Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720864

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 2 sierpnia 2019 r.
VI SA/Wa 868/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka.

Sędziowie WSA: Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.), Grażyna Śliwińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2019 r. spraw ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) grudnia 2018 r.;

2. umarza postępowanie administracyjne;

3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

P. S. (dalej: skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wydaną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ") decyzję z dnia (...) lutego 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 26 kwietnia 2018 r. o godzinie 19:25:37 urządzenie kontrolne zarejestrowało na odcinku drogi krajowej nr (...)(...) (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr (...)) - (...) (skrzyżowanie z drogą powiatową nr (...)) przejazd samochodu ciężarowego o numerze rejestracyjnym (...), należącego do skarżącego.

Wskazany odcinek drogi krajowej został wymieniony w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 890, z późn. zm., dalej "Rozporządzenie w sprawie dróg krajowych").

W związku z powyższym, pismem z dnia 23 października 2018 r., które strona otrzymała w dniu 29 października 2018 r., zawiadomiono skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm. zwanej dalej "u.d.p.").

Decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r. GITD nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 1500 złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym (...) w dniu 26 kwietnia 2018 r.

Strona zaskarżyła tę decyzję GITD wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 24 grudnia 2018 r. W jego uzasadnieniu strona wskazała na naruszenia przez organ art. 13n u.d.p. polegające na doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania po terminie wynikającym z tego przepisu.

Po rozpatrzeniu tego wniosku GITD decyzją z dnia (...) lutego 2019 r. utrzymał zaskarżoną decyzję własną z dnia (...) grudnia 2018 r. w mocy.

Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 189a § 2, art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 z zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 1 do Rozporządzenia w sprawie dróg krajowych oraz art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200, z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji z dnia (...) lutego 2019 r. organ wskazał, że w sprawie GITD wszczął postępowanie w dniu 23 października 2018 r., a więc przed jego przedawnieniem. Zdaniem organu istotne jest pierwsze podjęcie czynności w sprawie przez organ, pod warunkiem zawiadomienia o tym strony, a nie data zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania.

Na powyższą decyzję GITD strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację, skutkującą uznaniem sporządzenia dokumentu za jego doręczenie;

2) art. 10 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie - tj. niepowiadomienie strony o zakończeniu prowadzonego postępowania, w sytuacji złożenia wniosków przez stronę;

3) art. 13n u.d.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w została w pełni wyczerpana jego hipoteza.

Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu z dnia (...) grudnia 2018 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja GITD utrzymująca w mocy decyzję własną organu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego.

W sprawie zasadniczo niekwestionowane przez stronę jest to, iż doszło do wskazanego w decyzjach naruszenia, tj. przejazdu samochodem ciężarowym po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty. Sporne natomiast jest, czy w sprawie nastąpiło przedawnienie wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ twierdzi, że to nie nastąpiło, a skarżący podtrzymuje, iż nie jest możliwe nałożenie na niego kary wobec zaistnienia przesłanki z art. 13n u.d.p.

Zdaniem Sądu, rację w tej sprawie należy przyznać skarżącemu. W ocenie Sądu organ w niniejszej sprawie naruszył normę prawa wynikającą z art. 13n u.d.p. Zgodnie z tym przepisem: "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy".

Niewątpliwie przepis ten odnosi się do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wskazanego w art. 13k ust. 1 pkt 2, którego miała dokonać strona, a zatem GITD winien był sprawdzić, czy art. 13n u.d.p. będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. czy nie nastąpiło w niej przedawnienie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Podkreślić przy tym należy, iż przepis art. 13n u.d.p. odnosi się do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

W tym kontekście Sąd podnosi, iż o ile k.p.a. w art. 61 § 3 określa datę wszczęcia postępowania z wniosku strony, to nie wskazuje natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. Dla porównania wskazać należy na art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym: "Datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania". A zatem w przepisach Ordynacji podatkowej wprost wskazano datę wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu, czego nie uczyniona w k.p.a. Jednak w ocenie Sądu zarówno wykładnia celowościowa, jak i funkcjonalna wskazują, iż za datę wszczęcia postępowania z urzędu w trybie k.p.a. należy przyjąć-analogicznie jak w Ordynacji podatkowej - dzień, w którym strona dowiedziała się (lub mogła dowiedzieć - w przypadku tzw. doręczenia zastępczego) od właściwego organu o wszczęciu postępowania w sprawie. Zazwyczaj jest to dzień otrzymania przez stronę zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednak czasem może być to inna czynność organu w toku tego postępowania podjęta wobec strony, o której została ona zawiadomiona, np. postanowienie o przeprowadzeniu dowodu.

Powyższe potwierdza zarówno doktryna prawnicza, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych.

Jak podnosi A. Wróbel w "Komentarzu aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, opublikowano LEX/el. 2019 odnośnie daty wszczęcia postępowania z urzędu: "W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania".

Podobnie wskazuje A. Matan w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III" (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej), opublikowano LEX 2010: "W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że jest nią "data pierwszej czynności organu wobec strony. Czynności przygotowawcze urzędu zmierzające do ustalenia, czy postępowanie ma być wszczęte, nie oznaczają wszczęcia postępowania" (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 145). Chodzi o taką czynność organu, o której strona oficjalnie zostaje powiadomiona. Taką pierwszą czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia - dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser, Wszczęcie..., s. 3). (...) Podkreślenia wymaga fakt, że wymogów tych nie spełnia uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania drogą nieoficjalną, czy też od innego organu".

M. Romańska zwróciła uwagę, iż przepisy k.p.a. "nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. W orzecznictwie przyjęto, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (wyroki NSA: z 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10, LEX nr 1151992; z 8 grudnia 1999 r., I SA/Lu 1262/98, LEX nr 40366; z 26 października 1999 r., III SA 7955/98, LEX nr 43944; postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15). Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. Powszechnie w literaturze przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Pozytywnie należy ocenić te poglądy doktryny, w których przyjmuje się, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia - dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser, Wszczęcie..., s. 9)" (M. Romańska w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opublikowano WKP 2019).

J. Lang podniósł, iż "Datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie (stronom) zawiadomienia o wszczęciu postępowania" (J. Lang w: "Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi" pod. red. J. Langa, s. 49, Warszawa 2010.

A zatem z powyższych poglądów doktryny prawniczej (przede wszystkim J. Langa, M. Romańskiej oraz przywoływanego przez Nią R. Hausera) wynika, iż dniem wszczęcia postępowania jest dzień zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania.

Wspomnieć też należy, iż o konieczności zawiadomienia strony o pierwszej czynności podjętej w sprawie wypowiadała się także J. Wegner w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. W. Chróścielewski i Zb. Kmieciak, opubl. WK 2019.

Odnosząc się z kolei do orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących omawianej problematyki, wskazać należy, co następuje.

W postanowieniu NSA w Warszawie z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15, Sąd ten stwierdził, że: "Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę". Z kolei w orzeczeniu NSA, SA 152/81, GP 1982/1, Sąd ten przyjął, że: "Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami nie skutkuje wszczęcia postępowania".

Natomiast w postanowieniu NSA z dnia 22 kwietnia 1981 r., sygn. SA 1089/81, ONSA 1981 nr 1 poz. 34, Sąd ten wskazał, iż "W braku innych dowodów, za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu można przyjąć dzień złożenia zeznań przez stronę postępowania lub świadków w sprawie będącej przedmiotem decyzji".

W wyroku z dnia 7 marca 2019 r., sygn. II OSK 419/17, NSA stwierdził ponadto, iż: "Konieczne jest spostrzeżenie, że art. 61 § 3 k.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością wobec strony może być zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.), ale także inna pierwsza czynność w postępowaniu, np. przesłuchanie świadka, oględziny (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1/15; B. Adamiak, op. cit.s. 378). W niniejszej sprawie nie tylko zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, ale także zawiadomiono o wyznaczeniu oględzin".

Także WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. VI SA/Wa 2071/18 uznał za datę wszczęcia postępowania dzień zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd ten bowiem wskazał, iż: "W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Tymczasem strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 5 lutego 2018 r., zatem organ zobowiązany był stosować przepisy Działu IVa k.p.a., gdyż sprawa ta dotyczy kary pieniężnej nakładanej na przedsiębiorcę, której wysokość nie została sztywno określona, jak to ma miejsce w przypadku decyzji związanej". Podobnie ten Sąd wypowiedział się także w wyrokach z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. VI SA/Wa 2238/18 i VI SA/Wa 2131/18.

Z kolei NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. I OSK 60/06 wskazał, iż: "Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte z urzędu. Przepis art. 61 § 3 k.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwsza czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) - por. Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego", Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1/8. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia spornej opłaty adiacenckiej zostało skierowane do skarżącego w dniu 26 października 2004 r., a doręczone stronie w dniu 4 listopada 2004 r. Sprawa nie została zatem wszczęta przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Natomiast w wyroku z dnia 22 marca 2013 r. sygn. I OSK 2601/12 NSA odniósł się do błędnego utożsamiania daty wszczęcia postępowania z datą wskazaną przez organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd ten podniósł bowiem, iż "Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej w kwestii wszczęcia postępowania, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że wszczęcie postępowania prowadzonego z urzędu następuje poprzez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi bowiem formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami k.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu, nie jest istotna forma tego powiadomienia, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2394/10). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że datą wszczęcia postępowania była data zawarta w zawiadomieniu z dnia 29 marca 2012 r. Ma to istotne znaczenie w świetle podnoszonej w odpowiedzi na skargę okoliczności prowadzenia skomplikowanego postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania i przesłanych do Sądu dokumentów dotyczących wyznaczenia rzeczoznawcy".

Z kolei w postanowieniu z dnia 30 grudnia 1981 r., sygn. II SA 1126/81, ONSA 1981/2, poz. 134, NSA przyjął, że "Za datę wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie podatku lokalnego należy uznać datę doręczenia stronie zawiadomienia właściwego przedsiębiorstwa gospodarki mieszkaniowej zawierającego ustalenie rocznego podatku lokalowego. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy z 19 grudnia 1975 r. o niektórych podatkach i opłatach terenowych (Dz. U. Nr 45, poz. 229) jednostce tej zlecono wymiar podatku od lokali, ustalenie podatku za okresy, za które pobiera czynsz oraz zawiadamianie podatnika o wysokości podatku z zawiadomieniem o należności czynszu".

Biorąc pod uwagę powyższe poglądy doktryny prawniczej oraz przytoczone orzeczenia, Sąd wskazuje, iż celem art. 13n u.d.p. jest ustanowienie tzw. przedawnienia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kar pieniężnych. Przepis ten ma zatem pełnić funkcje ochronne dla strony, gwarantować jej, że nie będzie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej po upływie sześciu miesięcy od popełnienia naruszenia. Nie jest możliwa pełna realizacja celu tego przepisu przez przyjęcie, że strona może być zawiadomiona w wszczęciu postępowania administracyjnego w dowolnym terminie, nawet po upływie sześciu miesięcy od naruszenia, o ile tylko organ podejmie jakiekolwiek czynności w ramach tego postępowania przed upływem tego terminu, nie informując nawet o tym fakcie strony. Czynności organów mają bowiem istotne znaczenie zarówno materialne, jak i proceduralne, o ile strona będzie o nich we właściwy sposób, tj. zgodnie z k.p.a., powiadomiona.

Sąd pragnie w tym kontekście przywołać kilka orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących kwestii terminowości i prawidłowego powiadamiania strony postępowania.

I tak w wyroku NSA z 23 kwietnia 2018 r. sygn. akt I FSK 255/17 (dostępne na www.nsa.gov.pl), Sąd ten wskazał, że określony w art. 87 ust. 2 w związku z ust. 6 ustawy o VAT termin zwrotu różnicy podatku został przedłużony, jeżeli przed jego upływem podatnikowi doręczono postanowienie naczelnika urzędu skarbowego o przedłużeniu terminu zwrotu różnicy podatku do czasu zakończenia weryfikacji rozliczenia podatnika dokonywanej w ramach czynności sprawdzających. Sąd podkreślił przy tym, iż z rozwiązań przyjętych w O.p. wynika, że wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli podatnikowi o przedłużeniu terminu zwrotu różnicy podatku jest doręczenie postanowienia. Stosowany odpowiednio do postanowień przepis art. 212 O.p. przesądza, że organ podatkowy, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia. W ocenie Sądu z uwagi na zasadę wyrażoną w 121 § 1 O.p., jeżeli podatnikowi nie doręczono postanowienia o przedłużeniu terminu zwrotu różnicy podatku przed upływem terminu przewidzianego w art. 87 ust. 2 lub w ust. 6 ustawy o VAT, to tym samym ma on uprawnione przekonanie, że zwrot różnicy podatku nastąpi w terminie 60 dni (ust. 2) lub 25 dni (ust. 6) od dnia złożenia rozliczenia. NSA wskazał, iż wydane na podstawie art. 87 ust. 2 w związku z ust. 6 ustawy o VAT postanowienie o przedłużeniu terminu zwrotu musi zostać uzewnętrznione przez jego doręczenie podatnikowi, gdyż tylko w takim przypadku wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutek prawny. Brak doręczenia postanowienia w ustawowym terminie wywołuje skutek prawny w postaci zwrotu zadeklarowanej różnicy podatku, chyba że organ podatkowy określi ją w innej wysokości (art. 99 ust. 12 ustawy o VAT).

Natomiast w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. II GPS 4/08, Sąd ten, zajmując się analizą uregulowania art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.), dotyczącego wniesienia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu od uchwały o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich (terminu do sprzeciwienia się wpisowi) - odpowiadając na przedstawione przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne - wyjaśnił, iż "termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy o adwokaturze jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu".

W uzasadnieniu tejże uchwały NSA podniósł, iż "Prawo administracyjne w przeciwieństwie do prawa cywilnego, jako dział prawa publicznego, oparte jest na innych regułach. Przypisując organom administracji publicznej wykonywanie zadań publicznych, kształtuje relację prawną organ - jednostka na zasadzie władztwa administracyjnego. Jeżeli tak stanowi norma materialnego prawa administracyjnego, to ukształtowanie praw (uprawnień lub obowiązków) jednostki następuje w wyniku władczego działania organów administracji publicznej. Poddając jednostkę władczej ingerencji organów administracji publicznej w państwie prawnym, jednostce zapewniona jest obrona jej interesów prawnych na drodze prawa - drodze postępowania regulowanego przepisami prawa". Sąd ten też wskazał, iż: "Przyjmując jako podstawową cechę decyzji administracyjnej uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji. Organy administracji publicznej obowiązane są w sprawie działać zgodnie z zasadą szybkości (art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego)".

Sąd pragnie także powołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., P 30/11. W wyroku tym Trybunał orzekł, że "art. 70 § 6 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa (...) w zakresie, w jakim wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, jest niezgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie praw wynikających z art. 2 Konstytucji (...)". W jego uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że instytucja przedawnienia zobowiązań podatkowych służy realizacji dwóch istotnych wartości konstytucyjnych, a mianowicie: zachowania równowagi budżetowej, gdyż działa dyscyplinująco na wierzycieli publicznych oraz stabilizująco na stosunki społeczne, wygaszając zadawnione zobowiązania podatkowe. Ponadto Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że organy podatkowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia mają prawo wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe, co będzie skutkować zgodnie z zakwestionowanym przepisem zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Jednakże z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku z wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby podatnik wiedział, czy jego zobowiązanie podatkowe przedawniło się, czy nie (por. Babiarz Stefan i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. X, Opublikowano: WKP 2017).

W ocenie Sądu powołana powyżej przez TK w przytoczonym wyroku zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby strona wiedziała, czy przedawniła się możliwość wszczęcia przez organy postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kar pieniężnych czy też nie. Organ ma stosunkowo długi czas (6 miesięcy od naruszenia) na wszczęcie postępowania. W tym czasie winien uwzględnić termin maksymalnie 3 tygodni na doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania jego stronie. Zdaniem Sądu nie jest to nadmierne czy niemożliwe do zrealizowania oczekiwanie wobec organów państwa, które mają działać z założenia w sposób sprawny.

Wskazać przy tym należy, iż instytucja przedawnienia wszczęcia postępowania winna działać dyscyplinująco na organ oraz stabilizująco na stosunki społeczne, gdyż strony powinny również mieć ochronę prawną w sytuacji, gdy przez ustawowo określony czas nie otrzymały żadnego zawiadomienia o toczącym się wobec nich postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kar.

A zatem przedstawiona przez Sąd wykładnia art. 13n u.d.p. jest także wykładnią prokonstytucyjną.

Skoro zatem do naruszenia, będącego podstawą do nałożenia kary pieniężnej, doszło w dniu 26 kwietnia 2018 r., a GITD pismem z dnia 23 października 2018 r., które strona otrzymała w dniu 29 października 2018 r., zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., to niewątpliwie w sprawie został przekroczony termin, o którym mowa w art. 13n u.d.p. Jeżeli strona otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., po upływie 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia, to oznaczało, że ziściła się przesłanka z art. 13n u.d.p. i organ nie mógł dalej prowadzić wadliwego, bo zbyt późno wszczętego z urzędu postępowania.

Za niezasadny natomiast Sąd uznał zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. W tym kontekście Sąd wskazuje, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, opubl. ONSAiWSA 2006, Nr 6, poz. 157 z glosą aprobującą W. Taras, opubl. OSP 2007/3/26; wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1192/06, Zbiór LEX nr 427561). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku z dnia 18 maja 2006 r., powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 66), wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 k.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) podkreślił, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiające zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 15 maja 2004 r., sygn. akt I SA/Gd 199/01, "Przegląd Podatkowy" 2004, nr 1, s. 43). Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu).

Sąd podkreśla, że GITD zarówno przed wydaniem decyzji z dnia (...) grudnia 2018 r., jak i decyzji z dnia (...) lutego 2019 r. nie wystosował do strony pism w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Takie zachowanie organu jednoznacznie uznać należy jako naruszenie przepisów postępowania. Trzeba jednak zauważyć, że stawiając w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., strona nie wykazała, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący powołuje się przy tym, że do akt złożyłaby "wydruki wpłat na konto urządzenia, jak również inne uznane dowody". Tezy te jednak uznać należy za gołosłowne. Strona nie złożyła takich dowodów ani przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, ani też skarżonej w sprawie, mimo że składała także inne pisma procesowe, w tym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dowody te nie zostały także wniesione przed WSA w Warszawie. Dlatego też, wobec ogólności powyższych tez, zarzut ten Sąd uznaje za niezasadny.

Powyższe nie zmienia jednakże faktu, iż z uwagi na naruszenie art. 13n u.d.p. skarżone decyzje GITD należało jako wadliwe uchylić i dlatego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji.

Z kolei umarzając postępowanie administracyjne (pkt II sentencji), Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Dodanie § 3 do art. 145 p.p.s.a. nastąpiło na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., co obligowało Sąd do jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Komentowany przepis jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, wyd. elektr.). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem nastąpiło przedawnienie wszczęcia postępowania administracyjnego, to nie jest możliwe jego dalsze prowadzenie i postępowanie to należy umorzyć.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego na jego wniosek od GITD kwotę wpisu (100 zł) - punkt III sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.