Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2753993

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 28 maja 2019 r.
VI SA/Wa 325/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Danuta Szydłowska, Małgorzata Grzelak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Przedsiębiorczości i Technologii decyzją z dnia (...) listopada 2018 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "k.p.a." w związku z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010, z późn. zm.), dalej "ustawa o sse" utrzymał w mocy swoją własną decyzję nr (...) z dnia (...) kwietnia 2018 r. odmawiającą zmiany zezwolenia nr (...) z dnia (...) sierpnia 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej, w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, udzielonego przedsiębiorcy: G. S.A. z siedzibą w W., zwanego dalej także "spółką", "skarżącą", "stroną".

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przedsiębiorca G. S.A. w dniu (...) sierpnia 1999 r. uzyskał zezwolenie nr (...) na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie zostało udzielone do dnia (...) listopada 2017 r. Powyższe zezwolenie zostało zmienione decyzją nr (...) z dnia (...) grudnia 2010 r. Pismem z dnia (...) września 2017 r. przedsiębiorca zwrócił się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez nadanie pkt I zezwolenia dotyczącego terminu jego obowiązywania następującego brzmienia; "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, o którym mowa w § 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie (...) specjalnej strefy ekonomicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2157, z późn. zm.)". W uzasadnieniu wskazano, że art. 19 ust. 4 ustawy o sse, nie wyklucza zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Ponadto przedsiębiorca argumentował wniosek uchyleniem przepisu stanowiącego, że zezwolenia udziela się na czas określony. Podkreślił także, że wnioskowane wydłużenie terminu zezwolenia nie spowoduje zwiększenia pomocy publicznej, a jedynie umożliwi wykorzystanie już przyznanej przedsiębiorcy wysokości pomocy publicznej. Zwrócił również uwagę na przeszkody natury makroekonomicznej, które uniemożliwiły przedsiębiorcy skorzystanie z większej pomocy publicznej. Przedsiębiorca wskazał także, że zmiana zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania znajduje uzasadnienie w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i według niego ograniczenie korzystania z pomocy publicznej do 30 listopada 2017 r. stanowiłoby przejaw dyskryminacji przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie specjalnej strefy ekonomicznej na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r.

Pismem z dnia (...) listopada 2017 r. Zarządzający Strefą przekazał opinię nr (...) z dnia (...) października 2017 r., w której pozytywnie ustosunkował się do wnioskowanej zmiany ww. zezwolenia.

Decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii odmówił zmiany ww. zezwolenia.

Wnioskiem z dnia (...) maja 2018 r., doręczonym w dniu 24 maja 2018 r., przedsiębiorca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pełnomocnik przedsiębiorcy zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829), zwanej dalej "usdg", poprzez wydanie decyzji w sytuacji, w której sprawę będącą przedmiotem niniejszego postępowania już wcześniej załatwiono milcząco;

2. art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do założenia wystąpienia jednej z przesłanek negatywnych uniemożliwiających przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

W związku z powyższym pełnomocnik przedsiębiorcy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w części obejmującej wydanie decyzji po upływie terminu mimo milczącego załatwienia sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. albo, z ostrożności procesowej, w sytuacji uwzględnienia wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji zgodnej z żądaniem pierwotnego wniosku przedsiębiorcy z dnia (...) września 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Minister Przedsiębiorczości i Technologii, stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji nr (...) z dnia (...) kwietnia 2018 r. odmawiającej zmiany zezwolenia nr (...). Zdaniem Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał żadnych informacji i argumentów, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji. Rozstrzygnięcie, które zapadło w I instancji w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia (...) września 2017 r. jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości.

Na wstępie organ wskazał na sytuację prawną przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 2000 r., tzw. "starych przedsiębiorców". Podkreślił, że kwestia warunków korzystania przez nich ze zwolnienia podatkowego była przedmiotem negocjacji z Unią Europejską. Ustalenia poczynione w wyniku negocjacji zostały zawarte w Traktacie o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, a następnie implementowane do ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, z późn. zm), zwanej dalej "ustawą z 2003 r. o zmianie ustawy o sse". Nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określone zostały w art. 5 tej ustawy i jest to jedyny przepis ustawowy określający zakres zwolnień podatkowych dla tej grupy przedsiębiorców. Zatem przedsiębiorcy mali i średni zachowali prawo do zwolnień podatkowych na "starych" zasadach wynikających z art. 12 w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r. odpowiednio do końca 2011 i 2010 r., a duzi przedsiębiorcy - do czasu wykorzystania limitu pomocy w okresie ważności zezwolenia. Nie ma żadnych innych przepisów, które pozwalałyby "starym" przedsiębiorcom korzystać ze zwolnienia podatkowego po wykorzystaniu pomocy wynikającej z art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, w tym średnim przedsiębiorcom po 31 grudnia 2010 r., a małym - po 31 grudnia 2011 r.

Ponadto art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse dotyczy jedynie przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia sprzed 1 stycznia 2001 r., bowiem przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane począwszy od 2001 r. korzystali z pomocy publicznej na zasadach dostosowanych do przepisów unijnych. Było to wynikiem zmiany ustawy o sse na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 117, poz. 1128, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z 2000 r. o zmianie ustawy o sse", i nowelizacji rozporządzeń dotyczących stref z marca 2001 r. Wspomnianą zmianą ustawy z 2000 r. nadano nowe brzmienie art. 12 i wskazano w nim, że dochody z działalności w strefie są zwolnione od podatku dochodowego na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub osób fizycznych, a wielkość zwolnień podatkowych określają przepisy rozporządzenia ustanawiającego strefy z zachowaniem zasad określonych w ustawie o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców.

W ustawach podatkowych dodano przy tym przepisy regulujące kwestie zwolnień podatkowych w sse (w art. 21 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i art. 17 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych). Artykuł 5 ust. 1 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse jednoznacznie wskazał, że "starzy" przedsiębiorcy zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, a więc w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. Artykuł 5 ust. 2 ustawy nowelizującej wyraźnie wskazywał, że w zakresie zwolnień i preferencji podatkowych dla tych przedsiębiorców stosuje się art. 12, 13, 14 i 19 ustawy w "starym" brzmieniu. Konsekwencją tego było stosowanie do tej grupy przedsiębiorców przepisów rozporządzeń ustanawiających strefy w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r., a więc zachowanie prawa do całkowitego zwolnienia podatkowego przez 10 lat i 50% zwolnienia przez pozostały okres. Oznacza to, że do "starych przedsiębiorców" nie miały zastosowania nowe regulacje dotyczące pomocy wynikające z nowego, wprowadzonego nowelizacją ustawy o sse z 2000 r. brzmienia art. 12 ustawy o sse i tym samym ustaw podatkowych. Organ wyjaśnił, że w wyniku negocjacji utrzymano dla małych i średnich przedsiębiorców prawo do zwolnień na "starych" zasadach określonych na podstawie art. 12 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2000 r., ale w krótszym okresie czasu. Dla przedsiębiorców dużych na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse wprowadzono nowe zasady, uzależniając wielkość wsparcia od wartości zrealizowanej inwestycji. Wprowadzenie do art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse nowych, wynegocjowanych z UE, zasad udzielania pomocy dla "starych" przedsiębiorców wiązało się z koniecznością uchylenia przepisu art. 5 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse. Nie ma zatem podstaw do uznania, że mali i średni przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie udzielone przed 1 stycznia 2001 r., począwszy od 2012 r. i 2011 r. mają prawo do korzystania z pomocy na nowych zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2001 r. Nowe zasady korzystania z pomocy wynikają bowiem z "nowego" brzmienia art. 12 ustawy o sse, który nie miał i nie ma do nich zastosowania. Do dużych przedsiębiorców stosuje się "nowe" brzmienie art. 12 ustawy o sse, ale z późn. zm. wynikającymi z treści art. 5 ust. 2 pkt 1-4 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse.

Artykuł 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse określa nowe zasady korzystania ze wsparcia "strefowego", odwołując się przy tym - w zależności od wielkości przedsiębiorcy - do art. 12 ustawy o sse w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, ale nie odnosi się w żaden sposób do terminu ważności zezwolenia, w szczególności nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu ustalonym już po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu.

Organ wyjaśnił, że jedną z grup działających na terenie stref stanowią duzi przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia udzielonego do końca 2000 r., do których należy skarżący przedsiębiorca. Sytuacja tej grupy różni się od sytuacji inwestorów posiadających zezwolenia wydane po dniu 1 stycznia 2001 r. Do czasu wejścia w życie art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, tj. do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej przedsiębiorcy ci korzystali ze zwolnienia z podatku dochodowego na zasadach wynikających z art. 12 ustawy o sse w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r., tj. całkowitego zwolnienia dochodu przez 10 lat i 50% zwolnienia przez następne lata. Przedsiębiorcy tacy do końca 2000 r. mogli też korzystać ze zwolnienia z podatku od nieruchomości. W wyniku negocjacji akcesyjnych zasady korzystania z pomocy dla tej grupy uległy zmianie, ale nie oznacza to, że ich sytuacja została zrównana z sytuacją przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia wydanego po 1 stycznia 2001 r. Dla przykładu, przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane do końca 1999 r. mogą skorzystać z pomocy w wysokości 75% kosztów inwestycji, a w przypadku zezwoleń wydanych w 2000 r. - 50% kosztów. Przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane w kolejnych latach mają już jednak inną intensywność pomocy. Duzi przedsiębiorcy z zezwoleniem wydanym w latach 2001-2006 nabyli prawo do pomocy w wysokości 50% kosztów, z wyłączeniem firm działających w K., W. i T., gdzie obowiązywała 40% intensywność i w W. oraz P., gdzie intensywność wynosiła 30%. Duzi przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia wydanego do końca 2000 r. przy określaniu wielkości pomocy mają możliwość pomniejszania dochodu o równowartość strat poniesionych na działalności strefowej (art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse), a pozostali inwestorzy nie mają takiego prawa. Przy ustalaniu dopuszczalnej wielkości pomocy przedsiębiorcy ci nie uwzględniają zwolnienia podatkowego, z którego skorzystali do końca 2000 r. (art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse), podczas gdy pozostali przedsiębiorcy zobligowani są uwzględniać przy określaniu wielkości dopuszczalnej pomocy każde wsparcie, także udzielone w pierwszych latach działalności i z różnych źródeł. Tylko duzi przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie wydane do końca 2000 r. mogli zaliczyć do kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem wartość wkładów niepieniężnych wniesionych do ich przedsiębiorstwa. Pozostali przedsiębiorcy nie mogli i nie mogą powiększać kosztów inwestycji o wartość aportu. W odniesieniu do dużych przedsiębiorców z zezwoleniem sprzed 2001 r. nie ma zastosowania obniżenie wielkości pomocy w przypadku inwestycji o kosztach kwalifikowanych przekraczających 50 min euro i obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej pomocy dla inwestycji o kosztach przekraczających 100 mln euro. Duzi przedsiębiorcy działający w branży motoryzacyjnej na podstawie zezwolenia sprzed 2001 r. mają prawo do pomocy w wysokości 30% kosztów inwestycji, podczas gdy w przypadku przedsiębiorcy działającego w tym sektorze na podstawie zezwolenia wydanego w okresie od 1 maja 2004 r. do końca 2006 r. pomoc nie może przekroczyć 30% intensywności określonej dla danego regionu, a więc w większości przypadków 15% (30% x 50%).

Organ wskazał, że przedsiębiorca uzyskał zezwolenie w dniu (...) sierpnia 1999 r., a więc pod rządzami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse wówczas obowiązujący stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia nr (...) do dnia (...) listopada 2017 r. Zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Nie można pominąć kwestii, że negocjacje toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017 i wszystkie zezwolenia, których dotyczyły te negocjacje zawierały termin ważności zezwolenia nie dłuższy niż końcowa data funkcjonowania danej strefy. Konsekwencją ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, który stanowi, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom możliwy do wykorzystania w okresie obowiązywania zezwolenia, tj. do dnia 30 listopada 2017 r. Decyzja organu dotycząca zmiany zezwolenia nr (...) we wnioskowanym zakresie skutkowałaby wydłużeniem terminu ważności zezwolenia, a w konsekwencji - zwiększeniem pomocy publicznej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse organ wyjaśnił, że na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1854), zwanej dalej "ustawą z 2014 r. zmieniającą ustawę o sse", która weszła w życie 6 stycznia 2015 r., przedsiębiorców - bez względu na datę wydania zezwolenia - obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy o sse, zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii Zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1. dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20%,

2. skutkować zwiększeniem pomocy publicznej,

3. dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Organ wyjaśnił, że uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 ustawy o sse jest niedopuszczalne. W sytuacji wystąpienia negatywnej przesłanki organ jest zobligowany do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, zgodnie z którym zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. Przepis ten stanowi zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy. Wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Organ, wskazując, że zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, w istocie w przedmiotowej sprawie zdefiniował pojęcie "zwiększenie pomocy publicznej". Limit udzielonej pomocy dla przedsiębiorcy to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie ważności zezwolenia, tj. do dnia 30 listopada 2017 r. Oczekując dodatkowego czasu na korzystanie z prawa do pomocy publicznej w określonej wysokości, przedsiębiorca zmierza do zwiększenia faktycznego stopnia wykorzystania tej pomocy. W świetle ww. przepisu ustawy o sse zmiana zezwolenia wywołująca taki skutek jest niedopuszczalna. Wystąpienie negatywnej przesłanki kierunkuje organ do wydania tzw. decyzji związanej, w której nie ma miejsca na uznaniowość. W decyzjach związanych orzekanie organu administracji sprowadza się do subsumcji stanu faktycznego do konkretnego przepisu.

Organ wyjaśnił, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy, jaką można uzyskać w strefie wynika z trzech czynników, tj. wielkości kosztów kwalifikowanych (kosztów inwestycji lub dwuletnich kosztów pracy), intensywności pomocy w regionie, w którym realizowana jest inwestycja (tzw. mapy pomocy regionalnej) i wielkości samego przedsiębiorcy. Maksymalna intensywność pomocy, dla danej inwestycji nie jest określana w zezwoleniu. Wynika ona z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 465, z późn. zm.), a w przypadku przedsiębiorców dużych działających na podstawie zezwolenia wydanego przed 1 stycznia 2001 r. - z przepisu art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse. Wielkość przedsiębiorcy także nie jest określana w treści zezwolenia. Przedsiębiorca ustala ją w oparciu o odpowiednie przepisy unijne - w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, że wniosek dotyczy zmiany zezwolenia wydanego przed 1 stycznia 2001 r., zgodnie z art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy "*sse - na podstawie załącznika do rozporządzenia nr 70/2001 /WE z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw (Dz. Urz. WE L 10 z 13.01,2001 r.) według stanu na dzień 1 maja 2004 r. Ustalenie maksymalnej dopuszczalnej pomocy, czyli koszty kwalifikowane inwestycji, został wprowadzony jako obligatoryjny element zezwolenia na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746), a zatem tylko zezwolenia wydane po tej dacie zawierają warunek dotyczący maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych. Jak wskazano powyżej dwie z trzech składowych mających wpływ na ustalenie maksymalnej dopuszczalnej wielkości pomocy "strefowej" nie wynikają z treści zezwolenia, a zatem nie podlegają zmianie w trybie zmiany zezwolenia. Maksymalna wysokość kosztów kwalifikowanych (zawarta tylko w części zezwoleń na działalność w sse) jest jedyną składową, która wynika z treści zezwolenia i co za tym idzie teoretycznie mogłaby być zmieniona w drodze decyzji administracyjnej. Gdyby intencją ustawodawcy było jedynie uniemożliwienie zmiany zezwolenia powodującej zwiększenie limitu dopuszczalnej pomocy, a więc w praktyce kosztów kwalifikowanych określonych w zezwoleniu, to w regulacji art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy sse byłoby odwołanie do jednostki redakcyjnej definiującej ten element zezwolenia, tzn. do kosztów kwalifikowanych, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy o sse. Ustawodawca posłużył się jednak sformułowaniem: "{...) zmiana nie może (...) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej', co w ocenie organu, należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia powodującej skorzystanie z większej kwoty pomocy niż pomoc wynikająca z zezwolenia przed ewentualną zmianą, w tym także zmiany polegającej na zwiększeniu kosztów kwalifikowanych inwestycji.

Organ wyjaśnił, że zezwolenie nr (...) zostało wydane pod rządami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Nowelizacja ustawy o sse wprowadzona na mocy ustawy z 2000 r. zmieniającej ustawę o sse, wprowadziła wprawdzie zmianę art. 16 i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności, niemniej jednak na dzień wydania zezwolenia nr (...), tj. (...) sierpnia 1999 r. istniała wyraźna podstawa prawna do określenia w pkt I tego zezwolenia terminu jego obowiązywania. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia nr (...) do dnia (...) listopada 2017 r. Zatem istniał przepis szczególny, na podstawie którego Zarządzający Strefą zobowiązany był do określenia w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania. Istotnym jest fakt, że okres ważności zezwolenia nie musiał być tożsamy z okresem, na jaki ustanowiono strefę. Niemniej jednak w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją tego przepisu, stosuje się przepis w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej. Zmiany wprowadzone na mocy ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse były konsekwencją faktu, że zasady korzystania ze zwolnienia podatkowego w strefach, wynikające z pierwotnej wersji ustawy o sse, były niezgodne z unijnymi regułami dotyczącymi udzielania pomocy publicznej. Dopuszczały one bowiem korzystanie z całkowitego zwolnienia dochodu od podatku w okresie równym połowie okresu, na jaki została ustanowiona strefa (czyli przez 10 lat) od rozpoczęcia działalności i zwolnienia 50% dochodu przez kolejne lata, do końca działalności strefy, pod warunkiem osiągnięcia określonego poziomu zatrudnienia lub zainwestowania kwoty określonej odrębnie dla każdej strefy. Taka konstrukcja zwolnienia podatkowego umożliwiała więc korzystanie ze zwolnienia podatkowego przez maksymalnie 20 lat, przy czym jego wielkość w żaden sposób nie była powiązana z wartością inwestycji lub kosztami utworzenia nowych miejsc pracy. Uznając zasady udzielania zwolnienia podatkowego za niezgodne z acquis i zobowiązaniami Polski wynikającymi z Układu Europejskiego, zmieniono przepisy dotyczące zasad wspierania przedsiębiorców działających w strefach. Na mocy ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse i rozporządzeń wydanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o sse zdefiniowano nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefach, dostosowując je do zasad obowiązujących w Unii Europejskiej. Na mocy tej ustawy odstąpiono też od określania terminu ważności zezwolenia i nadano nowe brzmienie art. 19 ust. 1 ustawy o sse, zgodnie z którym zezwolenie wygasało z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa. Wprowadzenie -"o ustawy o sse przepisu art. 19 ust. 1 było konieczne dla zachowania zasady pewności obrotu prawnego.

Mając na uwadze ochronę praw nabytych przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. i przepis art. 13 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o sse z 2000 r., stanowiący gwarancję niepogorszenia zwolnienia i preferencji w strefach, w ustawie o zmianie ustawy o sse z 2000 r. w art. 5 wprowadzono regulację, zgodnie z którą przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane przed 2001 r. zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym na koniec 2000 r. i stosuje się do nich art. 12-14 i 19 tej ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Zatem zmiana zasad korzystania z pomocy publicznej w strefach będąca wynikiem ww nowelizacji ustawy o sse nie miała zastosowania do przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. dalszym ciągu była więc grupa przedsiębiorców, którzy posiadali prawo do pomocy niezgodnej z acquis _ warunki tej pomocy były przedmiotem negocjacji akcesyjnych. Przyjęto pokrywający się z okresem istnienia stref okres przejściowy, który został wpisany do załącznika IV do Traktatu akcesyjnego, do końca którego może być udzielana pomoc dla dużych przedsiębiorców w formie zwolnienia z podatku dochodowego, tj. do 31 grudnia 2017 r. Wprawdzie ustawa z 2000 r. o zmianie ustawy o sse uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu ważności zezwolenia, niemniej jednak w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją przepisu, stosuje się przepisy w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej.

Organ odnosząc się do zróżnicowania sytuacji przedsiębiorców działających w specjalnych strefach ekonomicznych wskazał, że ze względu na szereg modyfikacji zasad udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w specjalnych strefach ekonomicznych można wyróżnić kitka grup przedsiębiorców, którzy korzystają z tej pomocy na różnych zasadach. Do czasu wejścia w życie art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. zmianie ustawy o sse, tj. do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej przedsiębiorca posiadający zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2001 r. korzystał ze zwolnienia z podatku dochodowego na zasadach wynikających z art. 12 ustawy o sse w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r., tj. całkowitego zwolnienia dochodu (w przypadku wydatkowania środków na kwotę przewyższającą 2 mln ECU) przez 10 lat i 50% zwolnienia przez następne lata. Przedsiębiorca taki do końca 2000 r. mógł też korzystać ze zwolnienia od podatku od nieruchomości. W wyniku negocjacji akcesyjnych zasady korzystania z pomocy dla tej grupy uległy zmianie, ale nie oznacza to, że ich sytuacja została zrównana z sytuacją przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia wydanego po 1 stycznia 2001 r. Duzi przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia wydanego do końca 2000 r. przy określaniu wielkości pomocy mają możliwość pomniejszania dochodu o równowartość strat poniesionych na działalności strefowej (art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse), a pozostali inwestorzy nie mają takiego prawa. Przy ustalaniu dopuszczalnej wielkości pomocy przedsiębiorcy ci nie uwzględniają zwolnienia podatkowego, z którego skorzystali do końca 2000 r. (art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse), podczas gdy pozostali przedsiębiorcy zobligowani są uwzględniać przy określaniu wielkości pomocy każde wsparcie, także udzielone w pierwszych latach działalności i z różnych źródeł. Tylko duzi przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie wydane do końca 2000 r. mogli zaliczyć do kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem wartość wkładów niepieniężnych wniesionych do ich przedsiębiorstwa. Pozostali przedsiębiorcy nie mogli i nie mogą powiększać kosztów inwestycji o wartość aportu. W odniesieniu do dużych przedsiębiorców z zezwoleniem sprzed 2001 r. nie ma zastosowania obniżenie wielkości pomocy w przypadku inwestycji o kosztach kwalifikowanych przekraczających 50 min Euro i obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej pomocy dla inwestycji o kosztach przekraczających 100 min Euro.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia Konstytucji RP, tj. art. 32 (zasada równości wobec prawa) organ wyjaśnił, że stosownie do art. 7 Konstytucji RP organ działa na podstawie i w granicach prawa, nie ma natomiast uprawnień do kontroli konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa. Właściwy do orzekania w sprawie zgodności ustaw z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny. Szczególny charakter zezwolenia "strefowego" daje możliwość korzystania z pomocy publicznej (regionalnej) w formie zwolnienia podatkowego. Posiadanie zezwolenia jest konieczne, aby móc skorzystać z pomocy publicznej oferowanej w strefie. Zatem określenie w zezwoleniu terminu jego obowiązywania na podstawie konkretnego przepisu ustawy o sse (art. 16 ust. 9 w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r.) nie stanowi ograniczenie wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP. Termin ważności zezwolenia determinuje jedynie okres korzystania z pomocy publicznej, która uprzywilejowuje przedsiębiorców strefowych wobec innych przedsiębiorców działających poza strefą lub w strefie bez zezwolenia, zobowiązanych do opodatkowania swoich dochodów na zasadach ogólnych.

Organ odnosząc się do zarzutu dotyczącego ważności wydanej decyzji w obliczu zmian przepisów prawa uznał za błędne stanowisko przedsiębiorcy, iż w wyniku zmian w przepisach dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych, do wszystkich zezwoleń, tj. zarówno wydanych przed 1 stycznia 2001 r., jak i po tej dacie, zastosowanie znajduje reguła zawarta w art. 19 ust. 1 ustawy o sse, iż zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Stanowisko pełnomocnika przedsiębiorcy pozostaje w opozycji do powszechnie akceptowanego w literaturze przedmiotu poglądu, że zniesienie i nowelizacja przepisów, na postawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na byt prawny tej decyzji ani jej moc wiążącą w czasie. Decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych. Na poparcie tego stanowiska organ wskazał na liczne wyroki sądów administracyjnych.

Ponadto organ wyjaśnił, że w trakcie postępowania administracyjnego otrzymał stanowisko Komisji Europejskiej stanowiące, że przedłużenie okresu płatności powyżej okresu przewidzianego w ramach prawnych obowiązujących w momencie akcesji (tj. do końca 2017 r.) byłoby niezgodne z postanowieniami pkt 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej. Komisja Europejska stwierdziła, że zezwolenia, o których mowa, zostały udzielone na podstawie programów pomocowych, które były ujęte na liście istniejących środków pomocowych, którą dołączono do Traktatu dotyczącego przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (traktatu akcesyjnego), a w szczególności regionalny program pomocowy dla przedsiębiorstw prowadzących działalność gospodarczą w SSE (PL 4/2002 (SA. 14465)) i warunki przyznawania pomocy w SSE (13) (PL 13/2002 (SA. 13919). Zezwolenia udzielone zgodnie z Ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych z 1994 r. podlegają warunkom szczególnym, które określono w pkt 5 (Polityka konkurencji) Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5 Polityka konkurencji, 1 (a) (ii) (aa)). Warunki te były wyjątkowe w taki sposób, iż były one bardziej łagodne niż warunki ujęte w przepisach Unii Europejskiej regulujących pomoc publiczną w czasie przystąpienia. Traktat akcesyjny ustala nie tylko warunki określone wyraźnie w punkcie 5 Załącznika XII, ale też warunki określone w ramach krajowych regulujących w tamtym czasie specjalne strefy ekonomiczne, tj. ustawę o specjalnych strefach ekonomicznych z 1994 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów ustanawiające poszczególne strefy. W ten sposób Traktat akcesyjny definiuje również pośrednio okres, w którym beneficjenci byli uprawnieni do otrzymywania płatności na podstawie zezwoleń udzielonych przed 2001 r. Przedłużenie okresu płatności powyżej okresu przewidzianego w ramach prawnych obowiązujących w momencie akcesji (tj. do końca 2017 r.) byłoby niezgodne z postanowieniami punktu 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 9 usdg organ stwierdził, że przedsiębiorca błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 11 ust. 9 usdg, zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Otóż w doktrynie, jak i orzecznictwie podnosi się, że przepis ww. artykułu ustanawia klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy - co polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem. Warunkiem przyjęcia tej fikcji jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Jednak treść przepisu wskazuje, że ustawodawca przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Przywołany przepis dotyczy spraw przedsiębiorcy z jego wniosku w zakresie regulowanym usdg, a zatem spraw z wniosku co do podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej.

Stwierdzenie przekroczenia terminu na gruncie usdg wymagałoby uprzedniego wyznaczenia przez organ terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 11 ust. 4 pkt 1 tej ustawy. Dopiero przekroczenie przy rozpatrzeniu wniosku terminu wyznaczonego przez organ skutkowałoby spełnieniem się dyspozycji określonej w ust. 9 usdg. Dlatego też zdaniem organu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu, zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 usdg wydaje się niezrozumiały w świetle zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Pełnomocnik przedsiębiorcy bowiem zarzucał naruszenie tych przepisów k.p.a., które dotyczą załatwienia sprawy milcząco. Z drugiej strony przedsiębiorca powołuje się na przepis usdg, stanowiący o terminach rozpatrywania wniosków przedsiębiorców, tworząc normę w powiązaniu z przepisami k.p.a. dotyczącymi terminów postępowania. Norma prawna, którą konstytuuje przepis art. 11 usdg, nie zawiera odesłania do przepisów postępowania administracyjnego uregulowanych w k.p.a. W świetle powyższego niezrozumiały jest również prezentowany przez pełnomocnika przedsiębiorcy dualizm zarzutów opartych o przepisy k.p.a. i usdg. Sformułowanie zarzutu skłania bowiem do konkluzji, iż w przekonaniu przedsiębiorcy badanie terminowości załatwiania spraw powinno odbywać się jednocześnie w oparciu o przepisy usdg oraz k.p.a.

Reasumując organ uznał, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji w sposób całościowy rozpatrzył i ocenił zebrany materia! dowodowy w oparciu o przyjęte zasady oceny materiału dowodowego. Szczegółowo zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uznając że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania ostatecznej decyzji. Stwierdzony w trakcie postępowania stan faktyczny oraz zebrany materiał dowodowy nie pozwolił na zmianę zezwolenia. Orzeczenie organu wydane zostało w oparciu o ściśle określone ramy prawne wyznaczone przez art. 19 ust. 4 ustawy o sse. Minister rozpatrzył i ocenił zebrany materiał dowodowy w oparciu o przyjęte zasady oceny, a rozstrzygnięcie dokonane zostało w oparciu o analizę wszystkich przedstawionych we wniosku okoliczności. Ustalenia wskazujące motywy wydania decyzji w sprawie, w tym także fakty i dowody, w oparciu o które organ wydał rozstrzygnięcie oraz podstawa prawna, wskazane zostały w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Tym samym spełniona została dyspozycja art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, że organ bardzo dokładnie przeanalizował argumenty pełnomocnika przedsiębiorcy i uznał je za niewystarczające i niedające podstaw do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Organ administracyjny wyjaśnił pełnomocnikowi przedsiębiorcy zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy.

Następnie przedsiębiorca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (dalej "ustawa o SSE") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż wydłużenie terminu zezwolenia stanowi zwiększenie pomocy publicznej, a co za tym idzie, na gruncie wskazanego przepisu wykluczona jest zmiana zezwolenia polegająca na wydłużeniu jego terminu;

b) art. 19 ust. 1 ustawy o SSE poprzez nieuwzględnienie powołanego przepisu ustawy o SSE w rozstrzygnięciu sprawy, a w związku z tym nieprzedłużenie zezwolenia, mimo, że po dokonanych nowelizacjach przepisów zezwolenia należy traktować jako wydane na okres na jaki została ustanowiona strefa (brak jest obecnie podstaw prawnych do wcześniejszego wygaśnięcia zezwolenia).

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 8 w związku z art. 11 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego* (dalej: "k.p.a.") poprzez dowolne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, w szczególności pominięcie wyczerpującego odniesienia się do opinii Zarządzającego (...) Specjalną Strefą Ekonomiczną, w której zajęto stanowisko przeciwne w stosunku do zawartego w zaskarżonej decyzji;

b) art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 122a § 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej

c) (dalej: "USDG") oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji w całości i nieumorzenie postępowania, mimo faktu że decyzja wydana w pierwszej instancji pozostaje nieważna, albowiem postępowanie pierwszoinstancyjne zostało rozstrzygnięte już wcześniej milcząco na podstawie art. 122a § 2 k.p.a.;

d) art. 122a § 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 11 ust. 9 USDG poprzez wydanie decyzji drugoinstancyjnej w sytuacji, w której sprawę będącą przedmiotem postępowania odwoławczego załatwiono milcząco w związku z nierozpoznaniem w ustawowym terminie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Stronę. Wskazane naruszenie stanowi na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.

Mając na uwadze powyższe naruszenia prawa skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja, postanowienie, akt bądź inne czynności z zakresu administracji publicznej zostały wydane zgodnie z przepisami postępowania oraz czy nie naruszają przepisów prawa materialnego, przy orzekaniu zaś nie kieruje się względami słuszności bądź też zasadami współżycia społecznego.

Niezależnie od powyższego sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.)

Mając powyższe kryteria na uwadze sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wskazującym na jej uchylenie.

Przedmiotem rozpoznania przed sąd była skarga na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia (...) listopada 2018 r., którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z dnia (...) kwietnia 2018 r., którą to decyzją odmówiono zmiany zezwolenia nr (...) z dnia (...) sierpnia 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej, w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, udzielonego przedsiębiorcy: G. SA z siedzibą w W.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy zezwolenie nr (...) z dnia (...) sierpnia 1999 r., które jest zezwoleniem czasowym może być zmienione w odniesieniu do jego terminu obowiązywania jak twierdzi skarga czy też nie ma możliwości zmiany tego zezwolenia, w zakresie jego terminu ważności, jak twierdzi organ.

Według oceny sądu zarzuty skargi zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

Jak wynika z ustaleń organu skarżąca w dniu (...) sierpnia 1999 r. uzyskała zezwolenie nr (...) na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Obowiązujący wówczas przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia nr (...) do dnia (...) listopada 2017 r.

Należy w tym miejscu podkreślić, że nowelizacja ustawy o sse z 2000 r., na podstawie której przepis art. 16 ust. 9 został uchylony z dniem 1 stycznia 2001 r. i od tej chwili zezwolenia były wydawane na czas trwania specjalnej strefy ekonomicznej (obecnie obowiązujący art. 19 ust. 1 ustawy o sse) pozostaje bez wpływu na treść zezwolenia, wydanego na rzecz skarżącej, (vide wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. II FSK 2206/13, w świetle którego zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2001 r. nie stało się zezwoleniem na czas nieokreślony tylko z tego powodu, że nowe ustawodawstwo nie przewidywało wydawania zezwoleń na czas oznaczony). W związku z nowelizacją ustawy o sse na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1854), która weszła w życie 6 stycznia 2015 r. przedsiębiorców bez względu na datę wydania zezwolenia obowiązuje regulacja zwarta w art. 19 ust. 4 ustawy o sse, zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy po zasięgnięciu opinii Zarządzającego strefą zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia o wyżej niż 20%

2) skutkować wykreśleniem pomocy publicznej

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Treścią wniosku skarżącej z dnia (...) września 2017 r. była zmiana udzielonego jej zezwolenia nr (...) w części dotyczącej jego obowiązywania tj na zezwolenie na czas trwania (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Odmawiając zmiany zezwolenia organ powołał się na art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse. Stanowisko organu w tym względzie jest zasadne. W myśl art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. Sąd zgadza się z interpretacją tego przepisu dokonaną przez organ, że w niniejszej sprawie zmiana zezwolenia co prawda nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionej od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. W tym stanie rzeczy organ jako związany treścią przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse zasadnie odmówił wnioskowanej przez skarżącą zmiany udzielonego jej zezwolenia. Tym samym sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela stanowiska zajętego przez NSA w wyroku z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt IIGSK 20/17 oraz z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 3851/16 albowiem racjonalny ustawodawca wprowadzając przepis art. 19 ust. 4 nowelą z dnia 28 listopada 2017 r. odniósł go do wszystkich przypadków zmiany zezwolenia bez względu na datę ich wydania, które mogłyby spowodować, że przedsiębiorca realnie skorzysta z większej pomocy niż, która wynika z zezwolenia sprzed tej zmiany.

Zdaniem sądu chybione są zarzuty skargi naruszenia art. 8 w zw. z art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ wszechstronnie zbadał i ustalił stan faktyczny w sprawie oraz właściwie zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego, poszerzając je o rozważania dotyczące obowiązujących Polskę przepisów prawa wspólnotowego.

W świetle art. 19 ust. 4 ustawy o sse podjęcie przez ministra właściwego do spraw gospodarki decyzji w sprawie zmiany zezwolenia wymaga uprzedniego zasięgnięcia opinii zarządzającego strefą. Należy jednak podkreślić, że opinia ta nie jest wiążąca dla Ministra. W niniejszej sprawie Zarządzający Strefą zaopiniował pozytywnie wniosek skarżącej ale ocena ta nie determinowała rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Minister Przedsiębiorczości i Technologii był władny samodzielnie podjąć decyzję uwzględniając to, iż w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka zmiany zezwolenia, o której mowa w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi należy wskazać, że pismo strony z dnia (...) września 2017 r. zostało złożone w czasie obowiązywania art. 122a k.p.a., który został dodany przez art. 1 pkt 30 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. zmieniającej k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r.

W myśl art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W ustawie o sse brak jest przepisu, który dopuszcza możliwość milczącego załatwienia sprawy. Jeżeli zaś chodzi o art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalność gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm.) to zdaniem sądu skarżąca błędnie przyjęła, że w przedmiotowej sprawie ma on zastosowanie. Przepis ten stanowi, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba, że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędnych interes publiczny stanowią inaczej. W myśl art. 16 ust. 4 ustawy o sse minister do spraw w gospodarki udziela, cofa, zmienia zezwolenie. Cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 2-4. Zgodnie natomiast z ust. 6 ww. artykułu do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Gdyby zatem intencję ustawodawcy było umożliwienie zastosowania art. 11 ust. 9 usdg to w ustawie o sse by zwarto analogiczny przepis, jak ten dotyczący k.p.a. Poza tym, warto zwrócić uwagę, że przepis art. 18 ustawy o sse odsyła do usdg tj do przepisu art. 57 tej ustawy dotyczącego kontroli gospodarczej. Tak więc tylko w wąskim zakresie związanymi z kontrolą przez ministra właściwego do spraw gospodarki działalności prowadzonej na terenie strefy usdg znajduje zastosowanie. Nie oznacza to jednakże, że usdg może być stosowana w postępowaniach, których przedmiotem jest zmiana zezwolenia. Z tych względów nie doszło do milczącego załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej, dlatego też nieuprawnione jest jej twierdzenie, że w sprawie doszło do nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Z uwagi na bezwzględność zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.