VII SA/Wa 1238/16, Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2361022

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. VII SA/Wa 1238/16 Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński.

Sędziowie WSA: Joanna Gierak-Podsiadły, Grzegorz Rudnicki (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją Nr (...) z dnia (...) marca 2017 r. Wojewoda (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), w związku z odwołaniem Stowarzyszenia (...) (dalej: "Stowarzyszenie"), reprezentowanego przez Z.K., od decyzji Starosty (...). Nr (...) z dnia (...) listopada 2015 r., znak (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla (...) Sp. z o.o. na budowę centrum handlowo - usługowo - rozrywkowego "(...)" z częścią biurową, garażem podziemnym, parkingiem otwartym na dachu, infrastrukturą techniczną wewnętrzną i zagospodarowaniem terenu na działkach (...), (...), (...),(...) obr. (...) i infrastrukturą zewnętrzną oraz układem komunikacyjnym na działkach (...), (...), (...),(...) obr. (...) i (...),(...), (...),(...) obr. (...) przy ul. (...) w P. - etap I obejmujący: budynek centrum handlowo - usługowo - rozrywkowego "(...)" z garażem podziemnym, parkingiem na dachu, układem komunikacyjnym wewnętrznym, przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w granicach terenu inwestora na działkach nr ew.(...), (...), (...),(...) obr. (...) w P. - umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Starosty (...) z dnia (...) listopada 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda (...) przywołał następujący stan sprawy. Decyzją Nr (...) z dnia (...) listopada 2015 r. Starosta (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla (...) Sp. z o.o. pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie (...), reprezentowane przez Z. K.

Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji i nie została jej doręczona ww. decyzja Starosty (...). Podmiot, któremu nie została doręczona decyzja organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszo instancyjną. Analiza przedmiotowej sprawy wskazywała, że strony postępowania odebrały ww. decyzję w dniu (...) listopada 2015 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu (...) grudnia 2015 r. Z uwagi na wątpliwości, co do faktycznej daty nadania przesyłki zawierającej ww. odwołanie (tj. czy została nadana (...) listopada 2015 r.) Wojewoda (...) pismem z dnia (...) lutego 2016 r., wystąpił do Agencji Pocztowej w S. oraz do Urzędu Pocztowego w P. celem ustalenia dokładnej daty nadania przesyłki. Pismem z dnia (...) lutego 2016 r., (...) SA Region (...) w P. udzieliła odpowiedzi na powyższe pismo z dnia (...) lutego 2016 r., której treść nie rozstrzygała jednak wątpliwości, co dokładnej daty nadania ww. przesyłki. Z uwagi na brak możliwości jednoznacznego ustalenia daty nadania odwołania, Wojewoda (...) uznał, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione w terminie, gdyż organ powinien mieć na uwadze, że wszelkie wątpliwości wynikające z braku możliwości wyjaśnienia tej kwestii, powinny być rozstrzygane na korzyść strony.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda (...) ustalił, co następuje.

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tylko takie ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Wzajemna relacja między obiema regulacjami polega na tym, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 Pr. bud. art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie z art. 28 ust. 4 Pr. bud. art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Biorąc pod uwagę powyższe, organizacje społeczne zostały pozbawione uprawnień do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniach w sprawie pozwoleń na budowę niewymagających udziału społeczeństwa. Organizacja społeczna, tak jak inne podmioty, może jednak brać udział w powyższym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na zasadach określonych w art. 28 ust. 2 Pr. bud., tj. jeżeli wykaże, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W myśl art. 32 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z kolei dyspozycja art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. obliguje organ do sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Ta ustawa przewiduje w art. 59 ust. 1 obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, jeżeli ten obowiązek został stwierdzony na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Katalog spraw w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został precyzyjnie określony. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem prawa materialnego, wobec czego brak takiej regulacji jest równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 88 ust. 1 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie wynika, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa wymagany jest wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonana w ściśle określonych przypadkach.

Dla przedmiotowej inwestycji opracowany został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z decyzji Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r., wydanej przez Prezydenta Miasta (...), ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia, wynikało że nie ma konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, uznać należało - w ocenie Wojewody (...)- że Stowarzyszenie (...) nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. rolą organu administracji publicznej rozstrzygającego sporną sprawę jest obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest ściśle powiązana z treścią art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co umożliwia z kolei dokonanie swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wobec powyższego, Wojewoda (...) uznał za zasadne umorzenie postępowanie odwoławczego od decyzji Starosty (...) Nr (...) z dnia (...) listopada 2015 r. w stosunku do Stowarzyszenia (...)- z uwagi na brak przymiotu strony. Nie miała, w ocenie organu II instancji, znaczenia okoliczność, czy Stowarzyszenie było bądź nie było uznawane za stronę w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem, niezależnie od ustaleń przyjętych w tym przedmiocie przez organ I instancji, samodzielnie ustalić zakres podmiotowy stron postępowania posiadających obiektywny interes prawny w sprawie oparty na normach prawa materialnego i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń następnie rozpoznać sprawę co do jej istoty, bądź też zakończyć ją nie merytorycznym rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania odwoławczego, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Powyższą decyzję Wojewody (...) zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie (...) skargą, datowaną na (...) kwietnia 2016 r., zarzucając jej:

1)

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

a)

art. 28 ust. 4 prawo budowlane, w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że udział skarżącego wymaga udziału w postępowaniu z uwagi na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

b)

art. 29 i 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zgodnie z którym organy administracji właściwe do wydania decyzji mają obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa,

c)

art. 112 ustawy prawo ochrony środowiska, polegający na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności że prace budowlane oraz wzmożony ruch pojazdów mechanicznych spowodują znaczący i nieodwracalny wzrost poziomu hałasu, także późniejsza eksploatacja inwestycji może powodować wzmożony jego wzrost d) art. 29 ustawy Prawo wodne, jako że planowana inwestycja może zmienić istniejące stosunki wodne, głębokie prace ziemne mogą znacząco zmienić sposób odpływu wód opadowych, czego skutkiem może być podtapianie budynków znajdujących się w okolicy;

e)

art. 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieuwzględnienie przedmiotowego przepisu i niezapewnieniu odpowiedniego naświetlenia pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole oraz pokoi mieszkalnych;

f)

art. 2 § 22, ust. 2, pkt 5, podpunkt a oraz art. 2 § 22, ust. 2, pkt 5 podpunkt b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż decyzja narusza charakter architektoniczno-urbanistyczny dominanty, która ustala plan oraz nie została spełniona minimalna wysokość budynku do ścianki kolankowej, a dodatkowo jest ona wyższa niż ostatni strop.

2)

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj.:

a)

naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji Starosty (...), podczas gdy z uwagi na uchybienia przepisom prawa materialnego i przepisom postępowania decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać zmieniona poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę dla (...) SP. z o.o.;

b)

naruszenie art. 77 § 1, art. 80,10 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego sprawy i dokonanie niewłaściwej oceny dowodów, prowadzące do stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza praw skarżącego;

c)

naruszenie art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji oraz nie odniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego powołanych w odwołaniu.

W związku z tym zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) marca 2016 r. i o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, skarżący podniósł, że z uwagi na treść art. 28 ust. 4 Pr. bud., w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. o tym, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zgodne z interesem społecznym, świadczyć może "autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy co do zagrożenia określonych wartości, wśród których można wskazać ochronę przyrody. Uzasadnionym jest zainteresowanie i rola skarżącego, jako Stowarzyszenia co do środowiska i jego ochrony".

Skarżący wywodził swój interes prawny "z naruszenia bezpośrednio przepisów dotyczących ochrony środowiska a sama materialno prawna legitymacja strony (kategoria interesu prawnego) ujmowana powinna być szeroko. Immisje dotyczą budynków inwestycji zarówno na etapie budowy jak i na etapie już samej eksploatacji. Ustawodawca odwołuje się do pojęcia najlepszego stanu akustycznego środowiska. Ustawodawca odwołuje się nie tyle do poszczególnego elementu środowiska, który chce objąć ochroną, ile do określonego stanu faktycznego, określonego jako stan akustyczny środowiska. Takie ujęcie ochrony przed hałasem wiąże się z definicją środowiska, o której byłą mowa wcześniej. Definicja środowiska obejmuje także określone stany faktyczne, wynikające z oddziaływania między poszczególnymi elementami środowiska. Można zatem nawet przyjąć, że dział V obejmuje przepisy nie tylko chroniące przed hałasem jako czynnikiem oddziałującym na środowisko, ale także chroni stan akustyczny środowiska, jako wartość samą w sobie. Taka konstrukcja wzmacnia ochronę środowiska przed hałasem. Pozwala bowiem chronić przed jego negatywnym oddziaływaniem, ale także pozwala objąć ochroną pożądany przez ustawodawcę stan akustyczny środowiska".

W ocenie skarżącego, decyzja zatwierdzająca projekt budowlany narusza przepisy ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 29 cytowanej ustawy właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Taka sytuacja również może szkodliwie oddziaływać na środowisko na terenie budowanej inwestycji, co dodatkowo uzasadnia fakt włączenia się Stowarzyszenia jako strony w postępowaniu.

Jako, że przedmiotowa decyzja narusza przepisy o prawie wodnym oraz o prawie ochrony środowiska koniecznym i uzasadnionym jest udział organizacji (jako udział społeczeństwa), która zgodnie ze swoja działalnością statutową działa na rzecz zrównoważonego rozwoju Gminy i Miasta P. oraz gmin sąsiedzkich, w szczególności w zakresie handlu, usług i budownictwa.

Ponadto skarżący wyjaśnił, że skala planowanej inwestycji oraz sposób jej oddziaływania może mieć znaczący wpływ na wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiednich., w szczególności w zakresie tzw. szkodliwych immisji. Zmienia one całkowicie warunki komunikacyjne w P. powodując zwiększenie natężenia ruchu w okolicach planowanej inwestycji jak i w pozostałej części P. Będzie to miało odzwierciedlenie przede wszystkim we wzroście immisji gazów, odpadów, hałasu itp., co potwierdzają także ustalenia decyzji środowiskowej wydanej dla planowanej inwestycji. Dopuszczalnymi będą więc tylko takie immisje, które wynikają ze zwykłej, zgodnej z prawem i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem eksploatacji nieruchomości, a których zakres nie ogranicza zanadto normalnego korzystania z nieruchomości sąsiedniej.

Zaskarżona decyzja jest - w ocenie skarżącego - również sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz narusza prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości wynikające z § 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten określa, iż pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej, plastycznej, powinny mieć czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8.00-16.00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7.00-17.00. Wykonanie przedmiotowej inwestycji spowoduje, iż nieruchomości sąsiednie zostaną pozbawione nasłonecznienia w godzinach od 7.00 do 17.00. Potwierdza to Analiza Zacienienia przedmiotowego terenu. Dodatkowo decyzja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla danego terenu. Na powyższe twierdzenia, zarzuty i argumenty skarżąca wskazała w odwołaniu od decyzji Starosty P. z dnia (...) grudnia 2015 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do całej, szerokiej argumentacji prawnej i faktycznej zawartej w tym piśmie. Natomiast całą argumentację skupił na, bezzasadnym zdaniem skarżącej, braku podstaw do bycia stroną w postępowaniu. W tym zakresie Wojewoda (...) naruszył przepisy art. 77 § 1. 80. 10 § 1 i 7 k.p.a. stanowiące o obowiązku zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego sprawy oraz ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Organ nie ustalił poprawnie stanu faktycznego, co do zasadności bycia stroną w postępowaniu. Nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów strony co oznacza, że organ nie rozpoznał wszechstronnie całego materiału dowodowego oraz okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, jak również zaniechał ustalenia tych okoliczności, na które zwracała uwagę skarżąca, a które mają istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy.

Jeżeli organ uważał, że twierdzenia wskazane przez skarżącą są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Skoro tego nie uczynił, to tym samym naruszył art. 8 k.p.a. nakazujący organom prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, oraz art. 9 k.p.a. nakazujący organom należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda (...) podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Odpowiedź na skargę złożył również uczestnik postępowania (...) Sp. z o.o., który w piśmie z dnia (...) marca 2017 r. wniósł o oddalenie skargi i uznał zasadność argumentacji prawnej, podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik podkreślił, że skarżący nie jest legitymowany do kwestionowania orzeczeń administracyjnych, zapadłych w postępowaniu, w którym - z powodu braku przepisów materialnych, z których wynikałyby dlań uprawnienia lub obowiązki - nie ma przymiotu strony.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody (...) nie narusza prawa, zaś wskazane w tej decyzji motywy tak prawne, jak i faktyczne uzasadniały treść wydanego orzeczenia; skarga zaś nie jest uzasadniona. Sąd podziela ponadto argumentację organu, podniesioną w odpowiedzi na skargę i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rację ma również (...) Sp. z o.o. w zakresie twierdzeń, podnoszonych w piśmie procesowym z 10 marca 2017 r.

Kwestią wymagającą rozważenia w pierwszej kolejności jest, czy skarżącemu - zgodnie z jego oczekiwaniami - przysługuje przymiot strony (lub uczestnika na prawach strony) w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, uprawniający go do skutecznego złożenia odwołania od decyzji Starosty (...), a w konsekwencji, czy Wojewoda (...) słusznie umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie.

Na wstępie więc wskazać należy, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzut naruszenia art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z ust. 4 cyt. przepisu przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.).

Jak więc wynika z art. 28 ust. 4 Pr. bud., przepis ten w zakresie objętym jego hipotezą wyłącza zawężającą definicję stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę i umożliwia organizacjom społecznym, o których mowa w art. 31 k.p.a., występowanie z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny; ale wyłącznie w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zgodnie z § 3 art. 31 k.p.a. taka organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Ustawodawca, w art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, normą o treści: "przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę" wyłączył stosowanie ogólnej zasady administracyjnej, ujętej w art. 31 k.p.a. w określonym postępowaniu administracyjnym. W związku z tym - w myśl reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali - w postępowaniu wszczętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, organizacja społeczna spoza kręgu osób wymienionych w ust. 2 art. 28 Prawa budowlanego nie tylko nie może uczestniczyć, jako strona, ale nie może również w sposób prawnie uzasadniony przedstawiać organowi prowadzącemu postępowanie swego poglądu w sprawie.

Jeżeli postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę nie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r., to wówczas zastosowanie ma art. 28 ust. 3 Pr. bud.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący nie tylko nie wykazał, że przysługuje mu tytuł prawny (rzeczowy lub obligacyjny) do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, wymienionego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również nie wykazał, że postępowanie zakończone decyzją Nr (...) Starosty (...) z dnia (...) listopada 2015 r., a tym bardziej ewentualne postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Stowarzyszenia z dnia (...) grudnia 2015 r., było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa - zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r., z czego Stowarzyszenie wywodzi swoją legitymację w sprawie.

Dlatego też Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia przez organ art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm., dalej: "ustawa środowiskowa") i wziął pod uwagę następujące okoliczności.

Zgodnie z art. 29 cyt. ustawy każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Art. 30 ustawy stanowi, że organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 5 ustawy środowiskowej każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Należy jednak podkreślić, że przepis ten gwarantuje taką możliwość jedynie w sposób generalny, a do jej konkretyzacji niezbędne będzie przyznanie społeczeństwu takich uprawnień przez konkretną ustawę, której przepisy są podstawą prowadzenia konkretnych postępowań, zaś " (...) jeżeli konkretny przepis nie będzie przewidywał możliwości uczestniczenia społeczeństwa w danym rodzaju postępowań, oznacza to, że możliwości takiej nie ma" (K. Gruszecki, Komentarz do art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa i ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex/el. 2013 r.). Takie stwierdzenie wynika również z art. 30 ustawy środowiskowej, którego hipoteza wyraźnie wskazuje, że organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy tej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa - odpowiednio: przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Katalog środków gwarantujących udział społeczeństwa zawiera zaś art. 33 ust. 1 ustawy.

Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r. II OSK 2415/14 (LEX nr 2083511) "W postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (rozdział 3 ustawy) organ właściwy do wydania decyzji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy). Zatem jeżeli w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ustawy), to w takim postępowaniu organ ma obowiązek zapewnić możliwość udziału społeczeństwa. Natomiast jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzania takiej oceny dla danego przedsięwzięcia (art. 63 ust. 2, art. 84 ustawy), to postępowanie administracyjne przeprowadza bez udziału społeczeństwa na zasadach określonych w powołanej ustawie. Organizacje społeczne mogą jednak wnosić o dopuszczenie ich do udziału w takim postępowaniu na zasadach ogólnych (art. 31 k.p.a.)".

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1)

planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2)

planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Zgodnie zaś z ust. 2 cyt. artykułu, realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony lub obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 tej ustawy, oraz pozwolenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b ustawy - ale tylko, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1.

W tej sprawie natomiast, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia (...) kwietnia 2015 r. Nr (...), Prezydent P. - na podstawie art. 84 ustawy środowiskowej - przesądził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jak ponadto wynika z tej decyzji Prezydenta Miasta P., dołączonej do akt sprawy, na inwestora nie został nałożony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o pozwolenie na budowę.

Zgodnie zaś z wyjaśnieniem, zawartym w postanowieniu Prezydenta Miasta P. z (...) września 2015 r. znak (...), rozstrzygnięcie z ww. decyzji (...) dotyczyło terenu całej planowanej inwestycji. W związku więc z takim stwierdzeniem, ujętym w decyzji nr (...), nie powstała potrzeba prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.). Z tej też przyczyny nie zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, wykluczające zastosowanie art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) marca 2015 r. (pkt. IV) "przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś".

Należy pamiętać, że zgodnie z art. 3 pkt 8 cyt. ustawy z 2008 r., przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Jak już Sąd wyjaśnił powyżej, zgodnie z art. 5 ustawy każdy ma prawo uczestniczenia, ale na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2580/11 (Legalis Nr 497291): "postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego.

Z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca przy tym uwagę, że unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej kwestia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, dotyczy oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przeprowadzanej w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 tej ustawy, oraz pozwolenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, tylko wówczas, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Jak wynika z powyższego, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty (...) Nr (...) z dnia (...) listopada 2015 r., znak (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla (...) Sp. z o.o. na budowę centrum handlowo - usługowo - rozrywkowego "(...)" z częścią biurową, garażem podziemnym, parkingiem otwartym na dachu, infrastrukturą techniczną wewnętrzną i zagospodarowaniem terenu przy ul. (...) w P. nie był więc wymagany udział społeczeństwa na zasadach określonych w powołanej ustawie, a zatem nie miały w nim zastosowania przepisy art. 29 i 30 ustawy środowiskowej.

Skarżące Stowarzyszenie nie mogło więc skorzystać ze szczególnego uprawnienia do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy nie brało ono udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji - również z uwagi na to, że nie jest organizacją ekologiczną (art. 44 ust. 2 ustawy), co wynika wprost ze statutu Stowarzyszenia. Sąd wziął pod rozwagę, że analiza celu skarżącego Stowarzyszenia, ujętego w protokole zebrania założycielskiego z (...) października 2014 r., na którym podjęto uchwałę o utworzeniu Stowarzyszenia, jak również celów i środków działania, określonych w § 5 regulaminu Stowarzyszenia nie pozwala na uznanie, że skarżący jest organizacją ekologiczną, której - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej. Dlatego też nie znajduje zastosowania art. 44 ust. 1 cyt. ustawy.

Skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługiwało ponadto prawo do wniesienia odwołania na podstawie przepisów k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania ma strona postępowania. Prawa strony przysługują organizacji społecznej jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie ma legitymacji do złożenia odwołania (wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie uprawnienie może przyznawać organizacji społecznej tylko przepis szczególny, np. art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., lecz jak wskazano powyżej w tej sprawie przepis ten nie miał zastosowania. Jeżeli postępowanie odwoławcze zostanie skutecznie wszczęte przez inny podmiot organizacja społeczna może przystąpić do tego postępowania na zasadach ogólnych.

Jest ponadto notorium sądowym, że prawomocnym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 376/16 oddalił skargę Stowarzyszenia (...) na postanowienie Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) grudnia 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty (...) z dnia (...) października 2015 r. Nr (...) odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla (...) Sp. z o.o. na budowę centrum handlowo - usługowo - rozrywkowego "(...)" z częścią biurową, garażem podziemnym, parkingiem otwartym na dachu, infrastrukturą techniczną wewnętrzną i zagospodarowaniem terenu przy ul. (...) w P.

Oznacza to, że kwestia przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę skarżącego Stowarzyszenia była już przedmiotem orzekania przez organa administracyjne i tut. Sąd i została w sposób prawomocny rozstrzygnięta.

Pomimo negatywnego postanowienia Starosty (...) z dnia (...) października 2015 r. Nr (...), utrzymanego w mocy postanowieniem Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) grudnia 2015 r., Stowarzyszenie wystąpiło ponownie z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a., w piśmie z dnia 11 stycznia 2016 r., nazwanym "uzupełnieniem odwołania", lecz prawidłowo nie podlegał on rozpoznaniu przez organ odwoławczy, gdyż postępowanie odwoławcze nie zostało wszczęte, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania.

Jak wynika z powyższego, w stanie sprawy i wobec ww. prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. brak jest podstawy prawnej do uznania, że skarżącemu przysługuje prawo do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji o wydanie pozwolenia na budowę centrum "(...)" w P. Dlatego też Wojewoda (...) prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze, jako wywołane pismem podmiotu, który nie był i nie powinien być stroną postępowania o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zarzut skarżącego dotyczący rzekomego naruszenia art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519) Prawo ochrony środowiska, art. 29 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469) Prawo wodne i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) oraz wskazane w skardze przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być uznany za uzasadniony. Nie podlega bowiem kognicji Sądu w sprawie niniejszej prawidłowość decyzji Starosty (...) Nr (...) z dnia (...) listopada 2015 r., znak (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla (...) Sp. z o.o. na budowę centrum handlowo - usługowo - rozrywkowego "(...)" z częścią biurową, garażem podziemnym, parkingiem otwartym na dachu, infrastrukturą techniczną wewnętrzną i zagospodarowaniem terenu przy ul. (...) w P. - i nie ta decyzja jest przedmiotem sądowej kontroli.

Wspomniane wyżej zarzuty skarżące Stowarzyszenie mogłoby skutecznie podnosić wyłącznie, gdyby jako stronie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę lub na mocy przepisów szczególnych, o których mowa byłą powyżej, przysługiwało mu uprawnienie do złożenia odwołania. Skoro jednakże prawomocnym wyrokiem tut. Sądu VII SA/Wa 376/16, o którym była mowa, przesądzona została kwestia braku przymiotu strony Stowarzyszenia w postępowaniu przed Starostą (...), a ponadto żaden przepis szczególny nie przyznaje takiemu podmiotowi, jak Stowarzyszenie praw strony w postępowaniu, to wskazać należy dodatkowo, że w podstępowaniu, w którym skarżący kwestionuje umorzenie postępowania odwoławczego, zarzuty te nie mogą być rozpoznawane również dlatego, że nie mają znaczenia dla istoty kontrolowanej decyzji.

I tak, zgodnie z art. 112 Prawa o ochronie środowiska ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie i zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Zgodnie z art. 29 ust. 1-3 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zgodnie z § 60 ust. 1 cyt.w. rozporządzenia pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8.oo-16.oo, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7.oo-17.oo.

Jak wynika z treści ww. przepisów, dotyczą one (jak i wskazane przez skarżącego przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) kwestii rozstrzyganych w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie kwestii dopuszczalności złożenia odwołania lub bezprzedmiotowości postępowania stwierdzonej przez organ w zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów zarzuty skargi w zakresie naruszenia wskazanych w nich art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7, 8 i 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., a także art. 10 k.p.a. nie są zasadne. Organ dokonał, w ocenie Sądu, rzetelnej i wnikliwej oceny sprawy w zakresie dopuszczalności wniesienia przez Stowarzyszenie odwołania.

Należy wyraźnie podkreślić, że podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące nieprawidłowości w procesie podejmowania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie dotyczą kwestii, rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu przez Sąd. Są to argumenty, mające - zdaniem skarżącego - podważać zasadność i treść decyzji środowiskowej lub pozwolenia na budowę, a taka ocena nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Organ nie był więc zobowiązany do oceny prawidłowości decyzji Starosty (...) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, gdyż podmiot wnoszący odwołanie nie miał uprawnienia do skutecznego wniesienia tego środka procesowego.

Potwierdzenia nie znajduje również zarzut skarżącego, że organ nie wskazał podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Podstawa prawna została wskazana w sentencji zaskarżonej decyzji i wyjaśniona w uzasadnieniu, zaś podstawy faktyczne wynikają z treści uzasadnienia w sposób niebudzący wątpliwości. Decyzja i jej uzasadnienie - w ocenie Sądu - jest zrozumiała, zaś jej uzasadnienie nie utrudnia dokonania kontroli legalności orzeczenia przez Sąd. Również, wbrew zarzutom skarżącego, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają jasno motywy, jakimi organ kierował się przy wydaniu orzeczenia. Jak wynika z treści zarzutu ad. 2. a) skargi, skarżący natomiast błędnie odczytał treść i podstawę zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Prawidłowość rozstrzygnięcia, zawartego w zaskarżonej decyzji i sposób jej uzasadnienia nie pozostawiają w ocenie tut. Sądu wątpliwości co do tego, że organ ww. zasady nie naruszył, podobnie jak i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Skarżący w żaden przekonywujący sposób nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie zasady wysłuchania stron (art. 10 k.p.a.). Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak jednak Sąd wyjaśnił powyżej, skarżący stroną postępowania w tej sprawie nie był.

W związku z tym, że zaskarżona decyzja była prawidłowa i zgodna z prawem oraz należycie uzasadniona, przeto Wojewoda (...) - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., choćby i dlatego, że zaskarżoną decyzją organ nie utrzymał w mocy żadnej decyzji Starosty (...) (jak twierdzi skarżący), ale umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji tego organu. Podstawą orzeczenia był więc art. 138 § 1 pkt 3 (a nie pkt 1) k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.