VI SA/Wa 90/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2944671

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r. VI SA/Wa 90/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Grażyna Śliwińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie wapieni i gez jurajskich oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Minister Środowiska decyzją nr (...) z (...) października 2018 r., po rozpoznaniu odwołania "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka, wnioskodawczyni, skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa (...) z (...) czerwca 2018 r., nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia spółce koncesji na wydobywanie wapieni i gez jurajskich ze złoża "(...)", położonego w obrębie działek nr (...) i (...) w miejscowości Z. (obręb nr (...)), gminie (...), powiecie (...), województwie (...).

W podstawie prawnej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126; dalej: P.g.g.).

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Wnioskiem z 4 grudnia 2017 r. spółka wystąpiła do Marszałka Województwa (...) (dalej: organ koncesyjny) o udzielenie koncesji na wydobywanie wapieni i gez jurajskich ze złoża "(...)", położonego na gruntach miejscowości Z., gmina (...), powiat (...), woj. (...). Do wniosku załączono m.in. kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (w skrócie: SKO) z (...) kwietnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy (...) z (...) lutego 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża wapieni i gez jurajskich ze złoża "(...)", sposobem odkrywkowym, systemem ścianowym w wyrobisku stokowo-wgłębnym z zachowaniem odpowiednich kątów nachylenia ścian wyrobiska, trzema piętrami eksploatacyjnymi w warstwie suchej do rzędnej 227 m n.p.m. - 229 m n.p.m. wraz z przeróbką kopaliny przy użyciu dwóch zestawów maszyn krusząco - sortujących, przewidzianego do realizacji na działkach o numerach ewidencyjnych (...) w miejscowości Z.

Organ koncesyjny wystąpił w trybie art. 9 ust. 1 P.g.g. do Wójta Gminy (...) (dalej: organ współdziałający) o uzgodnienie stanowiska w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie wapieni i gez jurajskich z ww. złoża. Postanowieniem z (...) lutego 2018 r. organ współdziałający odmówił uzgodnienia udzielenia koncesji. W wyniku rozpoznania zażalenia Spółki, postanowieniem z (...) kwietnia 2018 r. SKO uchyliło ww postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie to doręczono organowi współdziałającemu w dniu 6 kwietnia 2016 r.

Postanowieniem z (...) maja 2018 r. organ współdziałający ponownie odmówił uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie wapieni i gez jurajskich ze złoża "(...)", co zostało przez spółkę zaskarżone zażaleniem.

Pismem z 17 maja 2018 r. spółka wniosła o uznanie, że organ współdziałający aprobuje uzgodnienie koncesji (wobec upływu 14-dniowego terminu na zajęcie stanowiska w przedmiocie uzgodnienia koncesji). Przedstawiła również ramową umowę współpracy z 28 maja 2018 r. i umowę pożyczki z 28 maja 2018 r. w celu potwierdzenia, że ma zapewnione środki oraz zaplecze niezbędne do uruchomienia wydobycia ze złoża, podtrzymała także stanowisko prezentowane dotychczas.

Pracownicy Urzędu (...) Województwa (...) w dniu 9 maja 2018 r. przeprowadzili wizję terenu omawianego złoża i terenów sąsiednich, co potwierdzili notatką służbową i zdjęciami.

W toku postępowania Dyrektor Zespołu (...) i (...) Parków Krajobrazowych pismem z 18 kwietnia 2018 r., poinformował, że teren objęty planowaną koncesją w całości znajduje się na obszarze (...) Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązują przepisy uchwały Nr (...) Sejmiku Województwa (...) z (...) listopada 2014 r. w sprawie utworzenia (...) Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. (...) poz. 3145 z późn. zm.), które wprowadzają zakazy dotyczące m.in. likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych oraz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej. Zauważył również, że w obszarze planowanej inwestycji znajdują się strefy działań ochronnych objęte planem ochrony. Podkreślił też, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest jednocześnie na obszarze (...) i obejmuje fragmenty dwóch cennych siedlisk przyrodniczych ((...)).

Opisaną decyzją z (...) czerwca 2018 r. organ koncesyjny odmówił spółce udzielenia koncesji na wydobywanie wapieni i gez jurajskich ze złoża "(...)", położonego w obrębie działek nr (...) w miejscowości Z. (obręb nr (...)).

Organ koncesyjny dostrzegł, że wydanie ponownego postanowienia organu współdziałającego z (...) maja 2018 r. nastąpiło z uchybieniem wskazanego w art. 9 ust. 1 i 3 P.g.g. terminu. Jednakże w jego ocenie, ww. uchybienie nie zwolniło organu prowadzącego postępowanie z rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym kluczowego zagadnienia w sprawie, jakim było ustalenie faktycznego przeznaczenia (kierunku korzystania) z terenu złoża objętego wnioskiem koncesyjnym, zgodnie w wymogami zawartymi w art. 7 k.p.a. Dlatego też organ koncesyjny poczynił własne ustalenia w tym zakresie i ustalił m.in., że na terenie objętym planowaną koncesją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązuje natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...) przyjęte uchwałą Rady Gminy (...) nr (...) z dnia (...) września 2000 r. z późn. zm. (dalej: Studium). Analizując Studium, organ koncesyjny wskazał, że złoże wapieni i gez jurajskich "(...)" zostało w nim ujawnione, tzn. wrysowano jego granice, ale złoże znajduje się na terenie o symbolu R, oznaczającego tereny rolne, a także w strefie zróżnicowania funkcjonalnego o symbolu B2 oznaczającym strefę krajobrazowo-przyrodniczą. Z części tekstowej Studium (Studium - kierunki rozwoju) organ wywiódł, że w odniesieniu do terenów rolnych podstawowym przeznaczeniem gruntów są uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze (...), przewidziano również możliwość wykorzystania gleb o niskich klasach na cele terenów i urządzeń turystycznych i rekreacyjnych. Organ koncesyjny ustalił również, że strefa B2, to obszar objęty ochroną przyrody w ramach (...) Parku Krajobrazowego oraz (...). Zauważył przy tym, że choć złoże "(...)" zostało ujawnione w części graficznej Studium (poprzez naniesienie jego granic na mapie), to w części tekstowej brak jest jakichkolwiek odniesień dotyczących tego złoża, np. charakterystyki lub możliwości górniczego zagospodarowania i przeznaczenia terenu pod ewentualną eksploatację złoża. Natomiast, że z części tekstowej i graficznej Studium jednoznacznie wynika, że tereny na złożu oznaczone są symbolem R, są to zatem grunty rolne z przeznaczeniem pod uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze, a nie pod wydobywanie kopalin. W Studium występują też tereny o symbolu PW - oznaczającym tereny przemysłowe przeznaczone pod eksploatację złóż oraz działalność gospodarczą związaną z ich eksploatacją (np. magazynowanie, obróbka kamienia), ale są one położone w odległości około 1,6 km od złoża "(...)" i obejmują obszary złóż "(...)" i "(...)".

Od powyższego rozstrzygnięcia spółka wniosła odwołanie. Zaskarżyła je w całości i wnosiła o jego uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez udzielenie jej koncesji na wydobywanie wapieni i gez jurajskich. Zarzuciła organowi koncesyjnemu naruszenie:

1) art. 7 ust. 1 i 2 P.g.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podejmowanie działalności określonej ustawą jest możliwe tylko wówczas, gdy działalność ta jest wprost zgodna z założeniami Studium, podczas gdy wystarczy, by działalność ta nie była sprzeczna z postanowieniami Studium i nie uniemożliwiała wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w Studium;

2) art. 7 ust. 1 i 2 P.g.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Studium uniemożliwia eksploatację złoża "(...)" z uwagi na przeznaczenie na działalność rolną terenu, na którym występuje złoże, podczas gdy Studium nie zawiera żadnych postanowień zakazujących eksploatacji wyodrębnionego w jego treści złoża lub ograniczających możliwość jego wydobycia;

3) art. 7 ust. 1 i 2 P.g.g. w zw. z art. 9 ust. 2 P.g.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uwzględnieniu w zakresie wykładni zapisów Studium stanowiska organu współdziałającego zawartego w:

a) postanowieniu z (...) lutego 2018 r. - podczas gdy zostało ono uchylone przez SKO z uwagi na analizę postanowień Studium sprzecznie z jego treścią,

b) postanowieniu z (...) maja 2018 r. - podczas gdy jego wydanie nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 9 ust. 2 P.g.g., co skutkuje koniecznością przyjęcia, że organ współdziałający zaaprobował przedłożony mu projekt rozstrzygnięcia polegający na wydaniu koncesji na wydobycie przedmiotowego złoża;

4) art. 7 ust. 1 i 2 P.g.g. w zw. z art. 9 ust. 2 P.g.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu wykładni postanowień Studium w zakresie zgodności planowanej działalności ze Studium w sposób sprzeczny z aprobatą udzieloną przez organ współdziałający w trybie art. 9 ust. 2 P.g.g.

Powołaną na wstępie decyzją z (...) października 2018 r. Minister Środowiska (dalej: Minister) zaaprobował stanowisko organu koncesyjnego. Kierując się uregulowaniami art. 7 w zw. z art. 29 ust. 1 P.g.g. organ odwoławczy przeprowadził analizę zgromadzonej dokumentacji. Wyjaśnił, że kwestie polityki przestrzennej na terenie planowanego złoża reguluje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) z którego wynika, że tereny złoża "(...)" nie są terenami przeznaczonymi na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż. Mimo naniesienia na mapę ewidencyjną (załącznik graficzny Studium) granic złoża "(...)", tereny te przeznaczone zostały na działalność rolniczą (polową, sadowniczą i ogrodniczą). Minister zauważył, że nawet lokalizacja nowych obiektów zabudowy siedliskowej jest ograniczona, dopuszcza się jedynie ich remont i przebudowę. Dodatkowo ww. złoże położone jest w strefie (...) ((...)), a także częściowo objęte jest obszarem (...). Tym samym nie sposób przyjąć, że wydobywanie kopalin ze złoża "(...)" jest zgodne (lub nawet, że nie jest sprzeczne) ze Studium, tym bardziej, że w innej części Studium wprost wskazano tereny "(...)", na których można dokonywać eksploatacji złóż. Na poparcie swojego stanowiska Minister przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, że rozpoznanie i udokumentowanie złoża nie przesądza o ewentualnym przeznaczeniu go do eksploatacji, a opiniowanie koncesji na poszukiwanie (rozpoznanie) złoża kopaliny w aspekcie jego potencjalnej eksploatacji jest niedopuszczalne. Uwzględnienie w Studium złoża kopalin oraz określenie przeznaczenia terenu, na którym występuje to złoże są dwiema odrębnymi kwestiami. Konieczna jest bowiem jeszcze zmiana zapisu Studium dotycząca przeznaczenia terenu na którym występuje złoże. Nie jest przy tym wystarczające, aby planowana działalność była niesprzeczna ze Studium, tj. dała się pogodzić z przeznaczeniem terenu w Studium, lecz działalność ta nie może naruszać postanowień Studium. Oznacza to, że musi istnieć zgodność planowanego przedsięwzięcia z założeniami Studium.

Minister wyjaśnił również, że - wbrew twierdzeniom spółki - organ koncesyjny w zaskarżonej decyzji oparł się na własnych ustaleniach co do zgodności planowanej inwestycji ze Studium. Postanowienia organu współdziałającego bowiem nie mogły być uwzględnione w przedmiotowej sprawie. Przyznanie wójtowi prawa do zajęcia stanowiska sprawia, że w tej formie wyczerpuje się wyznaczony przepisami prawa materialnego interes prawny tego organu do wypowiedzenia się w sprawie udzielenia koncesji. Jednakże, mimo braku zajęcia stanowiska we wskazanym w art. 9 ust. 3 P.g.g. terminie 14 dni i wynikających z tego skutków prawnych, organ koncesyjny zasadnie przyjął, że nie jest zwolniony z rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia kluczowego zagadnienia w sprawie, jakim było ustalenie faktycznego przeznaczenia (kierunku korzystania z terenu złoża objętego wnioskiem koncesyjnym). Dlatego też, dokonując samodzielnej analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami Studium organ koncesyjny postąpił prawidłowo. Przyjęcie przeciwnego poglądu, uniemożliwiłoby respektowanie zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Ministra Środowiska, Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę opartą na zarzutach naruszenia:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w zakresie zastosowania art. 29 ust. 1 P.g.g., na którym organ oparł się wydając zaskarżoną decyzję, w szczególności poprzez brak uzasadnienia, w jaki sposób zamierzona przez skarżącego działalność polegająca na wydobyciu wapieni i gez jurajskich sprzeciwia się interesowi publicznemu, podczas gdy organ nie wskazał nawet, jaki interes publiczny został naruszony i w jaki sposób;

II. przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy:

1) art. 29 ust. 1 P.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zamierzona przez spółkę działalność polegająca na wydobyciu wapieni i gez jurajskich sprzeciwia się interesowi publicznemu, podczas gdy organ nie wskazał nawet, jaki interes publiczny został naruszony i w jaki sposób;

2) art. 7 ust. 1 i 2 P.g.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podejmowanie działalności określonej ustawą jest możliwe tylko wówczas, gdy działalność ta jest wprost zgodna z założeniami Studium, podczas gdy wystarczy, by działalność ta nie była sprzeczna z postanowieniami Studium i nie uniemożliwiała wykorzystania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w Studium;

3) art. 7 ust. 1 i 2 P.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Studium uniemożliwia eksploatację złoża "(...)" z uwagi na przeznaczenie na działalność rolną terenu, na którym występuje złoże, podczas gdy Studium nie zawiera żadnych postanowień zakazujących eksploatacji wyodrębnionego w jego treści złoża lub ograniczających możliwość jego wydobycia.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu koncesyjnego.

W uzasadnieniu ponowiła stanowisko zajęte w odwołaniu od decyzji organu koncesyjnego.

W odpowiedzi, Minister Środowiska odniósł się do zarzutów skargi, podtrzymując stanowisko i argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Środowiska z (...) października 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa (...) z (...) czerwca 2018 r. odmawiającą udzielenia Spółce koncesji na wydobywanie wapieni i gez jurajskich ze złoża "(...)", położonego w obrębie działek nr (...) i (...) w miejscowości Z. (obręb nr (...)), gminie (...), powiecie (...), województwie (...).

Podstawą materialnoprawną wydanych przez organy koncesyjne decyzji były: art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1 P.g.g.

Stosownie do art. 7 ust. 1 P.g.g., podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2 P.g.g.).

Natomiast art. 29 ust. 1 P.g.g. przewiduje, że jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa w tym z interesem surowcowym państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości (...) zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...), a w przypadku braku tych planów - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości (...) w sposób określony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji.

Z brzmienia art. 7 P.g.g. wynika zatem, że planowana działalność nie może naruszać przeznaczenia nieruchomości bądź sposobu jej wykorzystania określonego w wyżej wymienionych dokumentach planistycznych. W przypadku działalności wydobywczej prowadzonej metodą odkrywkową (jak w sprawie niniejszej), ze względu na zakres ingerencji w strukturę nieruchomości gruntowej, działalność ta wyklucza inne sposoby wykorzystywania objętych nią nieruchomości, zwłaszcza na cele rolne (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 117/19, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem jeżeli nieruchomości, w granicach których ma być prowadzona działalność wydobywcza metodą odkrywkową, nie zostaną przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub Studium na wydobywanie kopaliny, wówczas planowana działalność będzie naruszać przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co nie tylko, że byłoby sprzeczne z art. 7 P.g.g., ale i skutkować powinno, na podstawie art. 29 ust. 1 P.g.g. wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia koncesji przez organ koncesyjny.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, dla wnioskowanego terenu (obszaru) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (bezsporne). Kierunki polityki przestrzennej zostały określone w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...)" (Studium), przyjętym uchwałą Rady Gminy (...) nr (...) z (...) września 2000 r., zmienionym następnie uchwałami z (...) września 2005 r., z (...) października 2014 r. i z (...) maja 2017 r. Natomiast Spółka zamierzała eksploatować metodą odkrywkową wapienie i gezy jurajskie ze złoża "(...)" położonego w obrębie działek nr ewid.: (...), obręb (...), gmina (...).

Z analizy akt administracyjnych wynika, że opisane nieruchomości w granicach obszaru objętego zamierzoną działalnością koncesyjną położone są na terenie przeznaczonym w Studium pod działalność rolniczą - R, w strefie B2 - krajobrazowo przyrodniczej. Dla terenów rolnych (R) przewidziano w Studium podstawowe przeznaczenie - pod uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze.

Na terenach tych ograniczono lokalizację nowych obiektów do zabudowy siedliskowej, obiektów i urządzeń służących produkcji rolniczej, utrzymaniu istniejącej zabudowy, a tereny o niskich klasach gleb nie użytkowane rolniczo mogą podlegać zalesieniu. Z kolei w strefie B2, w której położone są nieruchomości pod planowaną przez Spółkę działalność wydobywczą, zasadnicze działania dotyczyć mają: objęcia ochroną najcenniejszych zasobów przyrodniczych oraz respektowania wymagań wynikających z ustanowionych form ochrony przyrody, prowadzenia ciągów pieszych i rowerowych, tras dla turystki konnej oraz dla innych form turystyki nie kolidujących z ochroną zasobów przyrodniczych, rozwoju zaplecza turystycznego m.in. w zakresie gastronomii, usług hotelarskich, terenów i urządzeń sportowych, miejsc noclegowych i gastronomii, a także gospodarstw agroturystycznych w terenach nie posiadających w tym zakresie ograniczeń oraz ukierunkowania zagospodarowania terenów rozwoju budownictwa wymaganiom środowiska przyrodniczego (obszar objęty ochroną przyrody w ramach (...) Parku Krajobrazowego oraz (...)).

Jednocześnie, choć złoże "(...)" zostało ujawnione w części graficznej Studium (poprzez naniesienie jego granic na mapie), to w części tekstowej brak jest jakichkolwiek odniesień dotyczących tego złoża np. charakterystyki lub możliwości górniczego zagospodarowania i przeznaczenia terenu pod ewentualną eksploatację złoża. Z łącznego odczytania części tekstowej i graficznej Studium jednoznacznie wynika, że tereny złoża oznaczone są symbolem R (grunty rolne z przeznaczeniem pod uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze) w strefie krajobrazowo-przyrodniczej B2 (obszar (...) oraz teren (...) Parku Krajobrazowego). Lektura Studium ujawnia również występowanie terenów o symbolu (...) - oznaczającym tereny przemysłowe przeznaczone pod eksploatację złóż oraz działalność gospodarczą związaną z ich eksploatacją i obejmujących obszary złóż "(...)" i "(...)", położonych w strefie przemysłowej F. Opisane złoża oddzielone są od złoża "(...)" Rezerwatem Gór (...).

Zgodnie zatem z ustaleniami Studium - przeanalizowanymi i poddanymi badaniu przez organy koncesyjne - główny kierunek zagospodarowania terenu, na którym znajduje się udokumentowane złoże "(...)" to tereny rolnicze, których podstawowym sposobem zagospodarowania są uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze. Dopuszczalnym sposobem zagospodarowania tych terenów jest zabudowa siedliskowa, tereny turystyczne i rekreacyjne oraz zalesienia. Tymczasem, planowane przedsięwzięcie, z uwagi na zamierzoną metodę eksploatacji złoża - odkrywka, narusza sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...). Skutkiem prowadzenia ww. działalności wydobywczej będzie bowiem uniemożliwienie wykorzystania analizowanego obszaru w sposób przewidziany obecnie w Studium.

Innymi słowy, w odniesieniu do kopalin wydobywanych metodą odkrywkową planowana działalność nie może naruszać postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie jest zatem wystarczające, aby planowana działalność była niesprzeczna ze studium, tj. dała się pogodzić z przeznaczeniem terenu (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 315/08, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie zatem przez organy koncesyjne - na podstawie zapisów Studium - że teren objęty wnioskiem Spółki znajduje się w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznacza brak korelacji z założeniami Studium planowanego przedsięwzięcia, mającego polegać na prowadzeniu działalności wydobywczej metodą odkrywkową, w związku z czym logiczną implikacją takiego stanu rzeczy była odmowa udzielenia koncesji na wydobywanie wapieni i gez jurajskich. To była główna przyczyna wydania decyzji odmownej.

Organ koncesyjny w decyzji pierwszoinstancyjnej (na str. 7) odniósł się do drugiej przesłanki określonej w art. 29 ust. 1 P.g.g., tj. sprzeciwiania się przez zamierzoną działalność interesowi publicznemu. Interesu tego upatrywał w ochronie środowiska oraz w zachowaniu bezpieczeństwa na drogach lokalnych i jakości tych dróg. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Ministra, który uznał całą kontrolowaną przez niego decyzję za zasadną (str. 6 decyzji Ministra). Należy jednak zauważyć, że przesłanka ta w ocenie organów nie miała decydującego znaczenia. Taką rolę przypisały przeszkodzie - uniemożliwieniu przez zamierzoną działalność wykorzystania nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z pewnością zamierzona działalność wydobywcza (odkrywkowa) naruszyłaby sposób wykorzystania nieruchomości, na których miałaby być prowadzona.

Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 313/17 (opubl.:orzeczenia.nsa.gov.pl)" (...) podejmowanie, jak i wykonywanie działalności określonej w Prawie geologicznym i górniczym jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie narusza ona ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Przepis ten ma istotne znaczenie dla procedury koncesyjnej, bezwzględnie wymagana jest zgodność z dokumentami planistycznymi."

W konsekwencji, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 29 ust. 1 P.g.g. nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organ koncesyjny wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji odmownej, że kwestia oceny zgodności zamierzonej działalności Spółki z przeznaczeniem nieruchomości objętych Studium, została przez niego samodzielnie zbadana i oceniona w toku analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów. Tym samym nie zasługuje na aprobatę również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji.

Sąd nie podzielił również poglądu Spółki, że wyodrębnienie złoża w Studium ma na celu umożliwienie jego wydobycie, ponieważ to, że złoże wapieni i gez "(...)" zostało rozpoznane i udokumentowane nie może przesądzać o przeznaczeniu go do eksploatacji (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013 r., VI SA/Wa 2230/12, LEX nr 1622733). Natomiast wprowadzenie złoża do Studium nastąpiło w związku z art. 208 ust. 1 P.g.g. Gmina ma bowiem możliwość przeznaczenia w studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin na inne niż wydobywcze cele.

Odnosząc się do przywołanych w skardze wyroków sądów administracyjnych, Sąd zauważa, że orzeczenia przedstawione przez Spółkę dotyczą innych stanów faktycznych. Powoływany wyrok NSA z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2772/15 dotyczy nieporównywalnie mniej inwazyjnego i do tego rozpoznania kopaliny metodą podziemną (tunelową). Drugi zaś wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3061/13 dotyczy uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem nie są to rozstrzygnięcia, które zapadły w stanie faktycznym tożsamym ze sprawą niniejszą.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.