VI SA/Wa 926/15 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2171088

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2015 r. VI SA/Wa 926/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki.

Sędziowie WSA: Sławomir Kozik (spr.), Pamela Kuraś-Dębecka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2015 r. sprawy ze skargi (...) Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...) w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego

1.

uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia (...) grudnia 2014 r.;

2.

zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej (...) Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie faktyczne

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF") postanowieniem z (...) stycznia 2015 r. nr (...), wydanym na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm., dalej: "P.f.") oraz art. 144 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dale: "WIF") z (...) grudnia 2014 r., nr (...), którym odmówiono (...) Okręgowej Izbie Aptekarskiej z siedzibą w K. (dalej: "Strona", "Izba", "Skarżąca") wszczęcia żądanego przez nią postępowania administracyjnego.

Pismem z (...) październiku 2014 r. Strona zwróciła się do WIF o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności apteki ogólnodostępnej, zlokalizowanej w G. przy ul. Z., prowadzonej przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w C., w zakresie przestrzegania przepisów art. 94a i następnych P.f., dotyczących działalności reklamowej aptek. We wniosku podano, iż z informacji posiadanych przez Stronę wynika, że ww. podmiot prowadzi we wskazanej aptece działalność polegającą na używaniu, cyt.: "w ulotkach, portalu internetowym, nazwie apteki", sloganu "M. - (...)", co stanowi naruszenie art. 94a P.f., w postaci błędnego informowania o poziomie cen stosowanych w aptece. Strona stanęła na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., wszczęcia postępowania, którego przedmiotem ma być ustalenie zgodności postępowania z normą art. 94a ust. 1 P.f. Strona podniosła, że wszczęcie wnioskowanego postępowania uzasadnione jest celami statutowymi okręgowej izby aptekarskiej, zdefiniowanymi w Konstytucji RP oraz w ustawie o izbach aptekarskich. Zdaniem Strony, zadaniem samorządu aptekarskiego, jest w szczególności sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty, mającego na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmującego udzielanie usług farmaceutycznych. Zdaniem Strony nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP.

WIF, działając na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1, art. 8 i art. 16 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 94a P.f. odmówił wszczęcia ww. postępowania ponieważ uznał, że Strona nie wykazała powiązania swoich statutowych zadań z konkretną sprawą o naruszenie art. 94a P.f. Przede wszystkim podnoszone we wniosku argumenty, zdaniem organu, dotyczą wykonywania zawodu farmaceuty, a nie przedsiębiorców prowadzących apteki, którzy w istocie są stronami postępowań takich jak wnioskowane przez Stronę. Nie wykazano zatem związku przedmiotu postępowania, którego wszczęcia domaga się Strona, z podstawowymi zadaniami farmaceutów pracujących w aptece. Organ dodał, że samorząd aptekarski posiada własne instrumenty prawne do dyscyplinowania aptekarzy, sprawowania pieczy i nadzoru nad zawodem. Organ zakwestionował również interes społeczny Strony we wszczęciu wnioskowanego postępowania. Zdaniem WIF argument, że w interesie społecznym leży przestrzeganie przez farmaceutów prawa powszechnie obowiązującego oraz sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu aptekarza, co ma prowadzić do osiągnięcia ważniejszego celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego, nie może stanowić podstawy wniosku w trybie art. 31 k.p.a. Powoływanie się na ogólne wartości, jak przestrzeganie prawa, dbałość o pacjenta czy ochrona zdrowia publicznego nie dają podstaw do wyprowadzenia wniosku, zdaniem organu, o istnieniu interesu społecznego.

Jednocześnie organ zaznaczył, że to on w marcu 2012 r., nadał ww. aptece nazwę zawierającą sformułowanie "(...)". Wyjaśnił przy tym, że ta decyzja w tej materii jest ostateczna i dlatego zmiana interpretacji przepisu art. 94a P.f. nie może dotyczyć przedmiotowej nazwy.

GIF rozpatrując zażalenie Strony z (...) grudnia 2014 r. i utrzymując w mocy postanowienie I instancji podkreślił, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach: 1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej, 2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi, 3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Dodał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Nie może przy tym, powodować naruszenia sfery prywatności strony postępowania przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. Organ stwierdził, że nawet przy ewentualnym ustaleniu, że charakter wnioskowanej sprawy jest zgodny z celami statutowymi organizacji społecznej, nie sposób założyć z góry, że występuje także interes społeczny. Argumentacja przedstawiona przez Izbę natomiast, nie wskazała, zdaniem GIF, na interes społeczny, którym powodowane jest działanie Izby. Izba, poza ogólnym zadeklarowaniem potrzeby sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów w celu przestrzegania przez nich prawa oraz zasad etyki, nie sprecyzowała jaką formę ma przybrać ten nadzór i w jaki sposób będzie on realizowany w ramach postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, którego stroną jest podmiot niebędący farmaceutą. Nie wykazała także związku pomiędzy przedmiotem żądanego postępowania, a deklarowanym przez nią interesem społecznym - ochroną zdrowia publicznego, zagrożonego przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków należących do farmaceutów. Organ wskazał przy tym, że z przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne nie wynika, że odpowiedzialność za prowadzenie apteki, obciążająca jej kierownika - farmaceutę, obejmuje swym zakresem działalność reklamową prowadzoną przez podmiot prowadzący daną aptekę, a nie będący farmaceutą. Zdaniem GIF powyższe powoduje, że przedmiotem postępowania wszczętego na postawie art. 94a ust. 1 P.f. będzie działalność podmiotu prowadzącego aptekę, a nie sposób wykonywania zawodu farmaceuty. Nie można przy tym utożsamiać naruszenia przez podmiot prowadzący aptekę zakazu reklamy aptek z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu przez farmaceutę zatrudnionego w aptece.

Nadto organ stwierdził, że samorząd aptekarski to zrzeszenie farmaceutów wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie więc Izby do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby zagrozić interesom strony prowadzącej takową aptekę.

GIF zaznaczył również, że odmowa wszczęcia żądanego przez skarżącą postępowania nie wyklucza jednocześnie możliwości współpracy pomiędzy nim, a skarżącą, ale na zasadach określonych w art. 31 § 5 k.p.a.

Izba w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z (...) lutego 2015 r., wnosząc o uchylenie obu postanowień organów farmaceutycznych, zarzuciła naruszenie:

1.

art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie i uznanie, że wniosek o wszczęcie postępowania nie został uzasadniony jej celami ustawowymi, jak i interesem społecznym,

2.

art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie ich w niniejszym postępowaniu i naruszenie wymogów prowadzenia procedury administracyjnej z zachowaniem praworządności, rzetelności, jak i zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz istotnego interesu społecznego, a także nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że łamanie przez przedsiębiorców prowadzących apteki zakazu reklamy aptek ma niewątpliwie wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie. Samorząd aptekarzy sprawuje pieczę i nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu farmaceuty, nie tylko przez wszystkich farmaceutów ogółem, ale też konkretnych farmaceutów.

Skarżąca wyjaśniała, że nie jest prawdą jakoby działalność samorządu aptekarskiego służyła partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członkom. Działalność samorządu aptekarskiego służy właśnie interesom całego społeczeństwa, korzystającego z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach. Za nieuprawnione uznała sugerowanie, że działania mające na celu ochronę pacjentów przed nachalną reklamą, sprzeczną z prawem, są prowadzone w interesie tylko korporacyjnym, ale nawet przyjmując, że interes farmaceutów jest zbieżny z interesem pacjentów oraz przestrzeganiem prawa nie powinno się odmawiać farmaceutom udziału w postępowaniu.

Zdaniem Skarżącej, sprawując nadzór organy samorządu aptekarskiego czynią to w interesie społecznym, który wyraża się przede wszystkim w dbaniu o prawidłowe wykonywanie zawodu, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, ale również zasadami etyki i deontologii zawodowej, co prowadzić ma do celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego. W art. 2a ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856, dalej: "u.i.a."), został określony cel wykonywania zawodu farmaceuty, zgodnie z którym wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych. Samorząd powołany jest do sprawowania pieczy, której celem jest przestrzeganie właściwej jakości usług świadczonych przez farmaceutów, który poprzez swoje działania ochrania jedną z najwyższych konstytucyjnych wartości: zdrowie. W związku z powyższym działalność samorządu aptekarskiego służy interesom całego społeczeństwa, które korzysta z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach i punktach aptecznych, zaś w interesie społecznym jest przestrzeganie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

GIF w odpowiedzi na skargę, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

W uzupełnieniu skargi z (...) września 2015 r., Skarżąca w oparciu o art. 145 w związku z art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wniosła o zobowiązanie organu - (...) Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego - do wydania postanowienia, mocą którego zostanie wszczęte postępowanie we wnioskowanej sprawie, zaś Izba zostanie dopuszczona do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Skarżąca przywołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że podtrzymywanie swojego stanowiska przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego stanowi przejaw nieuzasadnionego oportunizmu w realizacji przez samorząd aptekarski swojego celu statutowego. Zdaniem Izby rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie jest uzasadnione okolicznościami sprawy a nadto usprawni i przyśpieszy rozpoznanie sprawy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1)

wszczęcia postępowania,

2)

dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

- jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. W ocenie Sądu uprawnione jest zatem twierdzenie, że Skarżąca jest organizacją społeczną w rozumieniu cyt. przepisu.

W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się Skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innej osoby, która - jak w rozpoznawanej sprawie - może podejmować działania mogące naruszać zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 P.f., w myśl którego zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi zaś reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

W ocenie Sądu, organy nadzoru farmaceutycznego orzekające w tej sprawie w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i bezzasadnie odmówiły wszczęcia postępowania, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej. Szczególnego zaakcentowania wymaga, że głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Powyższe potwierdzone zostało w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a. zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a. wynika, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a., koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a., zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 u.i.a. samorząd aptekarski wykonuje poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich", może przybierać różnego rodzaju formy interwencji - od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, o czym stanowi cyt. art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a., polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów, w tym organów państwa. Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

Artykuł 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a. stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ustawy - Prawo farmaceutyczne, w tym jej art. 94a, zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy Sąd zauważa, że przedmiotem postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się Skarżąca, ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności ww. apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 P.f. w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 u.i.a.). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki ogólnodostępnej, celem rozgraniczenia dwóch powyżej wskazanych dziedzin. Zatem postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie reklamy apteki mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów, jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który niekoniecznie musi być farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o zapewnienie właściwych warunków wykonywania zawodu zaufania publicznego, jest samorząd zawodowy aptekarzy.

W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska GIF, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim postępowanie wszczęte z wniosku organizacji społecznej, jak również sam udział takiej organizacji w tym postępowaniu, mają sprzyjać pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości w działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę takiej działalności pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dana apteka dopuszcza się zakazanej reklamy. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak egzekwowanie zakazu prowadzenia działalności reklamowej przez apteki leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.i.a. Z pewnością naruszenie zakazu reklamy apteki sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji "reklamy" i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, że w pierwszej kolejności będą to czynić organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś - sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy Skarżąca, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r., aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług, nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami. Oznacza to, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (zob. art. 45-62 u.i.a.) warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ nadzoru farmaceutycznego, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym Skarżąca musi posiadać legitymację w żądaniu wszczęcia postępowania, którego przedmiotem jest reklama aptek, lub przystąpienia do takiego postępowania.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.). Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony pacjentów, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów - zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji wszczęcia postępowania z jej wniosku lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek, a tym samym może reagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

W istniejącym stanie prawnym, interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych Skarżącej, publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a., nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał, że po stronie Izby istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to jednak stanowisko prawidłowe, bowiem Skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

Jednocześnie należy stwierdzić, że słuszne - co do zasady - stanowisko GIF, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać bowiem należy, że uznając - wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego - legitymację czynną Skarżącej do żądania wszczęcia postępowania w powyższym przedmiocie, organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, czy też wszczęte postępowanie umorzyć, jeśli stanie się ono bezprzedmiotowe W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 815/08, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit.s. 51).

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd uznał, że Skarżąca może skutecznie inicjować przed organami nadzoru farmaceutycznego postępowania administracyjne w przedmiocie zakazanej reklamy aptek. Skarżąca z mocy wyżej przywołanych przepisów uprawniona jest do zabierania głosu w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury - linii granicznej, służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem informacji, oraz wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie zdolności do inicjowania postępowania administracyjnego jest przejawem realizacji przez Skarżącą roli ustrojowej, jako organizacji samorządu aptekarskiego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2818/13).

Skarżąca może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy ww. apteki ogólnodostępnej. Odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego organy nadzoru farmaceutycznego nieprawidłowo potraktowały wniosek Skarżącej, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień, uchylając je. Przedstawiona wyżej argumentacja została podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny - vide wyroki sygn. akt; II GSK 328/14, II GSK 94/14, II GSK 1686/14, II GSK 1893/14.

Ustosunkowując się do wniosku Izby o wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145a p.p.s.a. należy wskazać, że Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) zmieniającą ustawę m.in. z dniem 15 sierpnia 2015 r. wprowadzono przepis art. 145a. W myśl art. 145a § 1 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie tylko o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, ale również w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ustalenie istnienia interesu społecznego należy bowiem do zakresu ustaleń faktycznych, co oznacza zdaniem Sądu, iż nie znajduje w tej sprawie zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.