Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 10 lutego 2005 r.
VI SA/Wa 549/04

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz.

Sędziowie WSA: Magdalena Bosakirska, Asesor Andrzej Wieczorek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta (...) na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) listopada 2003 r. Nr (...) w przedmiocie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych, wchodzących w skład lasów komunalnych

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu

Uzasadnienie faktyczne

Minister Środowiska decyzją z dnia (...) listopada 2003 r. Nr (...) działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z póź.zm.) w brzmieniu obowiązującym przed l stycznia 1999 r., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia (...) (...) w (...) z dnia (...) stycznia 2003 r., uzupełnionego pismami z dnia (...) sierpnia 2003 r. i z dnia (...) października 2003 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 1998 r. znak (...) w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 0,48 ha gruntów leśnych lasów ochronnych, wchodzących w skład lasów komunalnych, położonych na działkach nr (...) i nr (...) przy ul. (...) w (...), przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Minister Środowiska ustalił, że Stowarzyszenie (...) (...) wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 1998 r., wydanej na wniosek Zarządu Miasta (...), zarzuciło Wojewodzie (...) podjęcie decyzji w oparciu o niewłaściwą ocenę stanu lasu na powierzchni leśnej wnioskowanej do przeznaczenia na cele nieleśne, bez sprawdzenia stanu faktycznego na gruncie. Stowarzyszenia podnosiło, że uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż "zgodę na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji wydaje się dlatego, że na przeważającej części powierzchni występuje drzewostan sosnowy V klasy wieku o niskim zadrzewieniu, który i tak wymagał przebudowy". Stowarzyszenie przedstawiając opinię eksperta, z której wynikało, że przedmiotowa powierzchnia obejmuje grunty o dużej zasobności w materię organiczną, o czym świadczą znaczne przyrosty drzew. Teren porastają zróżnicowana pod względem gatunkowym i wiekowym roślinność drzewiasta. Przedmiotowy las położony jest w części wschodniej Osiedla (...) i stanowi fragment większego obszaru leśnego lasów komunalnych. Stanowi strefę ochronną rezerwowego ujęcia wody pitnej.

Stowarzyszenie zarzuciło Wojewodzie, przy podejmowaniu decyzji, naruszenie przepisów o lasach, o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o ochronie gruntów leśnych.

Minister Środowiska uznał, że w decyzji Wojewody (...) brak jest wzmianki o ochronności przedmiotowych gruntów leśnych, to stanowią one bezspornie las ochronny podlegający szczególnej ochronie przed przeznaczaniem na cele nieleśne. Odwołując się do przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) wskazał, że grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast zaliczone zostały do lasów ochronnych.

Minister Środowiska stwierdził, że na podstawie art. 77 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 z późn. zm.) lasy zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stały się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy o lasach.

Zdaniem Ministra Środowiska w myśl art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zmian.) w lasach ochronnych mogą być wznoszone budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. Z przepisu ust. 9 wymienionego artykułu, w brzmieniu obowiązującym przed l stycznia 1999 r. w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów lasy ochronne mogły być, po uzyskaniu zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, przeznaczone na inne cele niż określone w ust. 2. Zgoda Ministra uzależniona była od jednoczesnego spełnienia dwóch warunków: ważnych względów społecznych i braku innych gruntów.

Biorąc pod uwagę powyższe Minister Środowiska uznał, że w okresie podejmowania zaskarżonej decyzji Wojewoda (...) nie był uprawnionym do wyrażenia zgody na przeznaczenie lasu ochronnego pod realizację budynków i budowli niewymienionych w art. 9 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., w tym pod budownictwo mieszkaniowe, gdyż do podejmowania decyzji w tym zakresie uprawnionym był Minister Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Wykazany w decyzji przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. mógł być stosowany wyłącznie do gruntów leśnych niestanowiących lasów ochronnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano ważnych względów społecznych i braku innych gruntów pod budownictwo mieszkaniowe, warunkujących przeznaczenie lasu ochronnego na cele nieleśne.

Wobec powyższego Minister Środowiska uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej. Brak było również uzasadnienia do przeznaczenia lasu ochronnego na cele nieleśne.

Z wymienionych powodów Minister Środowiska stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta (...) wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wnosił o uchylenie decyzji Ministra Środowiska jako niezgodnej z prawem. Zdaniem skarżącego, w wyniku przeniesienia do ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444)) zasad zaliczania lasów do lasów ochronnych, zgodnie z art. 16 pkt 2 ustawy o lasach, uznanie lasu za las ochronny lub pozbawienie go tego charakteru mogło nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów art. 16 ustawy o lasach i wydanego, na podstawie delegacji zawartej w art. 17 ustawy, rozporządzenia. Zdaniem skarżącego przedstawiony wyżej wniosek wynika z wykładni logicznej wprowadzenia przepisu przejściowego (art. 77 ustawy o lasach) - związku z art. 16 wymienionej ustawy. Zdaniem skarżącego potwierdzenie uznania lasu za las ochronny winien zarządzić Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na zasadach i w trybie określonych ustawowo.

Brak takiego zarządzenia ww. ministra, nadającego status lasów ochronnych lasom nie stanowiącym własności Skarbu Państwa, stał się w 1998 r. podstawą do wystąpienia do Wojewody (...) - jako organu właściwego - z wnioskiem o przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. W świetle bowiem art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organem właściwym do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu był wojewoda.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) z dniem l lipca 1982 r. grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast zaliczone zostały do lasów ochronnych. Zaliczenie tych lasów do lasów ochronnych nastąpiło z mocy samej ustawy. W wyniku przeniesienia zasad uznawania lasów za ochronne do ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, na podstawie art. 77 ustawy o lasach, lasy zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stały się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy o lasach. Nie zachodziła zatem potrzeba ponownego uznawania ich za lasy ochronne zarządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Zdaniem Ministra Środowiska bezspornym jest, że grunty leśne będące przedmiotem decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 1998 r. są lasami ochronnymi od dnia l lipca 1982 r.

Na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym przed l stycznia 1999 r., w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów, lasy ochronne mogły być przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe po uzyskaniu zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa a nie decyzji Wojewody (...) jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia (...) lipca 2004 r. (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa z (...) - właściciel przedmiotowego gruntu zawiadomiła, iż popiera stanowisko Prezydenta (...) i wnosi o zawiadamianie jej o wszystkich czynnościach. Wskazała, że przedmiotowy teren nabyła od Gminy Miasta (...) na podstawie umowy notarialnej z dnia (...) marca 2001 r. Wskazała, że wg stanu na dzień zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowy grunt był przeznaczony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe. Na tej podstawi spółdzielnia otrzymała decyzję o warunkach zabudowy.

Wskazała, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się bez jej udziału, jako właściciela terenu i bezpośrednio zainteresowanej przeznaczeniem przedmiotowego gruntu. Wskazała, że nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie:

ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana ustawą p.w.u.p.

Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne.

W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełnia zaskarżona decyzja administracyjna.

Na rozprawie w dniu 1 lutego 2005 r. pełnomocnik organu stwierdziła, że o wszczęciu postępowania nie została powiadomiona (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa z (...) - właściciel przedmiotowego gruntu bowiem organ nie wiedział, że spółdzielnia jest stroną postępowania.

Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych znajduje się m.in. dokument "Opis i Mapa", w którym jako właściciel terenu figuruje (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa z (...), pismo z dnia 27 kwietnia 2001 r. kierowane przez Urząd Miasta (...) do Spółdzielni tak więc argument o brak u wiedzy organu co do udziału spółdzielni w postępowaniu nie może być podzielony.

Wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony w każdym stadium postępowania ma na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a.

Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie.

Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu nastąpiło w wyniku wydania przez organ decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody bez zawiadomienia (...) Spółdzielni Mieszkaniowej z (...) - właściciela przedmiotowego gruntu o wszczęciu postępowania z urzędu w tej sprawie (art. 61 pkt 4 k.p.a.). Stanowi to kwalifikowaną wadę procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji.

Zgodnie z ukształtowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej m.in. w wyroku z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, Nr 4,poz. 173 czy z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00, LEX 75553 gdzie stwierdzono, że choć postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne było wszczynane na wniosek zarządu gminy, to jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości. Podkreślano, że skoro właściciele będąc stroną nie brali udziału, bez własnej winy, w takim postępowaniu, to została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dająca podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzja ostateczną w sprawie. Z tego też powodu należy uznać, że jeżeli właściciel terenu objętego rozstrzygnięciem nie brał udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 1998 r. znak (...) w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 0,48 ha gruntów leśnych lasów ochronnych to zostały naruszone jego podstawowe prawa procesowe.

Stowarzyszenie (...) (...) z (...) po zamknięciu rozprawy nadesłało pismo z dnia 2 lutego 2005 r., które pozostawiono w aktach sprawy.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.