Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 25 maja 2005 r.
VI SA/Wa 522/04

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA-Maria Jagielska (sprawozdawca) Asesor WSA-Małgorzata Grzelak Asesor WSA-Andrzej Wieczorek Protokolant Andrzej Michrowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2005 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) listopada 2003 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu usytuowania nośnika reklamowego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w (...) z (...) czerwca 2003 r.;

2.

stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu;

3.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz A. S.A. w P. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

A. S.A. w P., zwany dalej A. lub skarżącym, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr (...) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) listopada 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w (...) z dnia (...) czerwca 2003 r. odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. (...) za (...) w celu usytuowania nośnika reklamowego.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia (...) marca 2003 r. A. skierował do Zarządu Dróg Miejskich w (...) wniosek o przedłużenie, do końca okresu obowiązywania opinii komunikacyjnych ZDM, zgody na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy typu backlight w lokalizacji wyszczególnionej w załączniku do wniosku. Pod pozycją 28 załącznika podano lokalizację nośnika reklamowego na ul. (...) za (...), na którą wyrażono zgodę decyzją nr (...). Jak wynika z akt administracyjnych dołączonych do sprawy, działając z upoważnienia Zarządu m. (...), dyrektor ZDM w (...) po raz pierwszy zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji, decyzją z dnia (...) maja 2000 r., na okres od (...) lipca 2000 r. do (...) czerwca 2001 r. Kolejną decyzję zezwalającą wydano dnia (...) czerwca 2001 r. na okres od (...) lipca 2001 r. do (...) czerwca 2002 r. W uzasadnieniu decyzji zawarto informację, że decyzję wydano na okres w niej podany bez możliwości przedłużenia zgody na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w tym miejscu, bowiem jest on usytuowany w skarpie, co może naruszać jej stateczność. Tak więc wydana decyzja ma pozwolić skarżącemu na dokonanie niezbędnej zmiany lokalizacji. Mimo tego zastrzeżenia, skarżący po upływie roku zwrócił się do ZDM w wydanie kolejnego zezwolenia i otrzymał je decyzją z dnia(...) czerwca 2002 r. na okres do (...) czerwca 2003 r. już bez zastrzeżenia podanego w decyzji poprzedniej.

W odpowiedzi na wniosek A. o przedłużenie zgody na lokalizację nośnika reklamowego m.in. w podanej lokalizacji ul. (...) za (...), ZDM przekazał informację o pozytywnej opinii komunikacyjnej nr (...) z dnia (...) marca 2003 r. dla lokalizacji reklamy oraz że ważna ona jest do dnia (...) czerwca 2003 r. tj. do czasu przesunięcia reklamy, zgodnie z decyzją z (...) czerwca 2001 r. Skarżący pismem z dnia (...) kwietnia 2003 r. ustosunkował się do przesłanej informacji, twierdząc że reklama nie jest usytuowana w skarpie i zgłosił wniosek o zorganizowanie spotkania przedstawiciela organu i strony w celu przeprowadzenia wizji lokalnej mającej protokolarnie potwierdzić lub zaprzeczyć lokalizacji reklamy w skarpie. Sporządzony, dnia (...) maja 2003 r. z przeprowadzonej w tym dniu kontroli, protokół stwierdził funkcjonowanie nośnika reklamowego w skarpie, jednak uczestniczący w kontroli przedstawiciel skarżącego wpisał do protokołu zastrzeżenie, iż za każdym razem, przed wydaniem kolejnej decyzji zezwalającej, A. otrzymywała pozytywną opinię komunikacyjną wydaną przez Wydział Oznakowania oraz przez Radę Opiniodawczą ZDM.

W wyniku wydanej dnia (...) maja 2003 r. opinii komunikacyjnej nr (...) negatywnie opiniującej przedstawioną lokalizację nośnika reklamowego jako usytuowanego w skarpie oraz po otrzymaniu od skarżącego pisma stwierdzającego niekonsekwencję w działaniu organu, wydana została przez dyrektora ZDM decyzja nr (...) odmawiająca wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. (...) (strona wschodnia) za (...) w celu usytuowania nośnika. Decyzja została wydana na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a w uzasadnieniu organ podał, iż przepis art. 39 ustawy o drogach publicznych zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości. W szczególności zabrania się niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi. Decyzja z dnia (...) czerwca 2001 r. wydana została na okres jednego roku bez możliwości przedłużenia, a okres na który wydano zezwolenie skarżący miał wykorzystać na zmianę lokalizacji reklamy lub jego likwidację. Poinformowano również, że przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego traktowane będzie jako samowolne jego zajęcie i podlegać będzie karze pieniężnej.

W złożonym odwołaniu od decyzji, skarżący zwrócił się o jej uchylenie i przedłużenie zgody poprzednio udzielonej o 18 miesięcy. Podkreślił, że ZDM opiniując po raz pierwszy lokalizację reklamy nie wspomniał nic o zasadach umieszczania reklam w skarpie i skarżący, po uzyskaniu pozwolenia na budowę mógł przystąpić do realizacji inwestycji, która pochłonęła znaczące środki finansowe. Skarżący podkreślił wagę tego argumentu, bowiem zasadą, którą stosuje, zanim podejmie decyzję o posadowieniu nośnika reklamowego, jest szczegółowa analiza dokumentacji inwestycyjnej pod kątem wszelkich dodatkowych uzgodnień. Mając pozytywną opinię komunikacyjną dotyczącą wskazanego nośnika oraz brak dodatkowych zastrzeżeń związanych z posadowieniem nośnika w skarpie w pierwotnej decyzji, skarżący zrealizował inwestycję. Jako istotną okoliczność skarżący podał, że organ wydał pozytywną decyzję w 2002 r. w oparciu o kolejną korzystną dla skarżącego opinię komunikacyjną. Niekonsekwencja ZDM polega na tym, że raz zezwala on na zajęcie pasa drogowego, innym zaś razem przywołuje przepisy, których nie uwzględnia w podejmowanych decyzjach.

Decyzją z dnia (...) listopada 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Oceniło, iż "czynności dokonane przez dyrektora ZDM zostały wykonane prawidłowo". Przywołało przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i stwierdziło, iż wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ma charakter decyzji uznaniowej organu, który został upoważniony do administrowania drogą publiczną. Organ wyrażając początkowo zgodę na zajęcie pasa drogowego uznał, że zachodzą przesłanki pozwalające uznać lokalizację obiektu reklamowego za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy. Poza tym ustawodawca, wprowadzając w treści art. 39 cyt. ustawy sformułowanie " w szczególnie uzasadnionych przypadkach" pozostawił organowi możliwość decydowania o wyrażeniu zgody bądź o odmowie zajęcia pasa drogowego. Uzasadniając odmowę organ przytoczył przepis art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o d.p. stanowiącego podstawę do wydania decyzji odmownej, a więc prawa nie naruszył. Poza tym, organ w decyzji z (...) czerwca 2001 r. uprzedzał skarżącego o braku możliwości przedłużenia wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy z powodu usytuowania go w skarpie.

We wniesionej do sądu administracyjnego skardze skarżący domagał się uchylenia decyzji SKO jako niezgodnej z prawem. Zarzucił naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. SKO w (...) wbrew obowiązkowi jaki nakłada procedura nie wyjaśniło wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, nie podjęło wszystkich kroków, aby załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywatela oraz przy zachowaniu reguły pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. Merytoryczne rozbieżności pomiędzy kolejnymi rozstrzygnięciami zarządcy drogi powodują po stronie skarżącego stan niepewności w ramach prowadzonej na szeroką skalę działalności gospodarczej. Skarżący podkreślił w swojej skardze okoliczność, jego zdaniem najistotniejszą, a mianowicie że przesłanka na jakiej oparł swe rozstrzygnięcie ZDM w (...) dotycząca niszczenia skarpy przez tablicę reklamową skarżącego nie znalazła żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym - nie został on w danym zakresie zebrany. W piśmie z dnia (...) maja 2005 r. "uzupełnienie skargi" skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji ZDM. Rozstrzygnięciom zarzucił dodatkowo naruszenie art. 39 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podczas, gdy w takim samym stanie faktycznym i prawnym wydał wcześniej trzy takie zezwolenia. Działanie takie narusza art. 39 ust. 3 ustawy o d.p. przy czym zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia, iż zaszły okoliczności, które oznaczałyby, że brak jest tzw. "uzasadnionych przypadków; dających prawo do odmowy wydania przedmiotowego zezwolenia. Organ winien badać czy zachodzą przesłanki negatywne wydania zezwolenia: niszczenie lub uszkadzanie drogi, zmniejszanie trwałości drogi czy wreszcie zagrażanie bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wreszcie art. 39 ust. 1 ustawy o d.p. zawiera dwanaście szczegółowych przypadków tj. zakazów odnoszących się do działań mających wpływ na pas drogowy. Nie tylko te restrykcyjne zakazy należy brać pod uwagę ale również wcześniej wydane decyzje oraz stan faktyczny istniejący uprzednio i obecnie, a "szczególnie uzasadnione przypadki" o których stanowi art. 39 cyt. ustawy należy rozpatrywać w aktualnych realiach (...) oraz całej praktyki zarządcy (...) dróg. Skarżący posiada 350 decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego w (...) i wszystkie te przypadki zostały uznane przez zarządcę drogi jako szczególnie uzasadnione. Choć skarżący jest świadomy faktu możliwości zmiany okoliczności oraz tego, że dalsze lokalizowanie nośnika nie będzie możliwe, to za odmienną należy uznać sytuację, w której zarządca drogi powołując się na art. 39 ust. 1 pkt 7 ustawy o d.p. odmawia zezwolenia ze względu na niszczenie skarpy, choć takiej okoliczności nie stwierdzono. Za niedopuszczalne uznał skarżący wydawanie różnych treściowo decyzji w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Również negatywna opinia komunikacyjna po szeregu pozytywnych wydanych wcześniej budzą sprzeciw. Skarżący zarzucił też organowi naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu np. nie wezwano formalnie strony do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego i nie zapewniono "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie nie zgadzając się z jej zarzutami. Opinia komunikacyjna negatywna dla skarżącego wyraźnie nawiązuje do decyzji z (...) czerwca 2001 r. która zobowiązywał skarżącego do zmiany lokalizacji nośnika, a podstawą faktyczną był protokół stwierdzający posadowienie nośnika w skarpie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę należy uznać za uzasadnioną ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) w pasie drogowym zabrania się dokonywania czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m.in. niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi - pkt 7 cyt. artykułu ustawy o d.p. Jednakże, stosownie do przepisu art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, w szczególnie uzasadnionych wypadkach zarządca drogi może zezwolić na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.

W rozpatrywanej sprawie, skarżący zainstalował w 2000 r. w pasie drogowym ul. (...) za (...), na podstawie uzyskanego od zarządcy drogi zezwolenia, nośnik reklamowy typu backlight. Organ wydał skarżącemu na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy łącznie trzy zezwolenia - każde na 12 miesięcy, a ostatnie zezwolenie wygasało dnia (...) czerwca 2003 r. Odmowa wydania zezwolenia na kolejny okres podyktowania została, jak wynika z uzasadnień decyzji organów I i II instancji, faktem posadowienia reklamy w skarpie.

Należy stwierdzić, że mimo iż decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o d.p. jest decyzją uznaniową, to jak każda decyzja mająca taki charakter, aby nie była decyzją dowolną, winna opierać się na dokładnym zbadaniu stanu faktycznego w konkretnej sprawie i ocenie istnienia przesłanek umożliwiających wydanie zezwolenia. Ustawa o drogach publicznych nie określa takich przesłanek, a jedynie posługuje się terminem nieostrym "szczególnie uzasadnionych wypadków", w których można wyrazić zgodę na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia w nim urządzenia nie związanego z gospodarką drogową czy potrzebami ruchu. Organ dokonując we własnym zakresie oceny, czy w danej sprawie ma miejsce taki "szczególnie uzasadniony wypadek" powinien brać pod uwagę przede wszystkim zakazy dokonywania w pasie drogowym określonych działań wymienione w art. 39 ust. 1 pkt 1 - 12. Jednym z takich zakazów, jak już wyżej wspomniano, jest zakaz niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów. Organ, odmawiając wydania zgody na zajęcie pasa drogowego właśnie z uwagi na ten zakaz, nie przeprowadził żadnego dowodu na okoliczność, że nośnik, na którego posadowienie w danym miejscu pasa drogowego wcześniej wyraził kilkakrotnie zgodę, poprzez sam fakt tego posadowienia niszczy skarpę lub stwarza zagrożenia zniszczenia. Tylko takie bowiem ustalenie mogłoby stać się podstawą odmowy udzielenia zezwolenia z uwagi na art. 39 ust. 1 pkt 7 ustawy o d.p. wskazywany w uzasadnieniach decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją. W rozpatrywanej sprawie organ nie może pominąć całokształtu okoliczności w jakich wydana została decyzja odmowna tj. wydanych wcześniejszych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego przez posadowienie nośnika reklamowego, mimo tego, że skarpa istniała również w tamtym czasie.

Tak więc, już wcześniej organ rozważył czy zlokalizowanie nośnika w pasie drogowym, w miejscu gdzie znajduje się skarpa jest tym przypadkiem szczególnie uzasadnionym, o którym stanowi art. 39 ust. 3 cyt. ustawy umożliwiającym wydanie zezwolenia. Jeśli stan faktyczny zmienił się (n.p. nośnik naruszył skarpę albo jej zagrażał), a nie można założyć że nie mogło się tak stać, organ mógł odmówić wydania zezwolenia, ale aby to zrobić, winien był przeprowadzić niezbędne postępowanie dowodowe. Tymczasem nie zrobił tego, a w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy i samo to oraz wyłączność organu decydowania o tym, jakie przypadki należy uznać za uzasadnione dla wyrażenia takiej zgody, wystarczają dla oceny, że uzasadniając swoją odmowę organ postąpił prawidłowo. Działaniem takim naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Przekroczył również granice uznania administracyjnego w którym to trybie dokonuje się wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego o czym stanowi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, bowiem wszystkie czynności przeprowadzane były z jego udziałem, a z akt administracyjnych nie wynika, że skarżącemu odmówiono przejrzenia akt czy zrobienia z nich notatek lub odpisów. Nie miała miejsca również sytuacja, w której skarżącemu odmówiono przeprowadzenia żądanego przez niego dowodu lub pominięto kierowane do organu wyjaśnienia czy wnioski.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 1456 § 1 ust. 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.