VII SA/Wa 1254/19, Oddzielenie sfery interesu społecznego od interesu indywidualnego poszczególnych członków organizacji społecznej. Wstrzymanie wykonania postanowienia. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3047033

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r. VII SA/Wa 1254/19 Oddzielenie sfery interesu społecznego od interesu indywidualnego poszczególnych członków organizacji społecznej. Wstrzymanie wykonania postanowienia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Janeczko.

Sędziowie WSA: Wojciech Sawczuk, Andrzej Siwek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "(...)" w (...) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) marca 2019 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) marca 2019 r., znak: (...) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2906 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ((t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "(...)" w (...), na postanowienie (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) września 2018 r., znak: (...), odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie objęcia ochroną konserwatorską budynku położonego w (...) przy ul. (...) na działce (...), utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ogólnopolskie Stowarzyszenie "(...)" w (...) (dalej jako:Stowarzyszenie", "strona skarżąca") pismem z dnia 16 lipca 2018 r. wniosło o objęcie ochroną konserwatorską budynku położonego w (...) przy ul. (...) (na działce nr (...)). W uzasadnieniu wniosku wskazano cyt.: "W naszej ocenie obiekt jest zabytkowym według wszelkich kryteriów, tj. czasowego, architektonicznego oraz historycznego. Pomimo tego władze Gminy uzyskały pozwolenie na rozbiórkę tego obiektu i zamierzają wkrótce dokonać rozbiórki. Byłaby to niepowetowana szkoda dla dziedzictwa narodowego. Z uwagi na powyższe prosimy o wszczęcie postępowania i wstrzymanie rozbiórki." Do wniosku został załączony statut Stowarzyszenia oraz odpis z Krajowego Rejestru Sądowego. Pismem z dnia 17 lipca 2018 r. Stowarzyszenie uzupełniło wniosek, wskazując, iż cyt.:..wnioskowany o ochronę konserwatorską obiekt posiada cenną wartość historyczną. Został wzniesiony w okresie międzywojennym. Jest jednym z najstarszych budynków w (...). Budynek był siedzibą organizacji, których historia wywarła istotny wpływ na rozwój lokalny. Tuż po wojnie w obiekcie tym zaczęła funkcjonować Gminna Spółdzielnia "(...)", a następnie powstał bar gastronomiczny "(...)" który jako jedyny i przykościelny stanowił miejsce życia kulturalnego gminy. Tak więc jest on też częścią historii (...)." Pismem z dnia 31 lipca 2018 r. Stowarzyszenie kolejny raz uzupełniło wniosek, przedkładając fotografie obiektu będącego przedmiotem wniosku.

Postanowieniem z dnia (...) września 2018 r. znak: (...)(...) Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej jako "(...) WKZ", "organ I instancji"), na podstawie art. 31 § 2 oraz art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie objęcia ochroną konserwatorską budynku położonego w (...) przy ul. (...) na działce (...), a stanowiącego obecnie własność Gminy (...).

(...) WKZ wskazał, że budynek zlokalizowany w (...) przy ul. (...) nie jest wpisany do rejestru zabytków nieruchomych, nie figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także w gminnej ewidencji zabytków gminy (...). Dla obszaru, na którym zlokalizowany jest ww. obiekt dotychczas nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...), przyjęte uchwałą Rady Gminy (...) z dnia (...) listopada 2011 r., nr (...) zawiera wykaz obiektów objętych ochroną konserwatorską, a przedmiotowy budynek nie jest wyszczególniony w ww. dokumencie jako obiekt o wartościach zabytkowych. Gmina (...) posiada gminną ewidencję zabytków założoną w kwietniu 2007 r. na podstawie wykazów obiektów zabytkowych przekazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Po założeniu, gminna ewidencja zabytków podlegała aktualizacji w latach 2010, a także w 2015 r. W toku działań związanych z aktualizacją gminnej ewidencji zabytków oraz weryfikacją jej zasobu w terenie gminy przedmiotowy budynek nie został wskazany do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków.

Organ I instancji podniósł, że stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

(...) WKZ wskazał, że Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem działającym na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, zarejestrowanym w Krajowym Rejestrze Sądowymi w dniu 10 stycznia 2006 r., pod numerem KRS: (...). Wniosek Stowarzyszenia został podpisany przez Prezesa Stowarzyszenia Pana R. S., który jest uprawniony samodzielnie do reprezentowania Stowarzyszenia. Zgodnie z § 6 Statutu Stowarzyszenia celami Stowarzyszenia są w szczególności:

1) upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działania, wspierające rozwój demokracji,

2) działania na rzecz zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz przeciwdziałanie patologiom społecznym,

3) upowszechnianie i ochrona praw konsumentów,

4) ochrona i opieka nad zabytkami,

5) ochrona środowiska naturalnego.

Organ I instancji podniósł, że Stowarzyszenie wskazało na wartości, które w jego mniemaniu przesądzają o zabytkowym charakterze budynku zlokalizowanego w (...) przy ul. (...), a tym samym należy przyjąć, iż spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

Analizując drugą z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. (...) WKZ wskazał, że właścicielem omawianego budynku jest Gmina (...), ponadto władze Gminy uzyskały pozwolenie na jego rozbiórkę. W toku prowadzonego postępowania (...) WKZ powziął informację, iż na terenie nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...), Gmina (...) planuje realizację inwestycji celu publicznego polegającą na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku z przeznaczeniem na Ośrodek Kultury w (...) wraz z urządzeniami budowlanymi (obwieszczenie Wójta Gminy (...) z dnia (...) listopada 2017 r., o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego; obwieszczenie Wójta Gminy (...) z dnia (...) stycznia 2018 r., zawiadamiające iż została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz możliwości wniesienia odwołania od decyzji). W związku z tym (...) WKZ pismem z dnia 18 lipca 2018 r. zwrócił się do Wójta Gminy (...) o przekazanie kopii decyzji dotyczącej rozbiórki przedmiotowego budynku, kopii decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla wspomnianej inwestycji (z załącznikami), a także o wskazanie czy planowana inwestycja koliduje z przedmiotowym budynkiem oraz czy istnieje możliwość zachowania i adaptacji ww. obiektu w ramach planowanej inwestycji. Jednocześnie (...) WKZ wniósł o pilne zajęcie stanowiska oraz o wstrzymanie wszelkich prac budowlanych przy ww. obiekcie do czasu rozpoznania wniosku Stowarzyszenia.

(...) WKZ podkreślił, że Wójt Gminy (...) w piśmie z dnia 27 lipca 2018 r. poinformował, iż w dniu (...) stycznia 2018 r. została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znak: (...) dla rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku z przeznaczeniem na Ośrodek Kultury w miejscowości (...), wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr ewid. (...), obręb (...), tzn. na działce, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek. Dalej wskazał, że projekt tej decyzji Wójt przesłał do uzgodnienia do (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Delegatura w (...) - z uwagi na położenie terenu inwestycji w granicach układu przestrzennego miejscowości (...). Uzgodnienie zostało dokonane w myśl art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stała się ostateczna w dniu 21 lutego 2018 r. decyzja lokalizacyjna dla Ośrodka Kultury w (...) została wydana dla całej działki nr ewid. (...), co pozwala na zagospodarowanie całej działki zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z ustaleń decyzji. Obecnie planowana inwestycja jest w fazie sporządzania dokumentacji projektowej. Zdaniem Wójta brak możliwości adaptacji i zachowania budynku przy ul. (...) wynika z oceny stanu technicznego przeprowadzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego. Z opisu stanu technicznego budynku wynika, że posadowienie jest w złym stanie technicznym: brak izolacji, głębokie pionowe pęknięcia ścian fundamentowych powodujące niekontrolowane zwichrowania ścian konstrukcyjnych budynku, ściany silnie zawilgocone z wyraźnymi rysami w złym stanie technicznym, stropy w złym stanie technicznym - belki stropowe zniszczone mechanicznie oraz biologicznie, więźba dachowa porażona przez szkodniki biologiczne i zalewana przez nieszczelne pokrycie dachowe, rynny i rury spustowe w złym stanie technicznym, elementy wykończeniowe budynku takie jak stolarka okienna i drzwiowa, okładziny, wyposażenie techniczne niekonserwowane zostały zniszczone i zużyte w sposób, że nie kwalifikują się do remontu. Ogólnie z ekspertyzy technicznej wynika, że elementy konstrukcyjne budynku są w złym stanie technicznym, zaś elementy wykończeniowe w bardzo wysokim stopniu zużycia lub jest ich brak np. podłóg. W związku z powyższym zarówno budynek przy ul. (...) jak i przylegające do niego dwa budynki gospodarcze kwalifikują się wyłącznie do rozbiórki. Na tej podstawie, decyzją nr (...) z dnia (...) stycznia 2018 r. Starosty Powiatu (...), Gmina (...) uzyskała pozwolenie na rozbiórkę obejmujące rozbiórkę zespołu budynków w tym dwóch budynków gospodarczych oraz byłego budynku usługowego w (...) przy ul. (...) Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 20 lutego 2018 r.

W ww. piśmie Wójt Gminy (...) poinformował również, że od końca lat 90-siątych do radnych Rady Gminy w (...) wpływały wnioski mieszkańców Gminy (...) o uporządkowanie terenu wsi (...) w okolicach Urzędu Gminy, kościoła, Ośrodka Zdrowia i Zespołu Szkół Rolniczych, tj. terenu, w którego centralnej części położona jest działka nr ewid. (...). Powyższe wnioski zostały podtrzymane i przedstawione w trakcie uchwalania Strategii Rozwoju Gminy (...) na lata 2015-2023. Budowa Ośrodka Kultury w (...) została wskazana jako jeden z celów Strategii Rozwoju Gminy (...) na lata 2015-2023 i stanowi ważny interes społeczny mieszkańców całej Gminy. Należy wskazać, iż gmina nie posiada takiego obiektu zaspokajającego potrzeby i aspiracje mieszkańców. Wójt wskazał również, że na terenie Gminy (...) znajdują się 3 obiekty wpisane do rejestru zabytków, 16 obiektów wpisanych do wojewódzkiej ewidencji zabytków jak również 24 obiekty ujęte w Gminnej Ewidencji Zabytków. Budynek przy ul. (...) nie pretendował do tej pory do objęcia taką ochroną, ponieważ nie prezentuje szczególnych walorów artystycznych i architektonicznych. Wpisanie budynku przy ul. (...) w (...) do rejestru zabytków spowoduje brak możliwości uporządkowania i zagospodarowania całości terenu działki nr ewid. (...) na potrzeby Ośrodka Kultury, a tym samym podniesienia estetyki i funkcjonalności miejsca.

Organ I instancji wskazał, że Wójt Gminy (...) poruszył również kwestię wieloletniego sporu R. S. - Prezesa Stowarzyszenia - z władzami Gminy (...), dotyczącego użytkowania budynku będącego przedmiotem wniosku Stowarzyszenia, zakończonego negatywnymi dla R. S. wyrokami sądów: Sądu Apelacyjnego w Łodzi XIII Wydziału Gospodarczego Odwoławczego z dnia 10 października 2016 r., w sprawie bezskuteczności wypowiedzenia umowy, oraz z dnia 12 grudnia 2016 r., w sprawie nakazu opuszczenia i wydania lokalu oraz realizacją przez Gminę (...) przymusowej egzekucji komorniczej. W toku trwa postępowanie przed Sądem Rejonowym w (...), dotyczące roszczenia Gminy (...) wobec R. S., do zapłaty za bezumowne korzystanie z lokalu; nielegalnej (w ocenie Wójta) rejestracji Stowarzyszenia; dewastacji i zniszczenia budynku będącego przedmiotem wniosku poprzez doprowadzenie go do ruiny w czasie jego wieloletniego użytkowania przez p. R. S., a także wykorzystywania przez R. S. prowadzonego przez (...) WKZ postępowania dla własnych celów.

W świetle powyższego (...) WKZ stwierdził, że budowa Ośrodka Kultury jest zaliczana do inwestycji celu publicznego, ponieważ stanowi publiczną placówkę opiekuńczo-wychowawczą w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie ze stanowiskiem władz Gminy (...) przekazanym w piśmie Wójta Gminy (...) z dnia 27 lipca 2018 r., co prawda uzyskana decyzja o lokalizacji celu publicznego nie przesądza o miejscu usytuowania obiektu na działce, co będzie przedmiotem rozstrzygnięcia na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże pozwala na zagospodarowanie całej działki, tym samym objęcie ochroną konserwatorską budynku przy ul. (...) ograniczy możliwość realizacji ww. decyzji inwestycji celu publicznego, zatem z definicji stoi w sprzeczności z interesem społecznym jakim jest realizacja inwestycji celu publicznego - Ośrodka Kultury w (...).(...) WKZ podzielił również argument przedstawiony przez Wójta Gminy (...) wskazujący, iż w interesie społecznym (w interesie mieszkańców Gminy) leży uporządkowanie terenów położonych w centrum (...) oraz podniesienie estetyki przestrzeni publicznej, co znajduje przełożenie w zapisach Strategii Rozwoju Gminy (...) na lata 2015 - 23. W ocenie (...) WKZ powyższe cele można jednakże osiągnąć również poprzez renowację ww. budynku oraz jego adaptację do nowej funkcji, w przypadku potwierdzenia jego zabytkowego charakteru oraz braku kolizji z planowaną inwestycją.

W odniesieniu do argumentacji przedstawionej przez Wójta Gminy (...), dotyczącej konfliktu pomiędzy Prezesem Stowarzyszenia oraz władzami Gminy (...) w kwestii użytkowania budynku będącego przedmiotem wniosku Stowarzyszenia, (...) WKZ i wskazał, iż nie jest organem kompetentnym do zajmowania stanowiska w ww. sprawie, zaś argumentacja w tym zakresie nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie kwestii złożonego wniosku, w sytuacji gdy wniosek ten został złożony zgodnie z przepisami prawa.

Pismem z dnia 27 września 2018 r. strona skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Wniosła o uchylenie postanowienia I instancji i wszczęcie postępowania, wstrzymanie wykonania postanowienia oraz zawiadomienie prokuratora o toczącym się postępowaniu na podstawie art. 183 § 2 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej odmowa wszczęcia postępowania jest niezgodna » prawem i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Niezgodność z prawem polega na tym, iż organ administracji publicznej I instancji bezkrytycznie przyjął podany przez Urząd Gminy w (...) stan faktyczny i prawny za prawdziwy, gdy tymczasem stan rzeczywisty jest inny. Nadto w zgromadzonym materiale dowodowym nie ujął dowodu na piśmie przesłanego przez mieszkańca Gminy (...) J. K. Co do pozwolenia na rozbiórkę, zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa i jest ono jakie takie weryfikowane przez organ II instancji, a mianowicie Wojewodę (...). Wskutek doręczenia tego przedmiotowego orzeczenia Gminie (...), przystąpiła ona w dniu 26 września 2018 r. do rozbiórki obiektu, pomimo nieprawomocności orzeczenia i nieznanego wyniku wskutek wniesienia zażalenia.

Zdaniem Stowarzyszenia w sytuacji uwzględnienia zażalenia odpowiedzialność zawodową za poniesione straty poniesie organ wydający zaskarżone postanowienie. W ocenie Stowarzyszenia organ pierwszej instancji winien z urzędu zabezpieczyć postępowanie zażaleniowe poprzez zastosowanie przepisu art. 143 k.p.a. Jeżeli tego nie uczynił, winien to zrobić bez zbędnej zwłoki. Udział prokuratora jest niezbędny, celem zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Zdaniem strony skarżącej Gmina (...) weszła w posiadanie spornej nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa, w tym także karnego i w związku z powyższym toczą się stosowne postępowania windykacyjne.

W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia (...) marca 2019 r., znak: (...) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) września 2018 r. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu I instancji. Dodatkowo wskazał, że wobec wskazanych przez organ konserwatorski okoliczności za wszczęciem przedmiotowego postępowania nie przemawia interes społeczny. Obiekt nie był przedmiotem zainteresowania organów ochrony zabytków. Nie ma podstaw do uznania, że chociaż jest to obiekt dawny, stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Ogólnopolskie Stowarzyszenie "(...)" w (...) złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienia. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Stowarzyszenie wskazało, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę okoliczności dowodowych przedstawionych przez wnioskujące Stowarzyszenie, jak również przez mieszkańca gminy (...) J. K. Dowód w postaci opisowego pisma został wyłączony do odrębnego postępowania jako rzekomo spóźniony.

Zdaniem strony skarżącej to, że obiekt nie był przedmiotem zainteresowania organów ochrony zabytków, nie oznacza, że zabytkiem nie był. Był on zabytkiem z mocy samego prawa, z uwagi na wiek.

Sporny obiekt został przejęty od tutejszej Gminnej Spółdzielni (...) z rażącym naruszeniem prawa, także o charakterze korupcyjnym. Na tej zasadzie został zawłaszczony cały majątek Spółdzielni, o wartości przekraczającej 3 miliony złotych. Kiedy już Gmina weszła w prawa właściciela, nie była zainteresowana objęciem ochroną obiektu jako zabytkowego, gdyż rzekomo nie odpowiadało to celom ekonomicznym.

Strona skarżąca podniosła, że cyt.: "...organy administracji publicznej obydwu instancji poszły na rękę Gminie (...), a tak fizycznie jej Wójtowi i umożliwiły zburzenie zabytku, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego". W ocenie Stowarzyszenia takie stanowisko niezgodne z prawem oraz niemoralne.

Stowarzyszenie podniosło także zarzut, że organ II instancji nie rozstrzygnął w żaden sposób wniosku o wstrzymanie rozbiórki do czasu prawomocnego wyjaśnienia sprawy. Nie wstrzymując rozbiórki zabytku organ jest odpowiedzialny za jego zniszczenie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) marca 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) września 2018 r., odmawiające Ogólnopolskiemu Stowarzyszeniu "(...)" w (...) wszczęcia postępowania w sprawie objęcia ochroną konserwatorską budynku położonego w (...) przy ul. (...) na działce (...), należącej Gminy (...).

Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.).

Art. 31 k.p.a. stosuje się tylko w takich przypadkach, gdy wszczyna się lub prowadzi postępowanie w sprawie jakiegoś podmiotu - jak przepis stanowi "w sprawie dotyczącej innej osoby" - a organizacja społeczna zabiega o wszczęcie postępowania lub o udział w nim z takich powodów, które nie kwalifikują jej jako strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do niego w interesie strony, ażeby wesprzeć ją albo też, żeby przeciwstawić się jej żądaniom i interesom, może też działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może również nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego.

Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie, jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego (art. 31 § 1 in fine). Cel działania stowarzyszeń, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach, określa statut. Cel działania stowarzyszenia zwykłego określa zaś regulamin, który zgodnie z art. 43 pkt 2 ustawy o stowarzyszeniach ma znaczenie prawne statutu stowarzyszenia.

Cel działania w statucie powinien być określony na tyle precyzyjnie, nie ogólnikowo, aby dało to podstawę do wyprowadzenia związku z mającej lub będącej przedmiotem postępowania administracyjnego sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do niego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik.

Inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby będzie legitymowana tymi postanowieniami statutu, które określają cel działania całej organizacji. Na prawny związek celu statutowego, z wynikającym z prawa materialnego przedmiotem sprawy, zwraca się uwagę w tezie 1 wyroku NSA z 8 maja 2008 r., I OSK 743/07 (ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 67), jego brak oznacza, że nie ma przesłanki do stosowania art. 31 § 1 k.p.a.

Ciężar wykazania spełnienia przesłanek przyznania statusu podmiotu na prawach strony spoczywa na organizacji społecznej. Podkreślić także należy, iż organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organizacja społeczna, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów określonych w art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 218/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W stadium wstępnym organ bada więc wyłącznie czy są spełnione przesłanki, od których art. 31 § 1 k.p.a. uzależnia przyznanie organizacji społecznej prawa żądania wszczęcia postępowania w sprawie.

Czynność żądania wszczęcia postępowania oraz żądania dopuszczenia do postępowania musi być dokonana przez osobę umocowaną do działania. Osoby prawne działają przez organy lub osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej działają też przez swoich statutowych przedstawicieli.

Udział organizacji społecznej w charakterze podmiotu ogólnego postępowania administracyjnego na prawach strony ma to do siebie, że po pierwsze, zależy od oceny organu administracji publicznej (na którym, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a., spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu - zob. też wyr. NSA z 23 września 2010 r., II OSK 1339/09, Legalis, oraz z 3 września 2015 r., II GSK 1699/14, Legalis), natomiast po drugie, spełnione muszą być przesłanki kwalifikujące organizację społeczną do wzięcia udziału w postępowaniu na prawach strony. Przesłanki te zostały określone w art. 31 § 1 i 1a k.p.a.

Jak przyjęto w orzecznictwie, sprzeczna z art. 31 § 1 k.p.a. jest odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym motywowana wyłącznie samym konfliktem (konkurencyjnym charakterem) interesu indywidualnego strony postępowania oraz interesu społecznego reprezentowanego przez organizację społeczną ubiegającą się o wzięcie udziału w tym postępowaniu (zob. np. wyr. WSA w Kielcach z 6 listopada 2013 r., II SA/Ke 774/13, Legalis, oraz wyr. WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2014 r., VI SA/Wa 3327/13, Legalis).

Należy dodać, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes społeczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania, zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu, uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.

Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. W piśmiennictwie podnosi się, że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki należy do kompetencji organu administracyjnego. Interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. CH Beck).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżące stowarzyszenie jest stowarzyszeniem działającym na podstawie przepisów ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, zarejestrowanym w Krajowym Rejestrze Sądowymi. Wniosek Stowarzyszenia został podpisany przez Prezesa Stowarzyszenia R. S., który jest uprawniony samodzielnie do reprezentowania Stowarzyszenia. Zgodnie z § 6 pkt 4 Statutu Stowarzyszenia jednym z celów Stowarzyszenia jest ochrona i opieka nad zabytkami. We wniosku o wszczęcie postępowania Stowarzyszenie wskazało na wartości, które w jego mniemaniu przesądzają o zabytkowym charakterze budynku zlokalizowanego w (...) przy ul. (...). Tym samym organy prawidłowo przyjęły, iż spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., tj. wszczęcie postępowania było uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia.

Sporne jest natomiast spełnienie po stronie skarżącego drugiej z przesłanek umożliwiających wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej, czyli istnienie interesu społecznego. Zauważyć bowiem należy, że nawet wówczas, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej jest uzasadnione celami statutowymi, to i tak wszczęcie postępowania może być uznane za niezasadne, ze względu na brak interesu społecznego.

Podkreślić należy, że organy prawidłowo ustaliły, że budynek usytuowany w (...) przy ul. (...) będący przedmiotem wniosku Stowarzyszenia, stanowi własność Gminy (...). Obiekt dotychczas nie został objęty ochroną konserwatorską, pomimo faktu iż zasób dziedzictwa kultury materialnej na terenie gminy (...) podlegał wielokrotnie analizie i weryfikacji we współpracy z (...) WKZ - Delegaturą WUOZ w (...). Właściciel budynku posiada ostateczną decyzję - pozwolenie na rozbiórkę przedmiotowego obiektu, która została wydana w obliczu złego stanu zachowania budynku, udokumentowanego orzeczeniem o stanie technicznym oraz w związku z planowaną realizacją inwestycji celu publicznego, polegającą na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku zlokalizowanego na terenie działki nr (...) (na której usytuowany jest obiekt będący przedmiotem wniosku Stowarzyszenia) z przeznaczeniem na Ośrodek Kultury. Decyzja Starosty Powiatu (...) z dnia (...) stycznia 2018 r., Nr (...) jest ostateczna i podlega wykonaniu od dnia 20 lutego 2018 r. W dniu 29 stycznia 2018 r. Wójt Gminy (...) wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji o nazwie rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku z przeznaczeniem na Ośrodek Kultury w miejscowości (...), wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr ewid. (...), obręb (...), gmina (...). Także ta decyzja jest ostateczna. Inwestycja zlokalizowana jest w miejscowości (...), której układ przestrzenny wpisany jest do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Projekt ww. decyzji został uzgodniony przez (...) WKZ.

Zdaniem Sądu słusznie organy podniosły, że budowa Ośrodka Kultury jest zaliczana do inwestycji celu publicznego, ponieważ stanowi publiczną placówkę opiekuńczo-wychowawczą w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Objęcie ochroną konserwatorską budynku przy ul. (...) ograniczy możliwość realizacji ww. decyzji inwestycji celu publicznego, zatem z definicji stoi w sprzeczności z interesem społecznym jakim jest realizacja inwestycji celu publicznego - Ośrodka Kultury w (...). W ocenie Sądu należy podzielić pogląd organów, że interesie społecznym (w interesie mieszkańców Gminy) leży uporządkowanie terenów położonych w centrum (...) oraz podniesienie estetyki przestrzeni publicznej, co znajduje przełożenie w zapisach Strategii Rozwoju Gminy (...) na lata 2015 - 23.

Wskazać należy, że argumentacja Stowarzyszenia wskazująca na konieczność objęcia spornego obiektu ochroną konserwatorską była bardzo lakoniczna, natomiast strona skarżąca zarówno w zażaleniu na postanowienie I instancji jak i w skardze wskazywała, iż Gmina weszła bezprawnie w posiadanie omawianej nieruchomości, a następnie dokonała jej rozbiórki. Jednakże w ocenie Sądu zarówno Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jak i (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków nie są właściwi do ustosunkowania się do zarzutów dotyczących prawa własności czy też dotyczących decyzji Starosty Powiatu (...) z dnia (...) stycznia 2018 r. udzielającej pozwolenia na rozbiórkę m.in. spornego obiektu.

Jednakże dodatkowo stwierdzić należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika okoliczność wieloletniego sporu R. S. - Prezesa Stowarzyszenia - z władzami Gminy (...), dotyczącego użytkowania budynku będącego przedmiotem wniosku Stowarzyszenia, zakończonego negatywnymi dla R. S. wyrokami sądów. W ocenie Sądu błędnie organ I instancji wskazał, że nie jest organem kompetentnym do zajmowania stanowiska w ww. sprawie, konfliktu pomiędzy Prezesem Stowarzyszenia oraz władzami Gminy (...) w kwestii użytkowania budynku zaś argumentacja w tym zakresie nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie kwestii złożonego wniosku, w sytuacji gdy wniosek ten został złożony zgodnie z przepisami prawa W ocenie Sądu niezbędne jest oddzielenie sfery interesu społecznego, w obronie którego winna działać organizacja społeczna, od zasadnego nawet interesu indywidualnego jej poszczególnych członków. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Warunek ten nie jest spełniony w sytuacji, gdy inicjatywa stowarzyszenia jest kontynuacją wcześniejszych osobistych działań członków zarządu stowarzyszenia, a więc w gruncie rzeczy została ona podjęta w celu ochrony ich interesów faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07). Organizacja społeczna nie może być narzędziem utrzymywanym w obrocie prawnym dla realizacji przez określone osoby wybranych celów jednostkowych (vide: postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. II GZ 55/09, CBOSA). A w ocenie Sądu z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie objęcia ochroną konserwatorską budynku położonego w (...) przy ul. (...) na działce (...) służył interesom indywidualnym R. S., Prezesa Stowarzyszenia, poprzedniego użytkownika omawianego budynku. Organy nie wzięły powyższego pod uwagę przez rozpoznawaniu omawianego wniosku, jednakże nie stanowi to naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, podnieść należy, że stosownie do art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania, a jedynie organ administracji publicznej, który to postanowienie wydał, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Jednakże art. 143 k.p.a. dotyczy postanowień, które podlegają wykonaniu. Tego waloru nie posiada postanowienie wydane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego.

Brak jest w aktach administracyjnych sprawy powoływanego przez Stowarzyszenie pisma J. K. (także Stowarzyszenie nie przedstawiło zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym tego pisma), jednakże wskazać należy, że w skardze strona skarżąca przyznała, że omawiane pismo zostało rozpoznane w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.