Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2753999

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 28 maja 2019 r.
VI SA/Wa 257/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Danuta Szydłowska, Małgorzata Grzelak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej

1. Uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) lipca 2017 r.;

2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącego J. L. kwotę 158 (sto pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) listopada 2018 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr (...) z dnia (...) lipca 2017 r. w przedmiocie wymierzenia J. L., prowadzącemu firmę M. kary w kwocie 3 936 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. (...) w rejonie nr (...) poprzez umieszczenie dwustronnej reklamy, której część o powierzchni 2x2,40 m2 znajdowała się w pasie drogowym w okresie od 2 do 21 marca 2017 r.

Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu (...) marca 2017 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. (...) w rejonie nr (...), podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści: "(...)..." bez zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr (...).

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach (...) oraz (...) marca 2017 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

W dniu (...) grudnia 2016 r. Zakład Remontów i Konserwacji Dróg -Zespół Geodetów dokonał pomiaru reklamy tachimetrem elektronicznym marki (...) oraz naniósł na mapę pomiar wraz z usytuowaniem z granicą działki drogowej.

Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie (...) z dnia (...) marca 2017 r. poinformował stronę, ze przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 k.p.a.-zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.

Decyzją z dnia (...) lipca 2017 r. Prezydent W. wymierzył J. L. karę pieniężną w wysokości 3936 złotych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c a także z przekroczeniem terminu lub o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu lub umowie jw. zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

W opisanym przypadku wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn niżej wymienionych wartości:

1. powierzchni reklamy (część umieszczona w pasie drogowym) - 2 x 2,40 m = 4,80 m2

2. stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych... poz. 19b załącznika Nr 3 dla drogi wojewódzkiej - reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 3 m2 do 9 m2 włącznie: - 4,10 zł x 10 =41,00 zł

3. liczby dni zajęcia pasa drogowego - (2 marca - 21 marca 2017 r.): - 20 dni i wynosi: 4,80 m2 x 41,00 zł x 20 dni = 3 936,00 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. L., w którym podniósł następujące zarzuty:

1) Gdyby skarżący otrzymał odpowiedź na swoje pismo ze stycznia 2017 r. zdjąłby tablice od razu.

2) Skarżący uważa, że ukaranie go za wyjątkowo rygorystyczne, podając iż wysokość kary można określić jako "stalinowską".

3) Cała tablica wystawała poza ogrodzenie w wymiarze 155x100 cm.

4) Skarżący nigdy nie był karany za niesubordynację, jest rzetelnym, uczciwym, dobrym przedsiębiorcą, świadczącym usługi prawie 40 lat.

5) Ustawienie tablicy w pasie drogowym nastąpiło w sposób nieświadomy.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) a następnie wskazało, że aby można było wydać decyzję o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, niezbędne jest dokładne ustalenie następujących elementów:

1) Zajęto pas drogowy (a nie inny teren),

2) Sprawa zajęcia,

3) Powierzchnia i rodzaj zajęcia,

4) Okres zajęcia.

W niniejszej sprawie, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, każda z tych okoliczności została udowodniona zgodnie z zasadami prawa drogowego. Organ przypomniał, że: 1) w dniu (...) marca 2017 r. organ przeprowadził czynności kontroli pasa drogowego w toku których stwierdził, że w pasie drogowym ul. (...) w rejonie nr (...) zalega postawiona bez zezwolenia reklama o powierzchni 4,8 m2, o treści " (...)".

W tym dniu na okoliczność kontroli przeprowadzonej przez 2 kontrolerów ZDM wykonano:

a) protokół kontroli pasa drogowego,

b) 1 fotografię,

c) wydruk z elektronicznej mapy terenu zawierający oznaczenie granic działek ewidencyjnych wraz z naniesioną przez podpisanego na wydruku kontrolera lokalizacją spornej reklamy oraz wydruk z ewidencji gruntów.

2) na okoliczność czynności kontrolnych przeprowadzonych w niżej wskazanych dniach wykonano następujące dowody:

a) Kartę kontroli zajęcia pasa drogowego na kontrolę w dniach (...) i (...) marca 2017 r. oraz fotografię.

3) Z uwagi na położenie tablicy reklamowej na granicy działki drogowej oraz nie drogowej Zespół Geodetów Zakładu Remontów i Konserwacji Dróg w dniu (...) grudnia 2016 r. (na potrzeby poprzedniej sprawy administracyjnej) przeprowadził dla potrzeb postępowania dowód z pomiaru sytuacyjnego reklamy; w toku pomiaru za pomocą tachimetru elektronicznego oraz zasadniczej mapy geodezyjnej miasta, ustalono, że w obrębie działki drogowej nr (...) znajduje się część dwustronnej tablicy reklamowej o powierzchni 2,4 m2 każdej ze stron.

4) W dniu (...) marca 2017 r. organ wysiał do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, zostało ono doręczone w dniu 27 marca 2017 r.

Zdaniem organu II instancji opisane wyżej dowody i ustalone na ich podstawie okoliczności wskazały prawidłowo, że część tablicy reklamowej (o wyżej podanej powierzchni) znajdowała się w pasie drogowym, w okresie w którym prowadzono kontrolę tj. od dnia 2 do 21 marca 2017 r.

Skarżący nie kwestionował w toku postępowania, że tablica była jego własnością i reklamowała jego firmę.

Skoro zaś ustalono, iż strona ustawiła w terenie obiekt, którego część znalazła się w pasie drogowym, a dodatkowo nie legitymowała się zezwoleniem na zajęcie tegoż pasa drogowego - organ miał obowiązek wydać decyzję nakładającą karę za zajecie pasa drogowego.

Zarzuty odwołania organ uznał za niezasadne z przyczyn następujących:

Ad 1/ Ani przepisy ustawy o drogach publicznych, ani przepisy k.p.a. nie zawierają normy skazującej, w jakim terminie od zaistnienia podstaw organ ma obowiązek zawiadomić stronę postępowania, a skoro tak trudno zarzucić zarządcy drogi naruszenie prawa.

Nadto skład orzekający Kolegium podzielił pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA sygn. II GSK 377/10 z dnia 25 maja 20111 r. (LEX 1081487), w którym wskazano:

Za chybione należy uznać zarzuty, że czynności kontrolne, tzw. oględziny które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego we mogą stanowić dowodu w sprawie. Otóż w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a nie jest sprzeczne z prawe. Natomiast wyrażona w art. 79 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma umożliwić stronie zapoznaje się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Ten sam pogląd zaprezentowano w szeregu dalszych wyroków: NSA i WSA w Warszawie: GSK 431/05 z dnia 8 lutego 2006 r., VI SA/WA 1281/09 z dnia 29 października 2009 r., II GSK 139/10 z dnia 8 lutego 2011 r., II GSK 513/10 z dnia 11 maja 20111 r., II GSK 551/10 z dnia 7 czerwca 2013 r. (publikator www.orzeczeniansa.gov.pl).

Ad 2/, 4/ i 5/ W stanie prawnym obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w sprawie okoliczność taka jak brak świadomości bezprawności zajęcia, pozostawała bez znaczenia prawnego w sprawie. Organ nie maił także możliwości miarkowania wysokości kary.

Potwierdzeniem powyższych wywodów były tez liczne orzeczenia sądów administracyjnych, wyrok NSA z 25 maja 2011 r., II GSK 377/10, www.orzeczeniansa.gov.pl:

Z brzmienia przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, ze wydanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej limitują wskazane w tym przepisie zobiektyzowane przesłanki i nie potrzeby badania przyczyn bezprawnego w tym ujęciu zajmowania pasa drogowego przez stronę. Poza zakresem koniecznych ustaleń pozostaje tez kwestia winy podmiotu zajmującego pas drogowy i jej stopnia.

Ad 3/ Organ dokonał precyzyjnych pomiarów wielkości tablicy reklamowej podczas czynności prowadzonych w grudniu 2016 r. (za pomocą specjalistycznego przyrządu oraz mapy), a skarżący poza gołosłownym twierdzeniem o innych wymiarach, pomiarowi organu nie przeciwstawił wiarygodnego dowodu.

Z tych wszystkich wywodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Na decyzję z dnia (...) listopada 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. L., domagając się jej uchylenia w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja dotycząca zajęcia spornego pasa drogowego, ale za wcześniejszy okres tj. od 29 stycznia 2017 r. do 1 marca 2017 r. została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2469/17 uchylona z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu tegoż wyroku, które również pozostają aktualne w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. p.2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta w myśl § 2 ww. artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że Sąd Administracyjny bada czy zaskarżona decyzja, postanowienie, akt bądź inna czynność z zakresu administracji publicznej nie narusza przepisów postępowania oraz czy jest zgodna z przepisami prawa materialnego.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, ze skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji obarczone są nieprawidłowościami jeżeli chodzi o ustalenie stanu faktycznego.

Analogicznie jak w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2469/17 Sąd podzielił stanowisko skarżącego odnośnie przyjęcia przez organy niewłaściwej liczby powierzchni reklamy.

Organ I instancji wskazał, że w dniu (...) grudnia 2016 r. Zakład Remontów i Konserwacji Dróg - Zespół Geodetów dokonał pomiaru reklamy tachimetrem elektronicznym marki (...) oraz naniósł na mapę pomiar wraz z usytuowaniem z granicą działki drogowej. W aktach sprawy znajduje się "Sprawozdanie techniczne" z dnia (...) grudnia 2016 r. z którego wynika, że pomiaru dokonano wyżej opisanym urządzeniem. Jednocześnie do akt sporawy nie został dołączony atest/dokument urzędowy potwierdzający możliwość użycia tego urządzenia do tego typu pomiarów, które mogą być podstawą do nałożenia kary.

Sąd podzielił argumentację prawną przedstawioną przez organy niemniej jednak wobec wątpliwości co do stanu faktycznego nie można uznać, że ta argumentacja jest zasadna w tym konkretnym przypadku.

Sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasad pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Nadto należy zauważyć, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Z przyczyn podanych wyżej nie można oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, sprawuje w myśl powołanych wyżej przepisów, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego co do możliwości nałożenia przez organ kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. (ustawy nie nowej, i nie znanej jak twierdzi skarżący) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2. 2a lub 2c a także z przekroczeniem terminu lub o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu lub umowie jw. zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni możliwość użycia tachimetru elektronicznego marki (...) do dokonania pomiaru, załączy do akt sprawy instrukcję obsługi tegoż urządzenia oraz jego atest dopuszczający to urządzenie do dokonywania tego typu ustaleń.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.