Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 8 grudnia 2004 r.
VI SA/Wa 60/04

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Jagielska.

Sędziowie WSA: Pamela Kuraś-Dębecka ( spr.), Asesor Piotr Borowiecki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa (...) Spółki z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) grudnia 2003 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w (...) z dnia (...) października 2003 r.;

2.

stwierdza się, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) kwietnia 2002 r. Przedsiębiorstwo (...) Spółka z o.o. w O. złożyło wniosek o uzyskanie pozwolenia na zajęcia odcinka pasa drogowego (chodnika) zlokalizowanego przy ul. (...) w (...) o powierzchni 39 m.kw. w celu dokonania wykopu pod fundament do budynku na działce nr. (...) w terminie od (...) kwietnia do (...) lipca 2002 r.

Decyzją z dnia (...) kwietnia Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w (...) uwzględnił wniosek w całości.

W związku z ogromną ulewą jaka przeszła nad (...) w dniu (...) czerwca 2002 r. i osunięciem się części jezdni w rejonie ulicy (...), gdzie była realizowania inwestycja budowlana, powstała konieczność zajęcia odcinka pasa drogowego-jezdni-zlokalizowanego przy ul. (...) o powierzchni 100 mkw. w celu usunięcia awarii, zabezpieczenia terenu i bezpiecznego prowadzenia robót.

Na skutek wniosków wykonawcy robót Spółki (...), kolejnymi decyzjami z dni; (...) czerwca, (...) czerwca, (...) sierpnia, (...) września 2002 r., zerwolenie na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 100 mkw., obejmującego jezdnię przy ul. (...) w (...) zostało ostatecznie przedłużone do dnia (...) października 2002 r.

Jednocześnie decyzją z dnia (...) listopada 2002 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w (...), działając na podstawie przepisu art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 z późn. zm.) i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33 z późn. zm.), nałożył na Przedsiębiorstwo (...) Spółkę z o.o. w O. karę pieniężną w wysokości 12.429,29 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia po terminie określonym w decyzji nr (...), za okres od dnia (...) października 2002 r. do dnia (...) listopada 2002 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że odtworzenie nawierzchni jezdni nastąpiło w dniu (...) października 2002 r., lecz pozostał głęboki wykop w miejscu chodnika i dlatego naliczono kary pieniężne za zajęcie jezdni za 4 dni to jest od (...) do (...) października oraz za zajęcie chodnika za 24 dni czyli od (...) października do (...) listopada 2002 r.

Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w dniu (...) stycznia 2003 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując na zaistniałe naruszenie przepisów art. 10k. p.a. i uchybienia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w (...) wydał w dniu (...) lutego 2003 r. decyzję nakładającą na Spółkę (...) karę pieniężną w kwocie 12.429,20 zł, stwierdzając w uzasadnieniu, że strona zajmowała bez zezwolenia pas drogowy, w tym jezdnię w dniach od (...) października do (...) października 2002 r., zaś chodnik w dniach od (...) października do (...) listopada 2002 r. Zdaniem organu, prowadzenie działalności gospodarczej oparte jest na zasadzie ryzyka, zaś ustawa o drogach publicznych nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu zajmującego samowolnie pas drogowy z tytułu braku winy.

W odwołaniu od tej decyzji strona podnosiła, że nie ponosi odpowiedzialności za osunięcie się ulicy (...) spowodowanego przez nawałnicę jaka przeszła nad (...) w dniu (...) czerwca 2002 r. zawiniła bowiem nieszczelna i niedrożna kanalizacja opadowa, znajdująca się pod ulicą, co potwierdza ekspertyza techniczna, wykonana przez biegłych, która została załączona do odwołania. Nałożenie kary pieniężnej było bezpodstawne gdyż Spółka (...) dokonała naprawy ulicy na własny koszt, zaś wiadomym jest, że za wadliwość kanalizacji odpowiada Miasto (...).

Decyzją z dnia (...) czerwca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) uchyliło zaskarżona decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu budzi wątpliwości prawidłowość obliczenia kary pieniężnej co do przyjętej stawki opłaty za 1 metr kwadratowy i wskazanie w podstawie prawnej przepisów § 10 i § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Ponadto należy przeanalizować ponownie liczbę dni przyjętych do obliczania kary pieniężnej bowiem istnieje rozbieżność pomiędzy okresem zajęcia chodnika podanym w rozstrzygnięciu (od (...) października do (...) listopada 2002 r.) a okresem zajęcia chodnika podanym w uzasadnieniu (od (...) października do (...) listopada 2002 r.). Nie wskazano też w oparciu o jakie dokumenty i okoliczności ustalono okres zajęcia (liczbę dni zajęcia jezdni i chodnika). Mając na względzie treść ekspertyzy technicznej złożonej przez stronę, organ nie dokonał własnych ustaleń w zakresie przyczyn uszkodzenia jezdni. Poinformowano tylko odwołującego, że począwszy od dnia (...) października 2002 r. do dnia komisyjnego odbioru przywróconego do stanu pierwotnego odcinka ulicy (...) będzie naliczał opłaty karne za zajęcie ulicy bez stosownego zezwolenia.

Kolejną decyzją z dnia (...) października 2003 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w (...) w oparciu o art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) oraz § 11 ust. 1 w związku z § 8 ust. 1, 3, 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U

Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) wymierzył Przedsiębiorstwu (...) Sp. z o.o. w O. karę pieniężną w wysokości 11.368 zł w tym;

*

za zajęcie chodnika pasa drogowego drogi gminnej ul. (...) w (...) o powierzchni 100 m.kw. w terminie od (...).10.2002 r. do (...).10.2002 r. bez zezwolenia zarządy drogi,

*

za zajęcie chodnika pasa drogowego drogi gminnej ul. (...) w (...) o powierzchni 39 m.kw. w terminie od (...).10.2002 r. do (...).11.2002 r. bez zezwolenia zarządcy drogi wg następującego wyliczenia wysokości kary;

*

jezdnia: (0,40 zł x 100,0 m.kw. + 100,0 zł) x 5 dni x 10 = 7.000,0 zł

*

chodnik; 0,40 zł x 39,0 mkw. x 28 dni x 10 = 4.368,0 zł Organ stwierdził, że do dnia (...) października 2002 r. strona występowała z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego ulicy (...) w (...) lecz po tym dniu pas był w dalszym ciągu zajęty przez stronę bez złożenia wymaganego wniosku.

Analizując ekspertyzę techniczną przedstawioną przez stronę organ stwierdził, że ulica (...) jest ulicą starą, wykonaną w oparciu o stare technologie i materiały i gdyby nie roboty budowlane prowadzone w jej sąsiedztwie nie doszłoby do awarii. Wykonawca robót budowlanych musi mieć tego świadomość i powinien przeprowadzić roboty zabezpieczające przed tego typu awariami tym bardziej, że Polska leży w strefie klimatycznej, w której zdarzają się ulewy. Odwołujący nie zgłosił też do zarządu konieczności usunięcia awarii przez zarządzającego, co świadczy jednoznacznie, że awaria została spowodowana w wyniku naruszenia struktury skarpy przez firmę wykonującą roboty budowlane.

W odwołaniu od tej decyzji strona kwestionuje związek pomiędzy prowadzoną budową a uszkodzeniem jezdni i podnosi, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) w dniu (...) czerwca 2002 r. dokonał oględzin budowy i stwierdził, że wykonawca zabezpieczył w sposób prawidłowy wykonany wykop.

Rozpoznając to odwołanie strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w dniu (...) grudnia 2003 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wynika, że prace, mające na celu przywrócenie pasa drogowego przy ul. (...) w (...) (chodnika) do poprzedniego stanu użyteczności trwały również po dniu (...) października 2002 r. i w tym czasie skarżąca nie była legitymowana do zajmowania pasa drogowego o powierzchni i w terminach wskazanych w zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości także stanowisko organu pierwszej instancji co do znaczenia opracowań naukowych przyczyn awarii bowiem skarżący dopiero po kierowanych doń ponagleniach o przywrócenie zajętego pasa do stanu poprzedniego, zaczął powoływać się na okoliczności od niego niezależne.

W skardze do Sądu strona wnosi o uchylenie obu decyzji zarzucając, że konieczność zajęcia pasa drogowego w dniach objętych decyzją nie było związane z prowadzoną budową lecz nastąpiło w wyniku silnej ulewy, która spowodowała obsunięcie skarpy w rejonie ulicy (...). Podnosi, iż badania wszystkich urzędów i rzeczoznawców nie znalazły żadnej usterki ani wadliwości w wykonaniu zabezpieczeń skarpy, a tym samym drogi i chodnika ulicy (...). Zdaniem skarżącego, Kierownictwo (...) czyniło wszystko aby zarówno chodnik i ulicę oddać maksymalnie wcześnie i pokryło cały koszt naprawy, który w związku z ulewą powinna pokryć kasa miasta.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Uzasadnienie prawne

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Badając zaskarżone decyzje po tym kątem w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że w toku postępowania administracyjnego nie została wystarczająco ustalona przyczyna obsunięcia się jezdni bowiem istnieją w tej kwestii nie dające się usunąć wątpliwości. Z uzasadnienia utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji wynika, że awaria ta została spowodowana przez prace budowlane prowadzone na skarpie. Organ drugiej instancji bezkrytycznie podtrzymał to stanowisko ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż nie budzi wątpliwości fakt zajmowania pasa drogowego po terminie określonym w zezwoleniu to jest po dniu (...) października 2002 r. Takiemu stanowisku przeczą dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, na które powoływała się strona w toku postępowania. Jest to "ekspertyza techniczna dotycząca wpływu prowadzonych robót ziemnych na stateczność ulicy (...) ", w której wskazano, iż na powstałe osuwisko miała wpływ ulewa i niedrożna instalacja deszczowa w ulicy (...). Z kolei z zeznań świadka L. R., kierownika budowy wynika, iż konieczność zajęcia jezdni została spowodowana obsunięciem się skarpy, natomiast początkowo planowano jedynie zajęcia chodnika. Zeznanie te potwierdza treść wniosku strony z dnia (...) kwietnia 2002 r. o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego przy ulicy (...), który dotyczył jedynie chodnika o powierzchni 39 mkw. i obejmował okres od (...) kwietnia 2002 r. do (...) lipca 2002 r. czyli czas planowanego zajęcia chodnika w związku z pracami budowlanymi. We wniosku tym strona wyraźnie określiła cel zajęcia chodnika jako " wykonanie wykopu".

Okoliczności te zostały całkowicie pominięte w toku postępowania administracyjnego przez co został naruszony przepis art. 7 k.p.a. Ustalenie przyczyn awarii ma istotne znaczenie w sprawie bowiem stosownie do treści § 11 ust. cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu.

Ponadto z uzasadnień obu decyzji nie wynika, która z przesłanek wymienionych w tym przepisie uznano ostatecznie za podstawę wymierzenia kary pieniężnej. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego.

Równocześnie wskazać trzeba, iż błędne jest czynienie zarzutu stronie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w sytuacji, gdy nie zostało wykazane ponad wszelką wątpliwość, że przyczyną obsunięcia się skarpy (a w konsekwencji konieczność zajęcia chodnika i jezdni w celu ich naprawy) były tylko i wyłącznie prowadzone prace budowlane. Tezie tej przeczy treść złożonej ekspertyzy, która uszła uwadze organu, a zwłaszcza jej wnioski co do przyczyn awarii. Natomiast fakt, że strona z własnej inicjatywy poniosła samodzielnie koszty naprawy zniszczonej jezdni i chodnika nie może być interpretowany jako przyznanie się do winy tak, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej. Strona w odwołaniu podkreślała, że roboty od strony technicznej zostały zabezpieczone zgodnie ze sztuką budowlaną i Sąd nie dopatrzył się w aktach sprawy dowodów na okoliczności przeciwne.

W wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. (II SA 1391/00) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że jedynie z zaistnieniem przesłanki samowolności zajęcia przepisy łączą pobranie kary pieniężnej. Cechę samowolności można przypisać działaniu wyłącznie z własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującym się lekceważeniem prawa z pełną świadomością jego pogwałcenia.

Niewątpliwie czynienie zarzutu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie może się odbyć bez łączności z wykazaniem, że było to działanie samowolne, natomiast brak takiego wykazania w decyzji nakładającej karę czyni tę decyzje ułomną, a zatem naruszającą prawo materialne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny dokonać dokładnych i szczegółowych ustaleń co do rzeczywistych przyczyn obsunięcia się skarpy i następnie ocenić czy związane z tym wydarzeniem zajęcie pasa drogowego miało charakter samowolny. Wobec bezspornej konieczności naprawy chodnika i jezdni po awarii sprawa wymaga wyjaśnienia z uwzględnieniem treści § 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. Przepis ten określa sytuacje, w których konieczne jest uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 209 p.p.s.a.

Z mocy art. 152 prawa o p.p.s.a. zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu.