Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 28 stycznia 2005 r.
VI SA/Wa 527/04

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Pamela Kuraś-Dębecka.

Sędziowie: Grażyna Śliwińska, Olga Żurawska-Matusiak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) grudnia 2003 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. P. kwotę 2865 (dwa tysiące osiemset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. stwierdza, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Sygn. akt VI SA/WA 527/04

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) grudnia 2003 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji - Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w (...) i nałożył karę pieniężną w wysokości 15.000 zł W uzasadnieniu decyzji podano następujący stan faktyczny:

Dnia (...) października 2003 r. funkcjonariusz Inspekcji Transportu Drogowego na drodze krajowej nr (...) w miejscowości S. zatrzymał do kontroli pojazd marki (...) o numerze rejestracyjnym (...) wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym (...). Kierowca pojazdu przedstawił do kontroli fakturę VAT nr (...) wystawioną w dniu (...) października 2003 r., w której jako sprzedawca towaru wpisane było A. w Z., natomiast jako nabywca figurowała firma M. Sp. z o.o. w C. Wyszczególniony w niej towar - dwoiny bydlęce wet-blue odpowiadał towarowi przewożonemu w naczepie. Podobne dane figurowały w drugim dokumencie związanym z przewozem, jaki okazał kierowca - Wz nr (...). Ponieważ zarówno miejscowość Z., jak i C. znajdują się na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, inspektor uznał, że kontrolowanym pojazdem wykonywany jest przewóz kabotażowy co stanowi naruszenie art. 29 ust. 1 Ustawy o transporcie drogowym. Oprócz powyższego stwierdzono także naruszenia przepisów umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087), tj. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego (art. 7 AETR) oraz skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego (art. 8 ust. 1, 2, 6, 8 AETR). Konsekwencją stwierdzonego stanu faktycznego było sporządzenie decyzji nr (...). Kara pieniężna za wspomniane naruszenia wyniosła 15.000 zł ze względu na ograniczenie przewidziane w art. 92 ust. 2 pkt 1 Ustawy o transporcie drogowym.

W prawem przewidzianym terminie strona za pośrednictwem pełnomocnika wniosła odwołanie, w którym argumentuje, iż organ kontrolny błędnie ustalił stan faktyczny opierając się wyłącznie na wyżej wymienionej fakturze VAT. Z treści odwołania wynika, że zamiarem przewoźnika była kontynuacja przewozu poza granice Rzeczpospolitej Polskiej w związku z tym kierowca posiadał zalepioną kopertę z dokumentami mającymi służyć do dokonania odprawy celnej w Z. Pełnomocnik strony zarzuca także, że w protokole nie wpisano miejsca kontroli, co ma istotne znaczenie, a ponadto decyzja nie posiada wszystkich elementów wskazanych w art. 107 k.p.a. Skarżący nie odniósł się natomiast do wskazanych w decyzji naruszeń przepisów umowy europejskiej AETR.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż stosownie do art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym przewóz kabotażowy to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przez zagranicznego przewoźnika drogowego przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wymaga zezwolenia na przewóz kabotażowy wydanego przez ministra właściwego do spraw transportu. Zezwolenie to może być wydane na wniosek zagranicznego przewoźnika drogowego pod warunkiem dołączenia do niego co najmniej dwóch pozytywnych opinii polskich organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszających przewoźników drogowych.

Konsekwencją naruszenia ww. normy jest art. 92 ust. 1, który wskazuje, iż kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konkretyzacją tej normy jest Lp. 1.3.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, która sankcjonuje karą 15.000 złotych wykonywanie przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia.

Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie decyzja organu I instancji była prawidłowa i brak jest podstaw prawnych dla jej zakwestionowania.

W chwili kontroli kierowca przedstawił dokumenty, z których jednoznacznie wynikało, iż wykonywany był transport pomiędzy dwoma punktami na terenie RP. Główny Inspektor nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego, iż pojazd był w trakcie wykonywania międzynarodowego transportu drogowego. Skarżący kwestionując decyzję powołuje się na fakturę nr (...) -dokument, który jego zdaniem ma świadczyć o dalszej odsprzedaży przewożonego towaru firmie K. s.r.o. z siedzibą w Czechach i w ten sposób uzasadnia międzynarodowy charakter przewozu. Jednakże dokument ten nie został przedstawiony do kontroli w dniu (...) października, co uniemożliwia weryfikację jego istnienia w tym dniu. Podobna sytuacja dotyczy listu przewozowego CMR nr (...) Z., a rozładunku O. - Czechy, z dnia (...) października 2003 r. List ten został przedstawiony inspektorom WITD w Katowicach dopiero (...) listopada 2003 r.

Okoliczności te, zdaniem organu, nie mają jednak wpływu na ocenę stanu faktycznego z dnia (...) października, który prowadził do przyjęcia, że przewoźnik zagraniczny, S. P. przewozi towar z miejscowości Z. do miejscowości C., przy czym ewentualne dalsze przeznaczenie towaru nie było określone.

Całokształt materiału dowodowego pozwala w jednoznaczny sposób stwierdzić, iż w chwili kontroli wykonywany był przewóz kabotażowy, na który przewoźnik nie posiadał zezwolenia, naruszając w ten sposób art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Jednocześnie wskazano, iż nie kwestionowane przez stronę naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców muszą pozostać bez wpływu na wymiar kary pieniężnej, ponieważ po zsumowaniu trzech kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wyniosłaby ona 15.300 zł, natomiast art. 92 ust. 2 pkt 1 ogranicza wysokość kary pieniężnej nałożonej w związku z jedną kontrolą drogową do 15.000 zł. Zauważono nadto, że w decyzji I instancji błędnie powołano naruszone przez kierowcę przepisy - należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców-odpowiednio art. 10 i art. 6 ust. 3-5 ustawy z uwagi na fakt, iż przedmiotowy transport był transportem krajowym.

Skargę na powyższą decyzję złożył S. P. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego, w szczególności art. 19 ust. 1, art. 29 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Wnosił nadto o zwrot orzeczonej kary pieniężnej.

Podniósł, iż organ I instancji niezasadnie oparł swoje ustalenia wyłącznie na dokumencie, który w okolicznościach niniejszej sprawy nie może przesądzać o ustaleniach organu.

Skarżący posiada zamówienie na dostarczenie towaru do O., Czechy - do firmy K. s.r.o. Zamówienie to, jak również dokument CMR zawierają szereg szczegółowych uzgodnień wskazujących na ustalenia stron w zakresie zasad wykonywania transportu.

W przedmiotowej sprawie dostawa towaru miała być wykonana do miejscowości położonej w Czechach - O. List przewozowy CMR jest zgodnie z prawem międzynarodowym dowodem zawarcia umowy przewozu. Wynika z niego, iż przejazd w ruchu międzynarodowym rozpoczął się z miejscowości Z. w Polsce a kończył w miejscowości O. na terenie Czech. Dlatego też organ niezasadnie ustalił, iż pomiędzy wymienionymi miejscowościami skarżący wykonywał przewóz kabotażowy bez wymaganego zezwolenia.

Nadto skarżący zarzucił, iż organ nie wskazał w jakiej miejscowości została przeprowadzona kontrola, co ma istotne znaczenie. Wskazał iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań art. 107 k.p.a., gdyż nie wyjaśnia z jakich względów organ, który mógł zastosować karę od 50 do 15.000 zł nałożył na skarżącego karę 15.000 zł.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego odwołał się do argumentów zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Ciężar udowodnienia faktu, czy miał miejsce przewóz kabotażowy bez wymaganego zezwolenia spoczywa na organie administracji publicznej, nie zaś na skarżącym, gdyż to organ z tego faktu wywodzi obowiązek zapłaty przez skarżącego kary pieniężnej. Wykonywanie przez skarżącego takiego przewozu nie zostało w sprawie udowodnione w dostatecznym stopniu.

Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie może ograniczyć się do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ale winien rozpoznać sprawę ponownie.

W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z art. 140 k.p.a., który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Przepis art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym, stosownie do którego przez przewóz kabotażowy rozumie się przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Polski nie precyzuje bliżej, co rozumie się przez owe "miejsca położone na terytorium Polski". Interpretacja tego przepisu powinna odwoływać się do kryteriów wykładni funkcjonalnej, a więc uwzględniającej społeczno-gospodarczy cel przemieszczenia towaru między miejscami położonymi na terytorium Polski. Nie może to więc być jakiekolwiek przemieszczenie się pojazdu samochodowego zarejestrowanego za granicą (lub przez przedsiębiorcę zagranicznego) z ładunkiem między miejscami położonymi na terytorium Polski.

Najczęściej z przewozem kabotażowym mamy do czynienia w sytuacji świadczenia przez zagraniczne przedsiębiorstwo transportowe usług przewozowych na terenie kraju w zakresie przewozu towaru z miejsca załadunku A do miejsca wyładunku B. W następstwie takiego przewozu dochodzi do zmiany własności (posiadania) rzeczy. Taki przewóz niewątpliwie spełnia kryteria przewozu kabotażowego.

W przedmiotowej sprawie najistotniejsze dokumenty świadczące o tym, jaki był charakter przedmiotowego przewozu zostały dołączone do odwołania od decyzji I instancji. Wcześniej skarżący nie miał możliwości uczynienia tego, albowiem decyzja organu została wydana w tej samej dacie, w której przeprowadzono kontrolę, tj. (...) października 2003 r.

Zauważyć należy, iż zgodnie z regulacja zawartą w art. 87 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca nie był obowiązany do wyposażenia kierowcy w tego typu dokumenty. Dlatego też na organie II instancji spoczął obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokonania jego oceny, a następnie uzasadnienia swojej decyzji zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Tymczasem organ rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania nie ocenił wszystkich dokumentów złożonych przez skarżącego, a jedynie dwa z nich. Odmowę dania wiary tym dowodom uzasadnił jedynie okolicznością nieprzedstawienia ich w dacie kontroli, co uniemożliwia weryfikację ich istnienia w tym dniu. W ocenie sądu, takiego uzasadnienia odmowy dania wiary określonym dowodom, nawet przy istnieniu zasady swobodnej oceny dowodów, nie można uznać za wystarczające. Uzasadnienie wątpliwości co do trafności oceny tych środków dowodowych powstają zwłaszcza, gdy zważy się, że organ pominął inne dowody przedłożone przez stronę.

W ocenie sądu organ miał możliwość dokonania weryfikacji a nie czyniąc tego naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W wyroku z dnia 29 września 1997 r. I SA/Wr 700/79 NSA podkreślił "Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji".

Jednocześnie zauważyć należy, ze Międzynarodowy Samochodowy List Przewozowy jest dowodem zawarcia umowy o zarobkowy przewóz drogowy towarów pojazdami, jeżeli miejsce przyjęcia przesyłki do przewozu i miejsca przewidziane dla jej dostawy, stosownie do ich oznaczenia w umowie, znajdują się w dwóch różnych krajach (art. 1 i 4 Załącznika do Konwencji o Umowie Międzynarodowej Przewozu Drogowego Towarów (CMR)).

Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, dlaczego w swojej ocenie materiału dowodowego pominął inne dowody złożone przez skarżącego. Nie ocenił zwłaszcza dokumentu z (...) października 2003 r. wystawionego przez I. S., w którym wskazano miejsce załadunku i rozładunku przewożonego w zatrzymanym do kontroli pojeździe, a także umowy między K. s.r.o. a I. S., gdzie wykazano te same miejsca załadunku i rozładunku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ oceni cały zgromadzony materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., mając na uwadze, że, przynajmniej zasadniczo, dokument Wz i faktura są dokumentami sporządzanymi na potrzeby rozliczeń między sprzedawcą a kupującym i nie mogą (jak to zostało uczynione w zaskarżonej decyzji) przesądzać o charakterze wykonywanego przewozu.

Nadto organ uzasadni swoje stanowisko stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie wskazać należy, iż wbrew zarzutom i odwołania i skargi organ wskazał w jakiej miejscowości została przeprowadzona kontrola. Miała ona miejsce na drodze krajowej nr (...) w miejscowości S.

Niezasadny jest również zarzut skargi, iż w zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione z jakich względów organ nałożył na skarżącego karę 15.000 zł Wynika to z przywołanej w decyzji lp. 1.3.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który to przepis za wykonywanie przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia przewiduje karę 15.000 zł.

W tym stanie sprawy, uznając zasadność skargi, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

W przedmiocie wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w trybie art. 200 p.p.s.a.

Ustalając wysokość zasądzonych kosztów Sąd, w zakresie kosztów zastępstwa adwokackiego, miał na względzie fakt, iż strona skarżąca nie złożyła umowy łączącej ją z pełnomocnikiem, uniemożliwiając tym samym weryfikację wysokości umówionego wynagrodzenia. Z tych też powodów sąd przyjął stawkę minimalną - 2.400 zł, stosowanie do wskazań § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. - w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348), albowiem w sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna.