VI SA/Wa 2106/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3167057

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r. VI SA/Wa 2106/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wegner.

Sędziowie WSA: Dorota Dziedzic-Chojnacka, Dorota Pawłowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2020 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego

1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. W. z (...) stycznia 2020 r.

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1039 (jeden tysiąc trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...) stycznia 2020 r. nr (...) (dalej "decyzja I instancji") Prezydent (...) (dalej także "Organ I instancji") wymierzył C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Strona", "Spółka", "Skarżąca") karę pieniężną w wysokości 3 040 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. (...) nr (...) w rej. ul. (...) bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim:

- w dniach 20 sierpnia 2019 r. oraz 7 - 13 września 2019 r. reklamy z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" (o powierzchni 2,60 m2) umieszczonych na nośniku nr 19138;

- w dniach 20 - 27 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "(...)...", dniach 7 - 13 września 2019 r. reklamy o treści "(...)." (każda o powierzchni 2,90 m2) na nośniku z logo C., natomiast w dniach 28 sierpnia 2019 r. - 6 września 2019 r. umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,19 m2

- w dniu 20 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "(...)", w dniu 27 sierpnia 2019 r. reklamy o treści "(...).", w dniach 7 - 13 września 2019 r. reklamy o treści "(...) (każda o powierzchni 2,90 m2) na nośniku z logo C., natomiast w dniach 21 - 26 sierpnia 2019 r. oraz 28 sierpnia 2019 r. - 6 września 2019 r. umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,19 m2.

Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Organ I instancji wskazałart. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "k.p.a."), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej "u.d.p.") a także uchwałę Rady (...) Nr (...) z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr (...) z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze (...), z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z późn. zm., dalej "Uchwała").

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji podniósł, że w dniu 20 sierpnia 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. (...) nr (...) w rej ul. (...), podczas której stwierdzono umieszczenie w nim 2 nośników reklamowych z treścią stałą (nośniki z logo C.) oraz 1 nośnika ze zmienną powierzchnią reklamową typu "scroll" (nr nośnika 19138) bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr (...), w którym zapisano zmierzoną powierzchnię nośników. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 27 sierpnia oraz 7 i 13 września 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam oraz nośników czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna, sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Organ I instancji podniósł, że przedmiotowy obiekt znajdował się w pasie drogowym przez cały okres od 20 sierpnia 2019 r. do 13 września 2019 r., gdyż świadczą o tym wskazania logicznego rozumowania, zasady wiedzy i doświadczenia życiowego.

Skarżąca wywiodła od decyzji I instancji odwołanie, zaskarżając ją w całości.

Decyzją z (...) lipca 2020 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Organ", Kolegium", "SKO"), w następstwie rozpoznania wniesionego przez Stronę odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję I instancji (dalej także "zaskarżona decyzja").

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie zebrany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że Spółka zajęła pas drogowy w zakresie przyjętym w decyzji I instancji. Okoliczność funkcjonowania w pasie drogowym nośników reklamowych należących do Spółki została potwierdzona, zdaniem SKO, dokumentacją zebraną w sprawie (str. 6 zaskarżonej decyzji) i zbędne było powoływanie biegłego geodety. Ustalony w ten sposób stan faktyczny, w ocenie Organu pozwalał przyjąć, że Organ I instancji w sposób całkowicie usprawiedliwiony wymierzył Skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia. Kolegium uznało również, że brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu.

W skardze na decyzję SKO złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżąca zarzuciła Organowi, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył:

1. przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wyrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem;

c) opinia biegłego geodety,

- na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 3 i ust. 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby nośniki były umiejscowione w dniach 28 sierpnia do 6 września 2019 r. oraz 26 sierpnia, od 28 sierpnia do 6 września 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola Organu miała miejsce w dniu 20 sierpnia, a kolejne w dniach 27 sierpnia, 7 i 13 września 2019 r. zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośniki znajdowały się w pasie drogowym w okresach pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w związku z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącej (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącej (jej przedstawicielowi), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. (...) (...) w rej. ul. (...) oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w związku z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "Prawo budowlane") poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. a zatem karę pieniężną za okres od 28 sierpnia do 6 września 2019 r. oraz od 21 do 26 sierpnia, od 28 sierpnia do 6 września 2019 r. wymierzono bezpodstawnie; 3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w związku z art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez Organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji w całości, umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Strona podkreśliła, że Organ zaniechał przeprowadzenia dowodów w zakresie niebudzącego wątpliwości i definitywnego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w obrębie pasa drogowego. W toku postępowania Organ wyszedł z założenia, że nośnik położony jest w pasie drogowym nie dostrzegając z jak skomplikowanym problemem ma do czynienia. Tymczasem rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez Organ wiadomości specjalnych. Wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są to pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu. Artykuł 84 § 1 k.p.a. umożliwia zwrócenie się przez Organ do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w niektórych przypadkach dopuszczenie dowodu z opinii biegłego może być dla organu obligatoryjne. To, czy w sprawie są konieczne takie wiadomości uzależnione jest od szeregu czynników, w tym w szczególności od okoliczności, z którymi mają wiązać się wskazane wiadomości. W szczególności Organ powinien sięgnąć po dowód z opinii biegłego, gdy wyłoni się zagadnienie mające znaczenie, którego wyjaśnienie jest kluczowe dla rozpoznania sprawy, zaś jego samodzielna analiza przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne.

Skarżąca podkreśliła, że zarówno wyrys z ewidencji gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m, a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms). Podsumowując powyższe, w ocenie Skarżącej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadniał stwierdzenia, że nośnik znajduje się w granicach pasa drogowego. Organ nie przeprowadził, pomimo takiego obowiązku wynikającego z art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego w wystarczającym zakresie, mimo iż z odwołania Spółki wynikało, że postępowanie dowodowe zostało przez Organ I instancji przeprowadzone wadliwie. W ocenie Skarżącej braki w materiale dowodowym potwierdzają, że podstawą nałożenia na nią sankcji były dowolne i niepotwierdzone dowodami twierdzenia Organów, co uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny dowodów.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uwagi na to, że tymi samymi naruszeniami jest obarczona decyzja I instancji, Sąd uchylił także i tę decyzję (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja SKO w sprawie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie przez przyjęty w decyzji okres czasu reklam oraz nośników bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu - w formie decyzji administracyjnej - zgody zarządcy drogi. Stosownie zaś do postanowienia art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa pobiera się opłatę, która w przypadku umieszczania obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.), ustalana jest się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czym stawki te dla dróg, których jest zarządcą ustala w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 6 i ust. 8 u.d.p.). W niniejszej sprawie była to Uchwała.

Trzeba też zauważyć, że w myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. za reklamę w rozumieniu postanowień tej ustawy należy uważać umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55).

Zgodnie z postanowieniem art. 2 pkt 16b ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "upzp") tablica reklamowa to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W myśl zaś art. 2 pkt 16c tej ustawy urządzenie reklamowe to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z uwagi na to, że wskazane powyżej definicje odwołują się do pojęcia reklamy trzeba też mieć na uwadze, że w rozumieniu ww. ustawy reklamą jest upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a upzp).

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy należące do Skarżącej reklamy (nośniki) zajmowały jego przestrzeń, a jeżeli tak - na jakiej powierzchni.

Sfera pasa drogowego, choć istotnie - jak przyjmują Organy w sprawie niniejszej - nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich oraz wypisy z rejestru gruntów, wyrysy z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Innego zdania jest Skarżąca, która uważa, że z samego faktu stykania się na mapie zasadniczej linii oznaczających granicę działek ewidencyjnych nie można wnioskować, że granice te wyznacza płaszczyzna ściany budynku a sam wyrys z ewidencji gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Reasumując, Spółka uważa, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, iż sporne reklamy (nośniki), znajdują się w pasie drogowym.

Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. (...) nr (...) w rej. ul. (...). Nie ma bowiem pewności, czy elektroniczne wyświetlacze reklamowe Strony znajdują się w pasie drogowym tej ulicy, skoro na żadnej, spośród znajdujących się w aktach sprawy, map, nie zostały przez uprawnioną do tego osobę wrysowane, w odpowiedniej skali przedmioty, które - zdaniem Organów - zajmują bezprawnie pas drogowy. W aktach sprawy brak dowodu, który pozwoliłby jednoznacznie potwierdzić, że - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - ściana budynku, na której umieszczono reklamy (nośniki), wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.

Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie Strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną.

Organ nie był bowiem wolny od podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i dokonania wnikliwej, rzetelnej oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność faktyczna, istotna z punktu widzenia mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia została należycie udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organy administracji publicznej są zaś zobowiązane do uczynienia zadość regułom prowadzenia postępowania administracyjnego albowiem tylko w takim przypadku wydawane rozstrzygnięcie będzie mogło być uznane za zgodne z prawem. Tylko tak prowadzone postępowanie służyć będzie też realizacji ogólnych zasad postępowania administracyjnego: zasadzie praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) czy zasadzie pogłębiana zaufania (art. 8 k.p.a.).

W świetle realizacji wspomnianych zasad postępowania administracyjnego Organ jednak powinien mieć na uwadze, że przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie Stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 z późn. zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wyrysami z map oraz wydrukiem mapy zasadniczej, na której namalowano flamastrem miejsca, w których zlokalizowano reklamę/nośnik. Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie przez Sąd jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez Organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdują się w pasie drogowym. Nie można mieć pewności, czy faktycznie - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - ściana budynku przy ul. (...) nr (...) w rej. ul. (...) graniczy bezpośrednio z pasem drogowym. Trzeba zaś mieć na uwadze, że w realiach miejskich, przy pofałdowanej często linii budynków, z występami, gzymsami i balkonami trudno zaakceptować wynikającą z zaskarżonej decyzji tezę, iż skoro nośniki wisiały na ścianie budynku, a ten wyznacza linię pasa drogowego, to doszło do jego zajęcia. Pamiętać bowiem należy, zważywszy na wymiary przedmiotowego nośnika, że mamy tutaj do czynienia z kilkunastocentymetrowymi różnicami odległości. Bez precyzyjnej, ujmującej tę powierzchnię, w dostatecznej do takich ustaleń skali, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy akurat w miejscu, w którym umieszczono nośnik, istotnie zajmuje on pas drogowy. Ponadto, nawet jeżeli - jak zakłada Organ - ściana budynku wyznaczać ma pas drogowy, nie jest pewne, czy inne fragmenty budynku nie wychodzą poza sferę zajmowaną przez sporną reklamę i modyfikują przebieg pasa w taki sposób, że reklama ta jednak tego pasa nie zajmuje.

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora Zarządu Dróg Miejskich (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornego nośnika reklamowego wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla Organu oczywista. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji powinna ona także stać się oczywista dla Strony i Sądu dokonującego jej kontroli pod względem zgodności z prawem.

Na potrzebę dokonania przez Organ rzetelnych ustaleń w powyższym zakresie wskazuje także przedłożona przez Skarżącą opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich. Z kolei autorzy opinii uzupełniającej z dnia 2 lipca 2020 r. postawili wręcz daleko idącą tezę, że w przypadku różnego wychylenia płaszczyzn pionowych elewacji budynku, przestrzeń umieszczona pod nimi nie wchodzi w skład pasa drogowego. Zdaniem Sądu, obydwie wskazane powyżej opinie winny zostać poddane ocenie przez Organy w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania, pod kątem ich przydatności dla ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Sąd zaznacza, że brak jest bowiem przeciwwskazań do posłużenia się przez Stronę tego typu dokumentem. W orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony, traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. akt I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1539/06).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy/nośnika z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i sygn. akt VI SA/Wa 1819/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 380/08).

Nie wiadomo też, w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy (nośnika reklamowego). Wbrew stanowisku Skarżącej, czynności te nie wymagały powołania biegłego. Natomiast w sytuacji kwestionowania przez Stronę ustalonych przez Organ w tym zakresie faktów, na podstawie przeprowadzonych samodzielnie i w dość chaotycznie udokumentowanych czynności przedprocesowych, należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. bezwzględnie sporządzenia protokołu. W świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że - choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono - w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego stosownym protokołem i "kartą kontroli pasa drogowego".

Jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości wzięcia w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle sposób ich udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie, z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony, podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny, bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a. Dodać należy, że w aktach sprawy próżno szukać postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd zauważa, że ich rozważenie w niniejszej sprawie może być dokonane po naprawieniu dostrzeżonych braków, co do ustaleń w zakresie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Zasadność zarzutów w zakresie niewłaściwego zastosowania przepisu prawa będzie mogła stać się bowiem przedmiotem oceny Sądu dopiero w świetle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, w postępowaniu pozbawionym stwierdzonych przez Sąd uchybień. Niewątpliwie też Organ powinien dokonać wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego (zarówno przepisów u.d.p. jak i Uchwały) i poprzez wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji dać Sądowi szansę skontrolowania jej prawidłowości. O ile zatem właściwie przeprowadzone i udokumentowane postępowanie dowodowe doprowadziłoby Organ do wniosku o nieuprawnionym zajmowaniu przez Stronę pasa drogowego to w dalszej kolejności przedmiotem wyjaśnień w wydanej decyzji powinno być także i to z jakich powodów należy uznać, że przedmiotowy nośnik spełniał kryteria wyczerpujące pojęcie obiektu budowlanego (por. art. 40 ust. 8 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) albowiem okoliczność ta rzutuje na wysokość ewentualnej kary pieniężnej. W pozostałym zakresie dokonywanie aktualnie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłoby przedwczesne, bowiem - wobec niepewności co do ustaleń faktycznych - nie jest pewne, czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej.

Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji Kodeksu wprowadzającej tę regulację. W sprawie żaden z przepisów tej części Kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy to bezwzględnie uczynić.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporne nośniki (reklamy) znajdują się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejących na niej naniesień w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie Stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione czy też nie.

Jeżeli okaże się, że Skarżąca istotnie umieściła określone przedmioty w pasie drogowym, Organy dokonać winny następnie wykładni przepisów Uchwały aby pozyskać w taki sposób jednoznaczne stanowisko w zakresie kwalifikacji tych przedmiotów, wymaganej w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tytułu zajęcia pasa bez wymaganego zezwolenia. W szczególności rozważeniami Organów winna być objęta możliwość uznania nośnika reklamowego za obiekt budowlany. Poczynione zaś w powyższym zakresie ustalenia co do okoliczności faktycznych sprawy i mających zastosowanie przepisów prawa powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanych decyzji, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 209, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 1039 zł na którą złożył się wpis sądowy w wysokości 122 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem 900 zł oraz opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.