Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2475492

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 27 lutego 2018 r.
VI SA/Wa 2393/17
Charakter związany decyzji o odmowie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Izabela Głowacka-Klimas, Asesor Joanna Kruszewska-Grońska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) września 2017 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) z (...) września 2017 r. Minister Środowiska (dalej również: "Minister, organ administracji geologicznej") utrzymał w mocy własną decyzję z (...) lutego 2017 r. nr (...), którą po rozpatrzeniu wniosku P. (dalej: "I., skarżący") odmówił zatwierdzenia "(...)".

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a.") oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196 dalej: "P.g.g.").

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z (...) grudnia 2015 r. P. zwrócił się do Ministra Środowiska o zatwierdzenie "(...)". Dokumentacja ta została wykonana na podstawie "(...)", zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska z (...) lipca 2010 r. Projekt przewidywał m.in. wykonanie (...) otworów rozpoznawczych ((...)), o łącznej sumie głębokości 560 m, na obszarze górniczym "(...)", utworzonym dla złoża wód leczniczych o tej samej nazwie. Z treści przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji wynikało, że prace wiertnicze dotyczące wykonania otworów, zostały rozpoczęte odpowiednio: (...) lipca 2014 r. ((...)),(...) października 2014 r. ((...)),(...) kwietnia 2014 r. ((...)) oraz (...) kwietnia 2014 r. ((...)).

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że w dniu (...) listopada 2014 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w (...) wydał decyzję zatwierdzającą plan ruchu zakładu górniczego wykonującego roboty geologiczne, obejmujący wykonanie otworów badawczo-rozpoznawczych: (...) w miejscowości (...). Następnie w dniu (...) lutego 2015 r. zatwierdzono dodatek nr 1 do ww. planu ruchu. Dodatek dotyczył nowej redakcji punktów 2 i 3 oraz załączników nr 1, 3 i 4, w związku ze zmianą lokalizacji otworu (...), jak również zmianą urządzenia oraz zmianą struktury organizacyjnej zakładu.

Decyzją z (...) lutego 2017 r. Minister na podstawie art. 93 ust. 3 P.p.g., odmówił zatwierdzenia ww. dokumentacji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie odpowiada ona wymaganiom prawa. Prace związane z wykonaniem otworów wiertniczych mające na celu sporządzenie "(...)" zostały bowiem wykonane bez zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego, a więc w wyniku działań niezgodnych z prawem.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. powołaną decyzją z (...) września 2017 r., Minister utrzymał w mocy decyzję z (...) lutego 2017 r. Stwierdził, że z treści art. 93 ust. 3 P.p.g. wynika, jeżeli dokumentacja geologiczna, nie odpowiada wymaganiom prawa albo powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, właściwy organ administracji geologicznej odmawia jej zatwierdzenia. Jednym z takich naruszeń jest sporządzenie dokumentacji geologicznej w wyniku niezgodnych z prawem robót geologicznych.

Minister wyjaśnił, iż nie jest możliwe zatwierdzenie dokumentacji w przypadku braku projektu robót geologicznych albo robót prowadzonych niezgodnie z projektem. Zgodnie z brzmieniem art. 105 ust. 1 oraz art. 108 ust. 1 P.g.g., dla wykonania otworów badawczo - rozpoznawczych wymagane jest sporządzenie planu ruchu zakładu górniczego. Jednocześnie, wniosek o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego przedkłada się co najmniej na 30 dni przed dniem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania robót (art. 108 ust. 8. P.g.g.). Tym samym wykonanie przez skarżącego wierceń bez wymaganego planu ruchu zakładu stanowiło naruszenie prawa. Prace wiertnicze dotyczące wykonania otworów bowiem, zostały rozpoczęte odpowiednio: (...), zatem znacznie przed zatwierdzeniem planu ruchu zakładu górniczego (decyzja z dnia (...) listopada 2014 r.) oraz dodatku nr 1 do planu ruchu (decyzja z dnia (...) lutego 2015 r.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu wniosku dowodowego skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego o opinię Komisji Dokumentacji Hydrogeologicznych Minister wyjaśnił, że jest ona organem doradczym Ministra Środowiska i działa na podstawie Zarządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie powołania Komisji Dokumentacji Hydrogeologicznych (Dz. U. MŚ z 2015 r. poz. 54). Do zakresu działania tej komisji należy przygotowywanie dla Ministra opinii w zakresie merytorycznej i formalnoprawnej oceny prawidłowości sporządzenia m.in. dokumentacji hydrogeologicznych. Opinie takie mają charakter niewiążący, a wobec oczywistego naruszenia przez I. przepisów Prawa geologicznego i górniczego nie znalazł podstaw do zwrócenia się do tego organu o opinię w niniejszej sprawie.

Reasumując, Minister uznał, że "(...)" powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, co w jego opinii wypełniło przesłankę wskazaną w art. 93 ust. 3 P.g.g. Tym samym zaistniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia ww. dokumentacji.

Na powyższą decyzję P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia oraz decyzji ja poprzedzającej. Skarżący wskazał na naruszenie:

I.

przepisów prawa materialnego:

a)

art. 93 ust. 3 P.g.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wykonanie robót wiertniczych bez zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego wyczerpuje dyspozycję tego przepisu;

b)

art. 90 P.g.g. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 596) poprzez nieuzasadnioną odmowę zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej pomimo tego, że odpowiada ona wymaganiom prawa;

II.

przepisów postępowania:

a)

art. 7 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności znaczenia, jakie dla rozstrzygnięcia sprawy miał plan ruchu zakładu górniczego;

b)

art. 78 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu wniosku dowodowego skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego o opinię Komisji Dokumentacji Hydrogeologicznych w zakresie merytorycznej i formalnoprawnej oceny prawidłowości sporządzenia dokumentacji hydrogeologicznej;

c)

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia, zamiast jego uchylenia.

W uzasadnieniu skarżący szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie, puentując, że zastosowana w niniejszej sprawie sankcja w postaci odmowy zatwierdzenia dokumentacji jest niewspółmierna i nieadekwatna do popełnionego naruszenia przepisów proceduralnych, objętych nadzorem organu nadzoru górniczego, a nie organu administracji geologicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zgłosił, że kwestionowana decyzja narusza zasadę proporcjonalności kary w stosunku do uchybienia, wyrażona w Konstytucji RP.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę na decyzję Ministra Środowiska z (...) września 2017 r. (wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy), odmawiającą zatwierdzenia "(...)" sporządzonej przez skarżącego - P., należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W niespornym stanie faktycznym sprawy, I. zwrócił się do Ministra Środowiska o zatwierdzenie ww. dokumentacji, która została wykonana na podstawie "(...)", zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska z (...) lipca 2010 r. Projekt przewidywał m.in. wykonanie (...) otworów rozpoznawczych ((...)), na obszarze górniczym "(...)" utworzonym dla złoża wód leczniczych o tej samej nazwie. Z treści przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji wynikało, że prace wiertnicze dotyczące wykonania otworów, zostały rozpoczęte odpowiednio: (...). Tymczasem dopiero w dniu (...) listopada 2014 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w (...) wydał skarżącemu decyzję zatwierdzającą plan ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne obejmujące wykonanie ww. otworów badawczo-rozpoznawczych. Następnie w dniu (...) lutego 2015 r. zatwierdzono dodatek nr 1 do planu ruchu ww. zakładu, m.in. z uwagi na zmianę lokalizacji otworu (...).

Wobec tak ustalonego w sposób prawidłowy stanu faktycznego, Minister Środowiska, jako organ administracji geologicznej, odmówił zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji hydrogeologicznej, wobec brzmienia art. 93 ust. 3 P.g.g., stanowiącego, że jeżeli dokumentacja geologiczna, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 (w niniejszej sprawie dokumentacja hydrogeologiczna), nie odpowiada wymaganiom prawa albo powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, właściwy organ administracji geologicznej odmawia jej zatwierdzenia.

Z redakcji tego przepisu wynika zatem, że odmowa zatwierdzenia dokumentacji geologicznej może nastąpić jedynie z następujących powodów: przedłożona dokumentacja nie odpowiada wymaganiom prawa, albo dokumentacja powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem. Omawiany przepis nie tylko uprawnia, ale i zobowiązuje organ administracji geologicznej w razie stwierdzenia jednej ze wskazanych powyżej przesłanek do odmowy zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji. Decyzja ta jest zatem tzw. decyzją związaną. Przy jej wydawaniu organ bowiem nie kieruje się uznaniem administracyjnym, lecz nakazem ustawodawcy, zobowiązującym zareagować w określony ustawą sposób na zaistniały stan faktyczny. Nie dysponuje zatem Minister w tym zakresie "luzem decyzyjnym", gdyż przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wprost wskazują ścieżkę postępowania.

Na gruncie niniejszej sprawy, Sąd podziela stanowisko Ministra Środowiska, że przedłożona "(...)" powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, co nie było kwestionowane przez skarżącego na etapie postępowania przed organem, jak i w skardze, dysponował on decyzją organu administracji geologicznej z (...) lipca 2010 r., zatwierdzającą projekt prac geologicznych. Jednakże prace wiertnicze rozpoczął odpowiednio: (...), a więc przed wydaniem przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w (...) w dniu (...) listopada 2014 r. decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, obejmujące wykonanie ww. otworów badawczo-rozpoznawczych. Również, lokalizację wiercenia otworu (...) zmienił przed zatwierdzeniem w dniu (...) lutego 2015 r. dodatku do planu ruchu, uwzględniającego tę zmianę.

Ponadto, jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w (...) z (...) listopada 2014 r., zatwierdzającej ten plan, wniosek o zatwierdzenie został złożony przez I. w dniu (...) czerwca 2014 r. (czyli już po dokonaniu dwóch odwiertów). Następnie z uwagi na braki formalne oraz merytoryczne był uzupełniany odpowiednio: (...) czerwca, (...) czerwca, (...) października oraz (...) listopada 2014 r., a więc po kilku miesiącach od faktycznego rozpoczęcia wszystkich odwiertów (...). Skarżący nie zalegalizował zmiany otworu (...) w trakcie postępowania o zatwierdzenie planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, co faktycznie nastąpiło (decyzja zatwierdzająca pochodzi z (...) listopada 2014 r., a prace w otworze (...) rozpoczęto (...) października 2014 r.). Zalegalizowanie zmiany lokalizacji otworu (...) nastąpiło na podstawie dodatku nr 1 do planu ruchu zakładu Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w (...) z (...) lutego 2015 r. czyli już po zakończeniu wszystkich robót geologicznych. Podobnie wniosek w tym zakresie został złożony w dniu (...) grudnia 2014 r. (por. decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w (...) z (...) lutego 2015 r., w aktach adm.). A przecież wniosek o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego należy przedłożyć co najmniej na 30 dni przed dniem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania robót, zgodnie z art. 108 ust. 8 P.g.g. w zw. z art. 86 P.g.g.

Nadto, co było niesporne, zmiana lokalizacji otworu (...), oznaczała w rzeczywistości jego przesunięcie o 133 m na sąsiednią działkę wskazaną przez urząd gminy, z uwagi na roszczenia właścicieli wcześniejszej działki (por. pismo I. z (...) maja 2016 r. do Ministra Środowiska, w aktach adm.). W tej sytuacji I. powinien był rozważyć wystąpienie o zmianę decyzji z (...) lipca 2010 r., zatwierdzającej projekt prac geologicznych. W myśl bowiem art. 80 ust. 2 P.g.g. we wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych zamieszcza się informację o prawach, jakie przysługują wnioskodawcy do nieruchomości, w granicach której roboty te mają być wykonywane. Natomiast według ust. 3 tego samego art. stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Skoro więc zmienił się nr działki, na której wywiercono otwór (...) oraz jej właściciele, czyli jeden z istotnych elementów decyzji zatwierdzającej projekt prac geologicznych, to należało co najmniej rozważyć zmianę projektu robót geologicznych, w myśl art. 80a P.g.g., a dopiero w dalszej kolejności podejmować czynności związane ze sporządzeniem dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby dyspozycyjne wód leczniczych zlewni (...).

Opisane naruszenia były istotne, szczególnie że dopuścił się P., który na podstawie art. 163 ust. 1 P.g.g. pełni także państwową służbę geologiczną. Nadto jako "państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce" (art. 163 ust. 9 P.g.g. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618 z późn. zm.) winien w sposób szczególny przestrzegać przepisów prawa w trakcie wykonywania powierzonych mu zadań.

Wobec powyższych ustaleń, należy przyjąć, że ziściła się przesłanka wskazana w art. 93 ust. 3 P.g.g. - sporządzenia dokumentacji geologicznej w wyniku działań niezgodnych z prawem. W niniejszej sprawie przy sporządzaniu omawianej dokumentacji doszło do naruszenia przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze - art. 86 w związku z art. 105 ust. 1 w związku z art. 108 ust. 11 p.g.g.

Zgodnie z art. 86 P.g.g., do robót geologicznych służących poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin (...) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zakładu górniczego. Zatem roboty geologiczne winny być prowadzone w sposób zgodny z przepisami prawa, w szczególności na podstawie planu ruchu zakładu górniczego (art. 105 ust. 1 P.g.g.), który winien zostać zatwierdzony w drodze decyzji przez właściwy organ nadzoru górniczego (art. 108 ust. 11 P.g.g.), po rozpoznaniu wniosku o jego zatwierdzenie, przedłożonego co najmniej na 30 dni przed dniem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania robót (art. 108 ust. 8 P.g.g.).

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd uznał je za nieuzasadnione. Skarżący bowiem jakby nie zauważał podstaw odmowy zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji hydrogeologicznej, kwestionując merytoryczną prawidłowość jej sporządzenia oraz wnioskując do organu o zasięgnięcie w tym zakresie opinii Komisji Dokumentacji Hydrogeologicznych przy Ministrze Środowiska.

Wymaga podkreślenia, że podstawą odmowy zatwierdzenia sporządzonej dokumentacji hydrogeologicznej było wykonanie przez skarżącego robót geologicznych bez zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego. Organ administracji geologicznej nie badał merytorycznej zawartości przedłożonej dokumentacji, bowiem stwierdził jej sporządzenie z naruszeniem przepisów prawa, co z kolei obligowało go do zastosowania swoistej "sankcji" wskazanej w art. 93 ust. 3 P.g.g., w postaci odmowy zatwierdzenia tej dokumentacji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odmowy zasięgnięcia opinii Komisji Dokumentacji Hydrogeologicznych, to zasadnym było pominięcie przez organ tej kwestii, bowiem jest to ciało opiniodawcze przy Ministrze Środowiska, złożone z ekspertów w dziedzinie hydrogeologii. Natomiast jak to już wyjaśniono powyżej, merytoryczna zawartość dokumentacji nie była przedmiotem zainteresowania organu, z uwagi na dostrzeżone przy jej sporządzaniu nieprawidłowości.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, które ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.