VI SA/Wa 343/19, Orzeczenie wbrew stanowisku TSUE jako poważne naruszenie prawa wspólnotowego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3074118

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. VI SA/Wa 343/19 Orzeczenie wbrew stanowisku TSUE jako poważne naruszenie prawa wspólnotowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.).

Sędziowie WSA: Małgorzata Grzelak, Danuta Szydłowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Główny Inspektor Transportu Drogowego ("GITD"), decyzją z (...) sierpnia 2015 r. nr (...), po rozpatrzeniu odwołania W. L. prowadzącego działalność gospodarczą P. w (...) ("strona", "skarżący") od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ("WITD") z (...) czerwca 2015 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV.

W dniu (...) maja 2015 r. w miejscowości (...) na drodze krajowej nr (...) funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd członowy (dwuosiowy samochód specjalny marki M. wraz z dwuosiową naczepą marki N.), którym kierował P. L., wykonując w imieniu skarżącego przejazd drogowy z ładunkiem niepodzielnym w postaci podnośnika spalinowego marki H.

W wyniku kontroli stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynosi 11,15 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), a zatem przekraczał o 1,15 t nacisk osi dopuszczalny na wspomnianym odcinku drogi krajowej, czyli 10 t.

Stwierdzono, że skarżący nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Decyzją z (...) czerwca 2015 r. WITD, na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.; dalej: "prd"), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Wskazał m.in., że z uwagi na przeznaczenie pojazdu poddanego kontroli, wykonywany nim przejazd nie wymagał zezwolenia.

Decyzją z (...) sierpnia 2015 r. GITD utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia odpowiedniej kategorii oraz przestrzegania warunków określonych w takim zezwoleniu, przy czym w art. 64e ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 i 3, art. 64a oraz art. 64d prd ustawodawca przewidział wyłączenia w zakresie obowiązku uzyskania zezwolenia. Zdaniem GITD, skoro skarżący nie przedstawił dokumentów świadczących o tym, że kontrolowany przejazd podlegał wyłączeniom, to przejazd ten nie był zwolniony z obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Mając na uwadze parametry wagowe i wymiarowe uzyskane podczas czynności kontrolnych oraz kategorię drogi, na której zatrzymano kontrolowany pojazd, GITD uznał, że wystąpił brak zezwolenia kategorii IV, a w takim przypadku, zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 2 prd, nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD.

Wyrokiem z 23 marca 2016 r., VI SA/Wa 2747/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ("WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję GITD oraz poprzedzającą ją decyzję WITD w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

WSA stwierdził, że zgodnie z art. 2 pkt 36 prd pojazdem specjalnym jest pojazd samochodowy lub przyczepa przeznaczone do wykonywania specjalnej funkcji, która powoduje konieczność dostosowania nadwozia lub posiadania specjalnego wyposażenia, przy czym w pojeździe tym mogą być przewożone osoby i rzeczy związane z wykonywaniem tej funkcji. WSA wskazał, że do pojazdów specjalnych należy zaliczyć m.in. pojazdy przeznaczone do wykonywania określonych robót (dźwigi, pogotowia techniczne - warsztaty, pomoc drogowa, żuraw samochodowy, pożarniczy, koparka), przy czym katalog możliwych specjalnych funkcji nie jest zamknięty.

Zdaniem WSA, skoro przystosowanie pojazdu do wykonywania funkcji specjalnej nie ogranicza możliwości wykorzystania go do wykonywania przewozu osób lub rzeczy, to możliwe jest stosowanie wobec pojazdów specjalnych definicji przewozu drogowego wynikającej z art. 4 pkt 6a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.; dalej "utd"), a wykonywanie specjalnej funkcji może polegać na przewozie rzeczy o szczególnych właściwościach.

W ocenie WSA, w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zatrzymany do kontroli pojazd specjalny wykonywał przewóz drogowy w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym czy też poruszał się w dniu kontroli po drodze krajowej w celu wykonywania specjalnej funkcji, do jakiej był przeznaczony i w związku z tym mógł być zwolniony z obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym.

WSA uznał, że organy administracji nie wyjaśniły jednoznacznie, czy podczas kontrolowanego przejazdu pojazd skarżącego nie podlegał wyłączeniu przedmiotowemu wskazanemu w art. 3 utd. Z materiału dowodowego nie wynika, że pojazd wykonywał transport drogowy a nie funkcję specjalną (pomoc drogowa).

Wobec tego WSA ocenił, że organy przedwcześnie uznały, iż w świetle dokonanych pomiarów na skarżącego należało nałożyć karę pieniężną.

GITD złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

GITD zarzucił wyrokowi WSA:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez WSA, że organy administracji nie przeprowadziły należycie postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, gdyż nie wyjaśniły kwestii dotyczącej rozstrzygnięcia, czy zatrzymany do kontroli pojazd specjalny wykonywał przewóz drogowy w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, czy też poruszał się w dniu kontroli po drodze krajowej w celu wykonywania specjalnej funkcji do jakiej był przeznaczony i w związku z tym mógł być zwolniony z obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy powyższe pozostaje obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy, w świetle niewątpliwego ustalenia, że skarżący nie posiadał w dniu kontroli stosownego zezwolenia kategorii IV na przejazd pojazdem nienormatywnym, zważywszy że podstawą prawną wydanych decyzji i nałożonej na skarżącego kary pieniężnej pozostawały przepisy prd, to jest art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2, a nie przepisy ustawy o transporcie drogowym;

2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez WSA, że organy administracji nie przeprowadziły należycie postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, gdyż nie wyjaśniły kwestii dotyczącej rozstrzygnięcia, czy zatrzymany do kontroli pojazd specjalny wykonywał przewóz drogowy w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, czy też poruszał się w dniu kontroli po drodze krajowej w celu wykonywania specjalnej funkcji do jakiej był przeznaczony i w związku z tym mógł być zwolniony z obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy powyższe pozostaje obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż stosownie do art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia nakłada się na podmiot wykonujący przejazd, niezależnie od rodzaju wykonywanego przewozu drogowego;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 3 utd, przez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy art. 42 ust. 1 utd nie dość, że przestał obowiązywać w dniu 30 czerwca 2011 r. w wyniku wdrożenia ustawy z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), to i dotyczył obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych (tzw. "winiety"), podczas gdy w przedmiotowej sprawie kara pieniężna została nałożona za brak zezwolenia kategorii IV z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd, przez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez WSA, że dla nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia na podmiot wykonujący przejazd, konieczne jest ustalanie rodzaju wykonywanego przewozu drogowego, to jest czy przejazd następuje w ramach transportu drogowego czy też w związku z wykonywaniem specjalnej funkcji pomocy drogowej.

W uzasadnieniu GITD stwierdził w szczególności, że wbrew wykładni art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd dokonanej przez WSA, rodzaj wykonywanego przewozu drogowego jest obojętny na gruncie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym - niezależnie bowiem od rodzaju wykonywanego przewozu drogowego, w przypadku poruszania się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym wymaga się zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") w wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., II GSK 3911/16, uchylił wyrok zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA uznał zarzuty skargi za usprawiedliwione. WSA wskazując bowiem na przepis art. 42 ust. 1 utd w zw. z art. 3 utd rozważał, czy podczas kontrolowanego przejazdu pojazd nie podlegał wyłączeniu wskazanemu w art. 3 utd (zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów, spełniających określone w pkt 1- 3 warunki). W tym kontekście, zdaniem WSA, gdyby organ ustalił, że pojazd przemieszczając się wezwany był do wykonywania funkcji specjalnych - przedsiębiorca nie jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za przejazd tymże pojazdem po drogach krajowych.

To stanowisko - zdaniem NSA - jest całkowicie chybione. Zastosowanie art. 42 ust. 1 utd nie mogło w ogóle być rozważane w sprawie, gdyż po pierwsze przepis ten został uchylony z dniem 30 czerwca 2011 r. w wyniku wdrożenia ustawy z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), po drugie zaś dotyczył obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych (tzw. "winiety"), tymczasem w rozpoznawanej sprawie stwierdzono nienormatywność pojazdu w postaci przeciążenia osi i to za poruszanie się pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej wymierzono karę pieniężną. W konsekwencji błędnie WSA wskazywał na treść art. 92 utd jako przepisu sankcjonującego nieuiszczenie wymaganej opłaty.

Jednocześnie rozważając - zarówno w oderwaniu od stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie zdarzenia drogowego z (...) maja 2015 r., a decyzja ostateczna została wydana (...) sierpnia 2015 r., jak i od tego, za jakie naruszenie została wymierzona kara - zastosowanie podstawy prawnej w postaci nieobowiązującego przepisu, WSA błędnie wskazał na okoliczności, które organ winien ustalać przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie NSA, GITD słusznie zakwestionował zobowiązanie go do wyjaśniania tego, czy zatrzymany do kontroli pojazd specjalny wykonywał przewóz drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, czy też poruszał się w dniu kontroli po drodze krajowej w celu wykonywania specjalnej funkcji do jakiej był przeznaczony i w związku z tym mógł być zwolniony z obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy nie było kwestionowane, że strona poruszała się pojazdem nienormatywnym, nie posiadała w dniu kontroli zezwolenia kategorii IV na przejazd pojazdem nienormatywnym, a podstawą prawną nałożonej na stronę kary pieniężnej był art. 140aa ust. 1, 3 i 4 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a nie przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

NSA podkreślił, sąd musi orzekać w granicach danej sprawy. Tymczasem WSA rozważając zastosowanie przepisów (abstrahując już od kwestii ich obowiązywania) w ogóle niestosowanych w sprawie przez organ, a co więcej nieadekwatnych do ustalonego stanu faktycznego, pomijając jednocześnie ocenę dokonanej subsumcji stanu faktycznego pod wskazane w podstawie prawnej decyzji przepisy, naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Wyszedł bowiem poza granice sprawy, nie dokonując jednocześnie rozpoznania jej istoty.

NSA uznał także, że zaskarżonym wyrokiem naruszono art. 133 § 1 p.p.s.a. WSA, oceniając zgodność z prawem decyzji wydanych na gruncie ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie uwzględnił stanu prawnego z momentu wydania tych rozstrzygnięć, ale wziął pod uwagę przepisy już nieobowiązujące.

Przedwczesne zdaniem NSA są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt I, 2 i 4 petitum. WSA - z uchybieniem wyżej wskazanych zasad i norm - nie rozpoznał bowiem sprawy kary nałożonej na skarżącego w aspekcie prawidłowości zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego - ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie dokonywał też wykładni art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd w sposób opisany w pkt 4 skargi kasacyjnej.

NSA zobowiązał WSA - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - do dokonania tej kontroli w zaniechanym zakresie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić.

Wskazać należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie działa w szczególnej sytuacji procesowej, tj. w sytuacji wydania przez NSA wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., II GSK 3911/16, a zatem w warunkach związania oceną prawną w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. Co oznacza, że jeżeli sąd II instancji uchylił w całości pierwotny wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, to - w związku z ww. przepisem - sąd ten ma obowiązek rozpoznać ją w całości, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez sąd kasacyjny we wskazanym zakresie.

W ww. warunkach Sąd orzekający ma obowiązek uwzględnić również nową okoliczność prawną zaistniałą w sprawie, a mianowicie fakt, że w dniu 21 marca 2019 r., Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał wyrok w sprawie C-127/17, dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych, których maksymalny nacisk na oś napędową wynosi 11,5 t. W konkluzji ww. wyroku wskazano, iż: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".

W tym miejscu podkreślić trzeba szczególną pozycję w porządku prawnym Unii Europejskiej Trybunału Sprawiedliwości, którego orzecznictwo stanowi dodatkowy element determinujący proces stosowania prawa w państwach członkowskich (zob. wyrok WSA w Warszawie z 1 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 1206/12). TSUE interpretuje prawo wspólnotowe, a wagę jego wyroków określono np. w orzeczeniu z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C-224/01 Köbler przeciwko Austrii. TSUE stwierdził, że przesłanka wystarczająco poważnego naruszenia prawa wspólnotowego wystąpi, jeżeli sąd krajowy orzeknie wbrew wyraźnemu orzeczeniu Trybunału w danej dziedzinie (orzeczenie to trzeba odnieść też do orzekających organów administracji państwowej).

Wyroki TSUE, w których dokonuje się wykładni przepisów prawa wspólnotowego są skuteczne ex tunc, a zatem sądy krajowe są obowiązane stosować te przepisy w znaczeniu ustalonym przez TSUE także do stosunków prawnych powstałych przed ogłoszeniem orzeczenia (por. wyrok ETS z dnia 27 marca 1980 r., 61/79 Amministrazione delie finanze delio Stato v. Denkavit Italiana S.r.I., ECR 1980, s. 01205).

W związku zatem z oceną prawną zawartą w wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r., niezbędna jest ponowna analiza i ocena stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy i zebranych w niej dowodów. W kontekście zaś ustalenia, że sporny przejazd nie miał charakteru międzynarodowego, konieczne jest poddanie ww. analizie w szczególności argumentację przedstawioną przez Trybunał w pkt 60-62 uzasadnienia i rozważenie jej znaczenia dla sprawy.

Stosownie do art. 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola, o jakiej mowa w tym przepisie, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie może jednak zastępować organu administracji publicznej w rozstrzyganiu sprawy. Oznacza to, że w na podstawie przepisów p.p.s.a. Sąd może jedynie uchylić zaskarżone orzeczenie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c tej ustawy, czy też stwierdzić w całości lub w części nieważność zaskarżonej decyzji czy postanowienia jeśli zajdzie sytuacja określona w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Uwzględniając powyższe oraz mając na względzie ocenę prawną zawartą w orzeczeniu TSUE z dnia 21 marca 2019 r. organ powinien ponownie przeanalizować stan faktyczny sprawy i wydać decyzję z uwzględnieniem wykładni spornych przepisów dokonanej przez TSUE.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, zaś o kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.