Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3023245

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 7 sierpnia 2019 r.
VI SA/Wa 313/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski.

Sędziowie WSA: Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Joanna Wegner.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w Specjalnej Strefie Ekonomicznej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Przedsiębiorca H. sp. z o.o. w dniu (...) sierpnia 2013 r. uzyskał zezwolenie nr (...) na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej (...). Zgodnie z zezwoleniem przedsiębiorca powinien m.in. ponieść nakłady inwestycyjne w wysokości 10 min zł i zakończyć inwestycję w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r.

Pismem z dnia 30 listopada 2016 r., przedsiębiorca wystąpił do Ministra Rozwoju z wnioskiem o zmianę ww. zezwolenia w zakresie obniżenia nakładów inwestycyjnych do wysokości 1 900 000 zł i określenia terminu na ich poniesienie oraz terminu zakończenia inwestycji na dzień 30 kwietnia 2017 r. Przedsiębiorca argumentował wniosek problemami z ulokowaniem inwestycji na terenie wałbrzyskiej specjalnej strefy ekonomicznej Pismem z dnia 22 grudnia 2016 r., przedsiębiorca złożył wniosek o wygaszenie ww. zezwolenia.

Pismem z dnia 3 lutego 2017 r. organ zwrócił się z prośbą do przedsiębiorcy o określenie statutu wniosku o zmianę ww. zezwolenia. Wątpliwości organu budziła bowiem zasadność rozpatrywania wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji, gdy przedsiębiorca chciał wyeliminować z obrotu prawnego przedmiotowe zezwolenie, składając wniosek o jego wygaszenie.

Pismem z dnia 16 października 2017 r. przedsiębiorca zwrócił się z prośbą o rozpatrzenie w pierwszej kolejności wniosku o zmianę ww. zezwolenia.

Pismem z dnia 24 października 2017 r. organ zwrócił się do Zarządzającego Strefą z prośbą o przekazanie Ministrowi Przedsiębiorczości i Technologii opinii w sprawie wnioskowanej przez przedsiębiorcę zmiany zezwolenia nr (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r.

Pismem z dnia 14 listopada 2017 r. Zarządzający Strefą przekazał opinię z dnia 6 listopada 2017 r., w której negatywnie ustosunkował się do wnioskowanej zmiany.

Decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii odmówił zmiany ww. zezwolenia.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r., doręczonym w dniu 9 kwietnia 2018 r., pełnomocnik przedsiębiorcy złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), w związku z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010, z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii nr (...) z dnia (...) lutego 2018 r. odmawiającej zmiany zezwolenia nr (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej, przedsiębiorcy: H. sp. z o.o., z siedzibą w W.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Minister Przedsiębiorczości i Technologii, w pierwszej kolejności wskazał, że decyzje administracyjne wydawane w oparciu o powyższy przepis ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o sse", dopuszczający możliwość zmiany zezwolenia są decyzjami uznaniowymi, a zatem możliwość zmiany zezwolenia ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny.

Zdaniem organu przedstawione przez przedsiębiorcę argumenty nie mogą stanowić uzasadnienia dla zmiany przedmiotowego zezwolenia, gdyż, jak wynika to zarówno z wniosku, jak i opinii Zarządzającego Strefą, przedsiębiorca od czerwca 2016 r. prowadzi działalność gospodarczą poza terenem strefy. Wszystkie zakupione składniki majątkowe w terminie do dnia 30 kwietnia 2017 r. związane z realizacją inwestycji w ramach zezwolenia nr (...), są wykorzystywane do prowadzenia działalności poza terenem strefy Przedsiębiorca także nie realizował warunku zezwolenia w zakresie utrzymania na terenie strefy zatrudnienia na poziomie 18 pracowników Skorzystanie przez przedsiębiorcę z uprawnienia przysługującego na podstawie zezwolenia, jakim jest otrzymanie pomocy publicznej, rodzi obowiązek spełnienia określonych warunków, tj.m. in prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Udzielenie pomocy publicznej ma bowiem charakter warunkowy i jest zasadne tylko w razie spełnienia warunków jej udzielenia (w przypadku przedsiębiorców strefowych wynikających z zezwolenia i z przepisów dotyczących pomocy regionalnej, która jest udzielana na podstawie tego zezwolenia).

Organ wskazał, że na treść stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie ww zezwolenia składa się uprawnienie przedsiębiorcy w postaci prawa do skorzystania z pomocy publicznej i jednocześnie obowiązek spełnienia określonych warunków jej udzielenia. Warunki zezwolenia są wynikiem deklaracji przedsiębiorcy zawartych w ofercie złożonej do rokowań, w wyniku których uzyskał on przedmiotowe zezwolenie. Uzyskanie zezwolenia jest w każdym przypadku wynikiem swobodnej decyzji przedsiębiorcy podejmowanej w celu otrzymania pomocy publicznej na podstawie zezwolenia, przy czym uzyskanie zezwolenia jest możliwe, jeżeli przyczynia się do osiągnięcia określonych celów strefy. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 ustawy o sse ustalenie przedsiębiorców, którzy uzyskują zezwolenie, następuje w drodze przetargu lub rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia. Natomiast art. 16 ust. 3 ustawy o sse stanowi, że zezwolenie może być udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy przyczyni się do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9 ustawy o sse.

W związku z korzystaniem z przywileju, jakim jest pomoc publiczna w formie zwolnienia z podatku dochodowego z tytułu prowadzenia działalności w strefie, na przedsiębiorcy spoczywają bowiem obowiązki wynikające z tego zezwolenia, tj.m.in. prowadzenie działalności gospodarczej, czy zatrudnienie na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Organ podkreślił, że w ramach niniejszego postępowania został również uwzględniony interes społeczny. Oznacza to, że oprócz przesłanki ustawowej przemawiającej za odmową zmiany zezwolenia organ wziął pod uwagę również dodatkowe kryterium oceny uzasadniające wydanie takiej decyzji, co w świetle ww. przepisu jest dopuszczalne. Na gruncie przedmiotowej sprawy przyjął, że interes społeczny winien być rozumiany jako interes pozostałych przedsiębiorców prowadzących działalność poza strefami ekonomicznymi na zasadach ogólnych. Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej uprzywilejowuje jednego przedsiębiorcę względem innych, którzy mogą potencjalnie prowadzić taką samą działalność gospodarczą bez pomocy publicznej. Zmiana zezwolenia stanowiłaby jeszcze szersze uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy względem innych, którzy mogą potencjalnie prowadzić taką samą działalność gospodarczą bez pomocy publicznej, Zatem doszłoby do dodatkowego wsparcia przedsiębiorcy, który uprawniony byłby do korzystania z pomocy pomimo m.in. nieprowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy. Oznaczałoby to w konsekwencji szczególne potraktowanie przedsiębiorcy. Kolejną kwestią, będącą pochodną dodatkowego uprzywilejowania przedsiębiorcy, jest aspekt konkurencji między przedsiębiorcami. Analiza skutków ewentualnej zmiany zezwolenia w świetle prowadzenia działalności gospodarczej poza terenem strefy, w kontekście interesu społecznego rozumianego jako interes pozostałych przedsiębiorców działających poza strefami ekonomicznymi na zasadach ogólnych, prowadzi do konkluzji, iż ewentualna zgoda organu na zmianę zezwolenia mogłaby negatywnie wpłynąć na konkurencję między przedsiębiorcami. W omawianym przypadku doszłoby do dodatkowego uprzywilejowywania przedsiębiorcy i możliwości zachwiania równowagi względem innych przedsiębiorców, którzy mogą prowadzić taką samą działalność bez żadnej formy wsparcia.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia przedsiębiorca złożył wniosek o wygaśnięcie zezwolenia nr (...), czym uprawdopodobnił fakt, że nie zamierza prowadzić działalności gospodarczej na terenie strefy. Należy zatem stwierdzić, że przedsiębiorca zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Organ zauważył, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zależności od jej rodzaju, musi liczyć się z ryzykiem i tak prowadzić działalność, aby element ryzyka w największym stopniu eliminować lub ograniczać skutki zdarzeń lub okoliczności dla przedsiębiorcy niekorzystnych. Organ nie jest odpowiedzialny za niepowodzenia prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej.

W sprzeczności z interesem społecznym stoi przerzucanie konsekwencji działania podmiotu (ekonomicznego ryzyka działalności gospodarczej przedsiębiorcy), który jest profesjonalistą, na państwo i społeczeństwo. Zdarzenia takie, jak m.in. niskie zyski i niewielka opłacalność, czy też ponoszenie znacznych kosztów stanowią normalne okoliczności związane z prowadzeniem jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Ustawa o sse nie uzależnia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej od jej opłacalności ani też nie nakazuje w przypadku nieopłacalności, zaprzestania tej działalności. Przedsiębiorca ponosi ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej i musi mieć świadomość wystąpienia ewentualnego braku pozytywnych wyników ekonomicznych, a nawet strat. Wskazać należy, że wystąpienie nierentowności nie jest natomiast zjawiskiem nadzwyczajnym. Wahania rynkowe są zjawiskiem, z którym musi liczyć się przedsiębiorca także w warunkach koniunktury na rynku. Przedsiębiorca musi zdawać sobie sprawę z możliwości zmiany sytuacji gospodarczej na rynku. Ogólna sytuacja ekonomiczna kraju nie ma przymiotu nadzwyczajnych, ale jest typowym zjawiskiem gospodarczym, którego konsekwencje nie powinny być przenoszone na budżet państwa.

Zdaniem organu, przedsiębiorca odpowiedzialny jest również za podejmowane przez siebie decyzje ekonomiczne Nie należą do szczególnych przypadków ani trudności finansowe podatnika, ani też rezygnacja z realizacji zaplanowanej inwestycji. Okoliczność, że podatnik nie zrealizował planowanej inwestycji, pomimo poniesienia w związku z nią określonych wydatków, mieści się w ramach ryzyka gospodarczego. Ryzyko takie, nierozerwalnie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, obciąża podmiot prowadzący tę działalność. Obejmuje ono nie tylko efekty samodzielnych decyzji tego podmiotu, ale też okoliczności nieprzewidziane. W interesie publicznym jest natomiast właściwe egzekwowanie spełnienia obowiązków przez przedsiębiorcę w ramach przyznanych mu praw. Organ musi bowiem brać pod uwagę interes ogólnospołeczny tak, by jego działanie nie doprowadziło do nierówności wobec ogółu przedsiębiorców.

Pismem z dnia 4 września 2018 r. H. Sp. z o.o. z siedzibą w B., wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję.

W uzasadnieniu spółka wyjaśniła, że pierwotnie prowadziła działalność w Podstrefie (...) zgodnie z warunkami określonymi w Zezwoleniu w hali produkcyjnej wynajmowanej od spółki N. Sp. z o.o., która w niedługim czasie po rozpoczęciu w niej działalności została zlikwidowana a budynki i hala produkcyjna sprzedane osobie trzeciej. N. Sp. z o.o. wypowiedziała skarżącej umowę najmu, nie wyraziła również zgody na zakup przez H. sp. z o.o. budynków, w których prowadziła działalność. Ostatecznie nie uzyskano zgodny ani na nową umowę najmu ani na zakupienie budynków. Naprzeciw oczekiwaniom skarżącej wyszła WSSE oferując możliwość najmu budynków odpowiednich do przedmiotu działalności na terenie Podstrefy (...). Niestety jednak budynki w Podstrefie (...) nie zostały oddane na czas a Spółka zmuszona była opuścić lokalizację w Podstrefie (...) co oznaczało poszukiwanie kolejnej lokalizacji.

Z racji faktu, iż WSSE czekała z informacją o oddaniu budynków oraz haii produkcyjnej do ostatniego momentu, H. sp. z o.o. zmuszona była powtórnie do poszukiwania budynku oraz hali produkcyjnej. W przeciwnym bowiem razie (tj. nie znalezienie lokalizacji w zasadzie na już) groziło skarżącej widmo upadłości poprzez brak możliwości produkcji a tym samym generowania przychodów ze sprzedaży. Co istotne, skarżąca posiada także zobowiązanie i to nie tylko wobec kontrahentów, ale także wobec swoich pracowników.

W konsekwencji więc skarżąca zmuszona była do znalezienia lokalizacji możliwie najszybciej. Ostatecznie możliwą a w zasadzie jedyną lokalizacją były magazyny (...) na B., gdzie obecnie prowadzi swoją działalność. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu wydającego decyzję, że skarżąca nie wywiązywała się z umowy zatrudnienia co najmniej 18 pracowników z gminy (...). Otóż jak wynika ze sprawozdań finansowych zatrudnienie ww. osób kształtowało się następująco:

- rok 2013 to 46 os., większość z gminy (...) i okolic;

- rok 2014 to 46 os. większość z gminy (...) i okolic;

- rok 2015 to 43 os., większość z gminy (...) i okolic;

- rok 2016 to 33 os., w tym 25 osób z gminy (...) i okolic;

- kwiecień 2017 r. to 35 osób, w tym 20 osób z gminy (...) i okolic.

Skarżąca zdaje sobie sprawę, że zmiana zezwolenia jest fakultatywna, jednakże jej zdaniem spełniła ona wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu. Indywidualne podejście do sprawy powinno zatem uwzględniać trudną sytuację w jakiej znalazła się bez swojej winy - H. sp. z o.o. nie miała bowiem żadnego wpływu ani na wypowiedzenie jej umowy najmu ani też na opóźnienie oddania do użytku budynków w Podstrefie (...). Brak celowego działania skarżącej winien przemawiać na jej korzyść i doprowadzić do - zgodnego z zasadami współżycia społecznego - rozstrzygnięcia wniosku na korzyść H. sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zażył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona niezasadna. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca zmiany zezwolenia nr (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej, przedsiębiorcy H. sp. z o.o., z siedzibą w W.

W ocenie sądu rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe.

Zgodnie z treścią art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010, z późn. zm.), o sse minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20%;

2) skutkować zwiększeniem pomocy publiczną;

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy o sse.

Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ustawy o sse nie jest dopuszczalne.

Słusznie podkreślił organ, że decyzje administracyjne wydawane w oparciu o powyższy przepis ustawy o sse dopuszczający możliwość zmiany zezwolenia są decyzjami uznaniowymi, a zatem możliwość zmiany zezwolenia ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny.

Jak bezspornie wynika z akt przedsiębiorca zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Przedsiębiorca od czerwca 2016 r. prowadzi działalność gospodarczą poza terenem strefy. Wszystkie zakupione składniki majątkowe w terminie do dnia 30 kwietnia 2017 r., związane z realizacją inwestycji w ramach zezwolenia nr (...), są wykorzystywane do prowadzenia działalności poza terenem strefy.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie sądu, nie było możliwości zmiany zezwolenia, a tym samym dopuszczenia do posiadania przez przedsiębiorcę zezwolenia o parametrach inwestycji wskazanych przez przedsiębiorcę we wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji, w której przedsiębiorca nie korzysta z zezwolenia, bowiem istotą korzystania z zezwolenia jest prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą o sse jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy uprawniającej do korzystania z pomocy publicznej. Skoro zatem przedsiębiorca nie prowadzi działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej nie jest możliwa zmiana zezwolenia, którego istotą jest wykonywania działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej Zezwolenie nie jest wykonywane, a zatem nie może podlegać wnioskowanej zmianie.

Nie ma przy tym znaczenia powód, dla którego przedsiębiorca zaprzestał prowadzenia na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Jest to związane z ryzykiem zawodowym, które obciąża przedsiębiorcę i nie zwalnia przedsiębiorcy z ustawowego obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Ponadto, w trakcie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia przedsiębiorca złożył wniosek o wygaśnięcie zezwolenia nr (...), czym uprawdopodobnił fakt, że nie zamierza prowadzić działalności gospodarczej na terenie strefy.

Skoro zatem, przedsiębiorca zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, istniała podstawa do odmowy zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem.

Mając na uwadze powyższe sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.