Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2621973

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 10 stycznia 2019 r.
VII SA/Wa 1090/18
Zastosowanie art. 155 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.).

Sędziowie WSA: Krystyna Tomaszewska, Monika Kramek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. - S. i Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2018 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzja z (...) lutego 2018 r. (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania (...) - utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2017 r., nr (...) odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji własnej z (...) lipca 2015 r. nr (...) utrzymującej w mocy decyzję PINB w (...) z (...) lutego 2015 r. nr (...) nakazującą inwestorowi (...) rozbiórkę przyłącza kanalizacyjnego do budynku nr (...) przy ul. (...) w (...), wykonanego bez wymaganego zgłoszenia wobec braku wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w (...) z (...) maja 2008 r.

Organ przytoczył art. 155 k.p.a. i podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że przez nabycie prawa należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie merytoryczne, kształtujące sytuację prawną strony. W tym sensie nabycie prawa może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Na podstawie decyzji nakładającej obowiązek, strona nabywa bowiem prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach, takich jak np. zmiana terminu wykonania obowiązku.

Dalej zauważył, że podstawę prawną decyzji organu powiatowego, stanowił art. 49b ust. 1 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ podkreślił, że decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na stronie obowiązku, a więc decyzją, na mocy której strona nabywa prawo.

GINB podkreślił, powołując obszernie orzecznictwo, iż art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, podczas wydawania których organ ma możliwość swobody decyzyjnej, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego też przepisu tego nie można stosować do uchylenia bądź zmiany decyzji związanych, których wydanie organowi nie pozwalało na żaden luz decyzyjny, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych przesłanek, do wydania konkretnej decyzji. Tego rodzaju decyzjami są decyzje nakazujące rozbiórkę. Takie przypadki nie pozostawiają organowi żadnego luzu decyzyjnego - nie jest więc dopuszczalna zmiana ani uchylenie decyzji rozbiórkowej w żadnych okolicznościach.

Dodatkowo zauważył, że organ wojewódzki wadliwie wskazał, że rozpatruje wniosek (...), o którego śmierci powziął wiadomość w toku postępowania. Jednak mając na względzie, że organ ustalił następców prawnych po zmarłym i 19 maja 2017 r., poinformował (...), że wstępują do postępowania w miejsce zmarłego, które podtryzmały wniosek (...); to uchybienie to nie może spowodować uchylenia decyzji z (...) października 2017 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń, pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję złożyły (...) oraz (...) domagając się nakazania organom uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę lub ponownego rozpatrzenia sprawy lub uchylenia decyzji i umorzenia całej procedury, gdyż w świetle obecnie obowiązujących przepisów, legalizacja przyłącza kanalizacyjnego jest dokonywana przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji (MPWiK) i nie wymaga ingerencji nadzoru budowlanego żadnego szczebla.

Skarżące wskazały, że w 2007 r. zorientowały się, że MPWiK w (...) nie nalicza opłat za odprowadzenie ścieków z ich posesji. Zgłosiły ten fakt w MPWiK i zapłaciły karę. MPWiK zażądało potwierdzenia stanu technicznego przyłącza. W tym celu wykonano inspekcję telewizyjną oraz inwentaryzację - obydwa te dokumenty: protokół z inspekcji telewizyjnej sieci kanalizacyjnej potwierdzający, że kanalizacja jest w dobrym stanie technicznym i umożliwia zrzut ścieków z nieruchomości przy ul. (...) w (...), jak i mapy inwentaryzacji potwierdzające prawidłowy przebieg przyłącza znajdują się w dokumentacji przekazanej przez PINB do WINB.

(...) na podstawie ustnej wskazówki MPWiK zwróciła się do PINB z wnioskiem o zalegalizowanie przyłącza, załączając dokumenty, a niejasności dotyczące średnicy przyłącza wyjaśnił geodeta. (...) zwracając się o legalizację rozumiała przez to wciągnięcie go do ewidencji po zinwentaryzowaniu i stwierdzeniu dobrego stanu.

Skarżące podkreśliły, że cały budynek zbudowano na podstawie pozwolenia na budowę nr (...), zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami, czego potwierdzeniem było oddanie budynku do użytkowania, zameldowanie mieszkających w nim osób a także dokumentacja sądowa sporządzona w trakcie zniesienia współwłasności budynku i wydzielenia w nim dwóch lokali mieszkalnych; miedzy innymi zawiadomienie z (...) marca 1995, w którym stwierdza się, że budowa została ukończona i jedynym niewykończonym fragmentem jest lokal nr (...). Jednocześnie w tym zawiadomieniu stwierdza się, że prace budowlane przy budynku zakończono w listopadzie 1992 r., co zostało potwierdzone wpisem do Dziennika Budowy. Zawiadomienie to zawiera także klauzulę stwierdzającą, że "W ślad za zapisem w Dzienniku Budowy, roboty wykonano zgodnie z warunkami technicznymi wykonawstwa robót i pomieszczenia w lokalu (...) ((...)) nadają się do użytkowania jako pomieszczenia mieszkalne, co zostało także potwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu".

PINB w (...) nałożył jednak na (...) obowiązek sporządzenia dokumentacji, która w 4 punktach została opisana w postanowieniu z (...) maja 2008. PINB zwrócił się też do (...) o określenie daty, kiedy przyłącze kanalizacyjne zostało wykonane. Początkowo (...) omyłkowo podała, że zostało ono wykonane w 2004 r., jednak ta błędna informacja została niezwłocznie sprostowana pismem z 30 czerwca 2008 r., w którym wyjaśniono, że wykonano je w połowie lat 80-tych, zgodnie z pozwoleniem na budowę i jedynie nie zarejestrowano go w ewidencji.

PINB nie zwrócił się do współwłaścicieli budynku o udowodnienie, że przyłącze wykonano legalnie. Opierano się na składanych przez (...) i innych współwłaścicieli oświadczeniach, nie kwestionując ich prawdziwości. Dopiero w decyzji z (...) lutego 2015 PINB pisze, że strona nie załączyła dokumentu potwierdzającego że przyłącze wybudowano na podstawie projektu budowlanego. W ocenie skarżących, PINB był w stanie pozyskać potwierdzenie legalnego wykonania przyłącza z innych źródeł, np. z Wydziału Architektury UMK, Ksiąg Wieczystych Sądu w (...), czy odwołując się do uchwał Rady Miasta (...), zatwierdzających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżące wskazały, że zwracały się o udostępnienie dziennika budowy, jednak z Wydziału Architektury i Urbanistyki udzielono odpowiedzi, że nie ma możliwości jego udostępnienia, gdyż pozwolenie na budowę wydane ponad 30 lat temu.

Jedynymi posiadanymi dokumentami potwierdzającymi legalność wykonania przyłącza kanalizacyjnego są przywołane dokumenty sądowe sporządzone w trakcie zniesienia współwłasności budynku i fakt zameldowania 4 osób., co nie byłoby możliwe, gdyby budynek nie był prawidłowo zbudowany.

Skarżące zwróciły się też o porządzenie operatu dotyczącego przyłącza kanalizacyjnego, który odnosi się do 4 punktów wyszczególnionych w postanowieniu z (...) maja 2008 r. a kopia tego operatu została przekazana (...) WINB (...) maja 2015 r.

Dalej skarżące przedstawiły okoliczności związane ze zgodnością przyłącza z obowiązującym na tym terenie planem.

Zaznaczyły, że w aktach znajduje się: protokół z inspekcji telewizyjnej sieci kanalizacyjnej potwierdzający, że kanalizacja jest w dobrym stanie technicznym i umożliwia zrzut ścieków; odpisy ksiąg wieczystych potwierdzające własność nieruchomości; kilka wersji map geodezyjnych pokazujących sposób zagospodarowana terenu, inwentaryzację przyłącza i inne wymagane przez PINB informacje (pozostałe niezbędne dane znajdują się w opracowaniu mgr inż. (...)). Teren jest objęty miejscowym planem i uzyskanie wymaganego zaświadczenia jest niemożliwe. W dniu 2 listopada 2015 r. dokumentacja sprawy została uzupełniona o zaświadczenie Prezydenta Miasta o zgodności ww. budowy z planem.

Według stron, Nadzór Budowlany ma możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. powołując się na "słuszny interes strony". Następnie skarżące wyjaśniły obszernie pojęcie słusznego interesu strony przedstawiając sytuację rodzinną.

Skarżące podniosły, że nie istnieją zatem żadne techniczne ani merytoryczne powody, dla których przyłącze powinno zostać zdemontowane.

Strony wniosły o uchylenie decyzji PINB z (...) lutego 2015 i zalegalizowanie przyłącza kanalizacyjnego na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach lub o ponowne wszczęcie postępowania legalizacyjnego i wskazanie jakie dokumenty należy jeszcze dostarczyć lub o uchylenie decyzji o i umorzenie procedury, gdyż w świetle obecnie obowiązujących przepisów, legalizacja przyłącza kanalizacyjnego jest dokonywana przez MPWiK i nie wymaga ingerencji nadzoru budowlanego żadnego szczebla.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W świetle zarzutów skargi zaznaczyć na wstępie trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) października 2017 r. odmawiającą uchylenia lub zmiany - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji własnej z (...) lipca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w (...) z (...) lutego 2015 r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowego przyłącza kanalizacyjnego.

Rozważania w niniejszej sprawie należy zatem poprzedzić wskazaniem, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powyższego przepisu wynika zatem, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich, jak wynika z konstrukcji przepisu - podstawowym - jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi.

W rozpatrywanej sprawie ocenie organów podlegało więc przede wszystkim to, czy w ogóle dopuszczalna jest zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z (...) lipca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w (...) z (...) lutego 2015 r. nakazującą rozbiórkę ww. przyłącza kanalizacyjnego. Badaniu organów na tej podstawie prawnej nie mogły być zatem poddane decyzje nakazujące rozbiórkę, jak ma to miejsce w postepowaniu zwyczajnym. Trybu, o którym mowa w z art. 155 k.p.a., nie można traktować jako służącemgo ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną.

Należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji na mocy art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w ramach tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W sytuacji zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że opisane wyżej decyzje wydane w postepowaniu zwyczajnym nie miały charakteru uznaniowego, zostały bowiem wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki. Oznacza to, iż jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek negatywnych do zalegalizowania wykonanych samowolnie robót budowlanych - czy to na podstawie art. 48, art. 49b, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie dysponuje zatem żadnym "luzem decyzyjnym".

Uwzględnienie przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby zatem do całkowitej sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w powołanych wyżej przepisach.

W konsekwencji w pełni zasadne jest stanowisko, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można wzruszyć każdej decyzji ostatecznej, a jedynie taką, która wydana jest na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym. Sąd podziela te z poglądów orzecznictwa, które jednoznacznie nie pozwalają na zmianę, czy to w trybie art. 155 k.p.a., czy art. 154 k.p.a. decyzji mającej charakter związany, a zatem takiej w której przepisy prawa nie pozwalają organowi na żaden luz decyzyjny (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt IOSK 2056/15 oraz z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2969/14). Nie można bowiem rozważać, czy za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony, skoro organ administracji działający zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.) w konkretnych okolicznościach faktycznych był zobowiązany wydać decyzję określonej treści. Tym samym zgodny z powyższym pogląd GINB należy uznać za trafny, a zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Z podanych przyczyn zbędne było badanie przez organ wystąpienia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a., bowiem niespełnienie choćby jednej z nich stanowi przeszkodę do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w omawianym trybie.

W świetle zarzutów i wniosków skargi Sąd jeszcze raz podkreśla, że w tym postępowaniu nie dokonuje się ponownego merytorycznego badania sprawy, ale wyłącznie zmienia lub uchyla ostateczną decyzję, o ile zachodzą przesłanki w tym przepisie wymienione.

Tym samym wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organy prawidłowo odmówiły uchylenia lub zmiany decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) lipca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w (...) z (...) lutego 2015 r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowego przyłącza kanalizacyjnego, w oparciu o art. 155 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.