VI SA/Wa 550/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3013150

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r. VI SA/Wa 550/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Szydłowska.

Sędziowie WSA: Ewa Frąckiewicz, Aneta Lemiesz (spr.), P.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie opinii w sprawie przyznania znaku jakosci oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych postanowieniem z dnia (...) stycznia 2019 nr (...), działając na podstawie art. 144 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w związku z art. 13 ust. 3 i art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2164), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 grudnia 2018 r., złożonego przez D. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia (...) listopada 2018 r., znak: (...), wyrażające negatywną opinię w sprawie przyznania znaku jakości "Poznaj Dobrą Żywność" dla produktu "Paprykarz szczeciński" wyprodukowanego przez D. S.A., (...),(...).

Do wydania niniejszych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych po rozpoznaniu Wniosku z dnia 18 lipca 2018 r., znak: (...), spółki D. S.A., (...),(...), w sprawie przyznania znaku jakości "Poznaj Dobrą Żywność" dla produktu "Paprykarz szczeciński", postanowił wyrazić opinię negatywną dla przedmiotowego produktu w stosownym postanowieniu z dnia (...) listopada 2018 r., znak: (...).

Organ uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wskazał, że w toku analizy przedłożonej dokumentacji, dodatkowych wyjaśnień wymagały następujące kwestie:

- na załączonych etykietach produktu o masie 135 g w wykazie składników zdaniem organu zamieszczono sprzeczne ze sobą informacje, dotyczące zawartości surowca rybnego stosowanego w produkcji. W oznakowaniu produktu uwzględnione zostały dwie informacje o zastosowanym składniku, tj. mechanicznie odkostnionym łososiu (Salmo salar) 26% oraz "rozdrobnionym łososiu (Salmo salar) 26%", które to nie są pojęciami tożsamymi. Jednocześnie, w specyfikacji produktu, podano informacje, że zastosowanym składnikiem do produkcji "paprykarza szczecińskiego" jest "mechanicznie odkostniony łosoś" podczas gdy w kolumnie dotyczącej cech fizycznych podano, że jest nim rozdrobniony łosoś, ponadto, w części II pkt 4 przedmiotowego wniosku podano, że do wytworzenia produktu stosowane są "mrożone surowce rybne";

- zdaniem organu z załączonego Handlowego Dokumentu Indentyfikacyjnego dla składnika "bloku mięsa separowanego" nie wynikało, że ww. komponent stanowi surowiec rybny (w postaci łososia) stosowany w produkcji przedmiotowego paprykarza;

- na podstawie przedłożonej dokumentacji organ nie mógł ustalić funkcji użytego w produkcji "ekstraktu z papryki", gdyż zgodnie z Atestem jakościowym uwzględnione parametry odnosiły się do właściwości charakterystycznych dla barwnika zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 231/2012 z dnia 9 marca 2012 r. ustanawiającym specyfikacje dla dodatków do żywności wymienionych w załącznikach II i III do rozporządzenia (WE) nr 1333/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. L 83 z 22 marca 2012, str. 1 z późn. zm.), natomiast użyta w wykazie składników nazwa stanowiła nazwę opisową aromatu. Organ zauważył, że składnik ten nie został uwzględniony we wniosku i jednocześnie dla ww. komponentu nie załączono kopii certyfikatu jakościowego;

- strona nie przedstawiła wzorów etykiet "paprykarza szczecińskiego" dla opakować o masie 70 g i 250 g;

- złożenia dodatkowych wyjaśnień wymagał także zdaniem organu powód załączenia Certyfikatu mycia do faktury VAT nr (...).

Strona postępowania w dniu 5 grudnia 2018 r. złożyła wyjaśnienia dotyczące zaktualizowania informacji zwartej w Handlowym Dokumencie Identyfikacyjnych poprzez uwzględnienie pełnej nazwy użytego w produkcji surowca, tj. "bloku mięsa separowanego z łososia atlantyckiego". Przedstawiła także poprawiony wniosek, w którym uzupełnione zostały informacje dotyczące stosowania w produkcji "ekstraktu z papryki", a także doprecyzowano nazwę składnika "mrożone surowce rybne" poprzez dodanie informacji "rozdrobniony łosoś".

Przedstawiła także brakujące wzory etykiet dla produktu "Paprykarza szczeciński" o masie 70 g i 250 g oraz wyjaśniła, że Certyfikat mycia do faktury VAT nr (...) został załączony omyłkowo.

Powyższe uznano za złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej opinii Głównego Inspektora JHARS w sprawie przyznania znaku jakości "Poznaj Dobrą Żywność".

Organ rozpoznając ww. wniosek, wydał zaskarżone postanowienie, w którym wskazał, że wyjaśnienia strony nie są wystarczające w zakresie podania w oznakowaniu produktu "Paprykarz szczeciński" nazwy składnika "rozdrobniony łosoś", wskazując, że obowiązkiem producenta jest wprowadzenie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny i niewzbudzający wątpliwości konsumenta. Organ powołał się na rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady wskazując, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd odnośnie właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji.

Organ analizując wyjaśnienia strony podniósł, iż nie można uznać ich za wystarczające, gdyż z przedłożonego Handlowego Dokumentu Identyfikacyjnego wynika, że surowcem stosowanym w produkcji jest "blok mięsa separowanego z łososia atlantyckiego", a nie jak wskazano na etykiecie "rozdrobniony łosoś". Główny Inspektor JHARS zaznaczył, że "rozdrobniony łosoś" nie jest tym samym produktem i nazwa ta nie może być stosowana wymiennie. Ponadto organ zaznaczył, że strona nie odniosła się do kwestii dotyczącej podania sprzecznych informacji o zastosowaniu surowca (tj. "rozdrobnionego łososia" na etykiecie produktu o masie 250 g oraz "mechanicznie odkostnionego łososia" na etykiecie produktu o masie 70g). Jak podkreślił organ - producent wskazując nazwę składnika m.in. w wykazie składników powinien dopilnować, aby zastosowana nazwa odzwierciedlała rzeczywisty charakter użytego komponentu, pozwalając na odróżnienie surowca rozdrobnionego od mechanicznie odkostnionego, gdyż pojęcia te nie są równorzędne i wprowadzają konsumenta w błąd. Ponadto organ podniósł, iż producent wyrobu gotowego decydując się na podawanie w wykazie składników swojego produktu konkretnej nazwy surowca powinien dysponować niepodważalnymi dowodami potwierdzającymi prawidłowość stosowanej informacji.

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa procesowego, tj. art. 7,art. 77 § 1, art. 80, art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie się do kontroli prawidłowości wydania postanowienia z dnia (...) listopada 2018 r. zamiast podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia istoty sprawy, zgromadzenia materiału dowodowego, co umożliwiałoby ustalenie, czy zasadnym jest utrzymanie w mocy negatywnej opinii w sprawie produktu "Paprykarz szczeciński";

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2070), art. 7 ust. 1 lit. a) oraz art. 18 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U.UE.L 304 z 22 listopada 2011) poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy wskazanie "rozdrobnionego łososia" jako surowca stosowanego w produkcji "Paprykarza szczecińskiego" zamiast zastosowania pojęcia "mechanicznie odkostniony produkt rybołówstwa" lub pojęcia wskazanego w Handlowym Dokumencie Identyfikacyjnym - "blok mięsa separowanego z łososia atlantyckiego" stanowi informację wprowadzającą w błąd odnośnie tożsamości produktu, składu a także metody wytwarzania i jako taki jest niezgodny z przepisami z zakresu znakowania żywności, w sytuacji, w której pojęcie "mechanicznie odkostniony produkt rybołówstwa" (analogicznie tożsame pojęcie "blok mięsa separowanego z łososia atlantyckiego") zostało wprowadzone wyłącznie na potrzeby Rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.U.UE.L 139 z 30 kwietnia 2004 r., str. 55), co wynika wprost z załącznika I pkt 3,4 wskazanego rozporządzenia i nie ma konieczności ich stosowania w oznakowaniu produktu.

Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego postanowienia z dnia (...) listopada 2018 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl § 2 tegoż artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Oznacza to, że sąd administracyjny bada czy zaskarżone decyzje, postanowienia, akty bądź czynności z zakresu administracji publicznej zostały wydane zgodnie z przepisami postępowania, jak również czy nie naruszają prawa materialnego.

Sąd administracyjny przy orzekaniu nie uwzględnia zasad słuszności czy też celowości ani nie kieruje się zasadami współżycia społecznego.

Poza tym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa.

Zaskarżonymi postanowieniami organ wyraził negatywną opinię w sprawie przyznania znaku jakości "Poznaj Dobrą Żywność" dla produktu skarżącej "Paprykarz szczeciński".

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, artykuły rolno-spożywcze charakteryzujące się specyficznymi cechami jakości handlowej lub wymaganiami jakości handlowej, w szczególności w zakresie sposobu produkcji, składu lub właściwości organoleptycznych mogą być oznakowane znakiem jakości, który w myśl ust. 3 ww. artykułu przyznawany jest przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych, w drodze decyzji, po zasięgnięciu opinii Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Z ww. przepisów wynika zatem, że decyzja w sprawie przyznania znaku jakości jest decyzją uznaniową zaś przed jej wydaniem minister właściwy do spraw rynków rolnych jest obowiązany zasięgnąć opinii Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, który jest tzw. organem współdziałającym i wydaje postanowienie w trybie art. 106 k.p.a.

W postępowaniu wnioskodawca powinien wykazać, że produkt, który chce oznaczać znakiem jakości spełnia standardy jakości handlowej w zakresie żywności. Powoływane przez organ przepisy prawa wspólnotowego i krajowego tworzą podstawy dla zapewnienia wysokiego poziomu ochrony interesów konsumentów przez umożliwienie dokonywania świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością.

Oznaczenia znajdujące się na etykiecie towaru nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd. Na podstawie art. 5 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym praktykę rynkową uznaje się za wprowadzającą w błąd, jeśli działanie to w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że załączone przez stronę dokumenty i wyjaśnienia zawierały braki, które nie pozwalały mu na wydanie pozytywnej opinii w tej sprawie. Strona bezspornie nie wykazała, że informacja zamieszczona na etykiecie o zastosowaniu w produkcie składnika "rozdrobniony łosoś" odpowiada surowcowi, który w Handlowym Dokumencie Identyfikacyjnym został pierwotnie określony jako "blok mięsa separowanego". Wątpliwości w tym zakresie nie usuwa późniejsza korekta ww. dokumentu poprzez dodanie informacji, że chodzi tu o zastosowanie "bloku mięsa separowanego z łososia atlantyckiego" (Salmo salar).

Wskazać należy, że podstawowe wymagania dla nazwy środka spożywczego reguluje art. 17 rozporządzenia nr 1169/2011, który w ust. 1 stanowi, że nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach; w przypadku braku takiej nazwy nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego. Nazwa opisowa jest to, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 lit. p rozporządzenia nr 1169/2011, nazwa zawierająca opis środka spożywczego, który jest wystarczająco jasny, aby umożliwić konsumentom poznanie rzeczywistego charakteru tego środka spożywczego i odróżnienie go od innych produktów, z którymi może zostać pomylony. Nazwa środka spożywczego nie może być zastąpiona nazwą chronioną jako własność intelektualna, nazwą marki lub nazwą wymyśloną (art. 17 ust. 4). Nazwa danego środka spożywczego zawiera dane szczegółowe dotyczące warunków fizycznych tego środka spożywczego lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został on poddany (np. sproszkowany, ponownie zamrożony, liofilizowany, głęboko mrożony, zagęszczony, wędzony), bądź dane takie towarzyszą nazwie, we wszystkich przypadkach, w których pominięcie takiej informacji mogłoby wprowadzić nabywcę w błąd (art. 17 ust. 5 i zał. VI część A pkt 1 ww. rozporządzenia).

Oznacza to, że nazwa środka spożywczego (tu: składnika, którego nazwę konstruuje się na ogólnych zasadach) powinna składać się z takiego jego opisu, aby umożliwić konsumentowi rozpoznanie jego rodzaju i właściwości.

W niniejszej sprawie określenia z etykiety oraz te z Handlowego Dokumentu Identyfikacyjnego nie są tożsame, a o zasadności podnoszonych w tym zakresie zastrzeżeń dodatkowo przekonują dostrzeżone przez organ różnice w informacji o zastosowanym surowcu wynikające z etykiet produktu o masie 250 g ("rozdrobniony łosoś") i 70 g ("mechanicznie odkostniony łosoś").

Słusznie zatem organ wskazał, że producent powinien dopilnować aby zastosowana nazwa odzwierciedlała rzeczywisty charakter użytego komponentu, pozwalając na odróżnienie surowica rozdrobnionego od mechanicznie odkostnionego, a w efekcie - co zdaniem Sądu należy podkreślić - odróżnienie (i wybór) produktu lepszej jakości od produktu, do wytworzenia którego użyto surowca gorszej jakości.

O tym zaś, że na skutek mechanicznego odkostnienia produktu rybołówstwa dochodzi do zmiany właściwości takiego produktu wynika wprost z przepisów prawa unijnego. Stosownie bowiem do pkt 3.4 Załącznika I Rozporządzenia (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego: "Mechaniczne odkostnione produkty rybołówstwa" to produkty uzyskane wskutek usunięcia z nich mięsa za pomocą środków mechanicznych, co prowadzi do utraty lub modyfikacji struktury mięsnej. I w takim zakresie w niniejszej sprawie można powołać się na ww. przepisy, mimo że nie dotyczą one bezpośrednio znakowania produktów. Ww. rozporządzenie - ustanawiając wspólną podstawę dla higienicznej produkcji żywności pochodzenia zwierzęcego - współtworzy bowiem system ochrony konsumenta; realizuje zatem cele istotne także z punktu widzenia rozporządzenia nr 1169/2011.

Producent nie może zatem pomijać ww. okoliczności w oznakowaniu produktu. Zdaniem Sądu informacją szczególnie pożądaną przez świadomych konsumentów jest właśnie ta o rodzaju i jakości użytych surowców. Konsument ma prawo nabywać produkty zgodnie z jego własnymi oczekiwaniami, świadomie wybierając artykuły o pożądanych przez niego cechach jakościowych.

Skoro zatem znak "Poznaj Dobrą Żywność" ma zapewniać o określonej jakości produktu, a prawidłowość jego nadania gwarantuje Państwo swoim autorytetem - poprzez organy współdziałające w procedurze nadania znaku - istniejące w sprawie wątpliwości co do cech jakościowych produktu wynikające z podniesionych wyżej okoliczności uzasadniały wydanie w sprawie negatywnej opinii dla produktu "Paprykarz szczeciński" wyprodukowanego przez D. S.A.

Według oceny Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania albowiem organ podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego na podstawie materiału dowodowego przestawionego przez stronę. Organ wezwał również stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień i dowodów w sprawie, strona miała również zapewnioną możliwość czynnego udziału w sprawie.

Wywiedzione zaś przez organ wnioski i podniesione wątpliwości są racjonalne; nie noszą cech dowolności jako że wskazano ich podstawy odwołując się do materiału dowodowego. Brak także uzasadnienia dla stawiania organowi zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, co wykazano wcześniej.

Na zakończenie Sąd wskazuje, że nie doszło także do naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sprawie zarówno postanowienie z dnia 23 listopada 2018 r., jak i postanowienie z dnia 9 stycznia 2019 r., wydał ten sam organ. W zaskarżonym postanowieniu Główny Inspektor JHARS utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie bez żadnych modyfikacji w zakresie stanu prawnego i ustaleń faktycznych odnosząc się wyczerpująco do zarzutów strony. Dlatego prawidłowość działania organu należy oceniać biorąc pod uwagę łącznie oba postanowienia. Tak je oceniając Sąd uznaje niezasadność zarzutów skargi oraz nie stwierdza z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu. Także strona skarżąca nie wskazała dlaczego jej zdaniem zarzucane naruszenie w omawianym zakresie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy skargę strony należało oddalić jako bezzasadną na postawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.