramy wjazdowej, tym samym w żadnym zakresie nie mógł dotyczyć naruszeń wskazanych przez E. D. Decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera pouczenie, iż: przed przystąpieniem do budowy należy uzyskać pozwolenie na budowę, a zatwierdzony projekt traci ważność po upływie 2 lat, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydane pozwolenie na budowę.

Podnoszona przez wnioskodawcę kwestia służebności wjazdu i przejazdu przez bramę wjazdową chronioną rękojmią ksiąg wieczystych, nie może stanowić argumentu na rzecz stwierdzenia nieważności. Zatwierdzony projekt przewidywał wprost nowe bramy do podjazdu.

Wojewoda (...) nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w decyzji z dnia (...) marca 1965 r. albowiem z opisu technicznego ww. projektu budowlanego wynika, iż projektowano przebudowę budynku magazynowego na mieszkalny. Projektowana przebudowa w zakresie parteru obejmowała cyt.: "strop pozostaje bez zmian, wykonana zostanie jedynie podsufitka z płyt pliśniowych. Wykonane zostaną nowe drzwi wejściowe od ulicy, projektowane w II etapie nowe bramy do podjazdu. Projektuje się nowe schody drewniane z podestem. Wszystkie okna w budynku zostaną wymienione na typowe. W warsztacie projektuje się wstawienie pieca. Projektowana przebudowa parteru wg. zatwierdzonego projektu obejmowała warsztat ślusarski oraz klatkę schodową

Od decyzji Wojewody (...) odwołanie do GINB wniósł E. D. Odwołujący się wskazał, że wydana decyzja pozbawiła jego nieruchomość służebności wjazdu i przejazdu, co stanowi o naruszeniu art. 4 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił niewykonalność. Zdaniem skarżącego miała ona zapewnić nowe bramy do podjazdu podczas gdy i w momencie wydawania decyzji i obecnie brak jest miejsca na ich realizację.

GINB po rozpatrzeniu odwołania E. D., wymienioną na wstępie decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r., znak: (...) utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2012 r.

Analizując ponownie sprawę GINB wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że projekt przedmiotowej przebudowy przewidywał m.in. wykonanie nowych schodów drewnianych z podestem, wymianę okien oraz centralnego ogrzewania. Ponadto projekt przebudowy na parterze przewidywał wykonanie podsufitki oraz wykonanie nowych drzwi wejściowych od ulicy, natomiast na I i II piętrze projekt przewidywał podniesienie stropu drewnianego do wysokości 2,4 m oraz wykonanie nowych ścianek działowych.

GINB podkreślił, że analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1965 r., znak: (...) wykazała, że nie narusza on rażąco warunków określonych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. W szczególności należy zauważyć, że w analizowanym projekcie budowlanym wskazano m.in. charakter i rodzaj robót oraz rodzaj zastosowanych konstrukcji i materiałów.

Za chybiony GINB uznał zarzut skarżącego dotyczący zamurowania bramy wjazdowej do podjazdu - prowadzącego z podwórza na działce nr ewid. (...) przez działkę nr ewid. (...) na ulicę (...) w (...) - z którym związana jest przysługująca skarżącemu służebność korzystania z wjazdu i wyjazdu przez tą bramę na działkę nr ewid. (...) w (...). Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia (...) marca 1965 r., obejmuje wyłącznie przebudowę budynku magazynowego na budynek mieszkalny oraz wymianę bram do podjazdu na nowe (drugi etap). Nie powoduje on natomiast "zamurowania bramy".

W opinii GINB analiza projektu budowlanego nie daje również podstaw do twierdzenia, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 Prawa budowlanego (Obiekty budowlane powinny być zaprojektowane i wybudowane w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczeństwo dla ludzi i mienia i aby zapewnione były: właściwy układ funkcjonalny obiektu, odpowiednia jego trwałość, ekonomiczność budowy ze szczególnym uwzględnieniem oszczędnego i racjonalnego stosowania materiałów, ekonomiczność użytkowania oraz potrzeby użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, wymagań higieniczno-sanitarnych, komunikacji itp.). W powyższym przepisie została sformułowana zasada ogólna Prawa budowlanego, tym samym ustalenia zawarte we wskazanym przepisie, jakkolwiek są wiążące i muszą być uwzględniane przy interpretacji dalszych przepisów tejże ustawy, to jednak z uwagi na swój ogólny charakter nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. Tym samym powołanie się przez skarżącego na naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy Prawo budowlane winno wiązać się z jednoczesnym wskazaniem konkretnej normy szczegółowej, czego skarżący nie zrobił.

GINB podkreślił również, że nie ma racji skarżący zarzucając decyzji z dnia (...) marca 1965 r. niewykonalność. GINB przytoczył stosowne orzecznictwo sądowe w tej kwestii. Organ odwoławczy podkreślił, że z projektu budowanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1965 r., znak: (...), nie wynikają jakiekolwiek prawne obowiązki, które byłyby niewykonalne zarówno w sensie faktycznym, jak i prawnym.

Powyższa decyzja GINB z dnia (...) kwietnia 2012 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. D. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, względnie unieważnienie, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości, która w wyniku wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1965 r., znak: (...) została pozbawiona służebności wjazdu i przejazdu. Skarżący wskazał, że ww. decyzja jest nieważna z mocy prawa, gdyż narusza art. 4 ust. 1 Prawa budowlanego z 31 stycznia 1961 r. Wskazał, że inwestor przebudował bramę (spichrz) i występujący w nim przejazd na cele mieszkaniowe uniemożliwiając korzystanie z ww. służebności.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającego w obrocie ostatecznego postanowienia i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiego postanowienia ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.

Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że zarówno GINB, jak i Wojewoda (...) prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1965 r., znak: (...) W świetle akt sprawy nie ulega wątpliwości, że weryfikowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1965 r., znak: (...) o zatwierdzeniu projektu podstawowego przebudowy budynku mieszkalnego została wydana przez właściwy organ, na prawidłowej podstawie prawnej i zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Sąd podzielił także stanowisko GINB dotyczące ewentualnego naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Przepis ten zawierał ogólną zasadę, której ewentualne naruszenie musi zostać powiązane z naruszeniami innych przepisów Prawa budowlanego. Tym bardziej naruszenie ww. ogólnej zasady bez konkretnego wskazania, która norma prawa materialnego obowiązująca w dacie wydania decyzji została naruszona, nie może w żadnym wypadku stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do podstawowych zarzutów zawartych w skardze i argumentów podnoszonych przez E. D. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przebudowy bramy należy zauważyć, że skarżący wnioskował o stwierdzenie nieważności dwóch różnych decyzji administracyjnych: decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1965 r., znak: (...), zatwierdzającej W. D. projekt przebudowy budynku mieszkalnego przy ul. (...) w (...) oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1966 r., znak: (...) o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu byłej bramy wjazdowej. Wprawdzie z treści decyzji z dnia (...) marca 1966 r. wynika, że zostało ono wydane do pozwolenia I.dz. (...), a zatem decyzji z dnia (...) kwietnia 1965 r. dotyczącego przebudowy budynku mieszkalnego, niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że stanowią one dwie zupełnie odrębne decyzje, a przedmiotem niniejszej sprawy jest postępowanie nieważnosciowe wszczęte na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1965 r., znak: (...) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, która poprzedzała z kolei wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) kwietnia 1965 r. w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego. Precyzyjne ustalenie przedmiotu wniosku skarżącego jest bardzo istotne z punktu widzenia ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie wszczęte z wniosku E. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1966 r., znak: (...) o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu byłej bramy wjazdowej zostało ostatecznie zakończone decyzją GINB z dnia (...) czerwca 2009 r., znak: (...) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2008 r., znak: (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia (...) marca 1966 r., znak: (...). Natomiast będący przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie projekt (zatwierdzony decyzją z dnia (...) marca 1965 r.) obejmował jedynie przebudowę istniejącego budynku wewnątrz, bez jakichkolwiek zmian dotyczących bramy wjazdowej, w konsekwencji czego nie mógł dotyczyć naruszeń wskazanych przez E. D. Skoro zatem projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia (...) marca 1965 r., obejmuje wyłącznie przebudowę budynku magazynowego na budynek mieszkalny oraz wymianę bram do podjazdu na nowe (drugi etap), nie może on powodować likwidacji przejazdu. W rezultacie również podnoszona przez skarżącego kwestia służebności wjazdu i przejazdu przez bramę wjazdową chroniona rękojmią ksiąg wieczystych, nie może zostać uwzględniona przez Sąd.

Sąd dokonując analizy sprawy przy uwzględnieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie ustalił wadliwości, która mogłaby stanowić podstawę do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. a uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.