Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3021724

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 30 grudnia 2019 r.
VI SA/Wa 2089/19

UZASADNIENIE

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi (...) sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) maja 2019 r.,

2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej (...) sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 5 497 (pięć tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) lipca 2019 r. znak: (...), działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia (...) maja 2019 r., cofającą A. Sp. z o.o. (dalej "strona", "skarżąca") koncesję Nr (...) na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 8 grudnia 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił Skarżącej koncesji nr (...) na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Skarżąca rozpoczęła prowadzenie działalności koncesyjnej z dniem 10 marca 2017 r.

W dniach 13-15 listopada 2018 r. u Skarżącej została przeprowadzona kontrola działalności koncesyjnej w zakresie usług ochrony osób i mienia objętej koncesją (...) z dnia 8 grudnia 2016 r. Z kontroli został sporządzony Protokół kontroli z dnia 15 listopada 2018 r., w którym kontrolujący zawarli ustalenia o uchybieniach przez Skarżącą w zakresie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa.

Pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powiadomił Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia Skarżącej koncesji (...) z dnia 8 grudnia 2016 r. Jednocześnie organ pouczył Skarżącą o treści przepisów art. 10 § 1 oraz 73 § 1 k.p.a. wyznaczając Skarżącej 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego.

Skarżąca skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i w piśmie z dnia 5 lutego 2019 r. złożyła wnioski dowodowe, oraz odniosła się do zarzutów naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa sformułowanych w protokole kontroli.

Decyzją z dnia (...) maja 2019 r. (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji cofnął Skarżącej koncesję (...) z dnia 8 grudnia 2016 r. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Koncesja została cofnięta na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2018 r. poz. 2142, z późn. zm.), w związku z ustaleniem, że przedsiębiorca:

1) nie zawierał umów na świadczenie usług ochrony w formie pisemnej, co stwierdzono w 41 przypadkach na 50 skontrolowanych usług ochrony (naruszenie art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia);

2) nie prowadził rejestru zawartych umów (naruszenie § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, Dz. U. z 2013 r. poz. 1739);

3) nie prowadził ksiąg realizacji umów wraz z ewidencją notatek dotyczących użycia lub wykorzystania przez pracowników ochrony środka przymusu bezpośredniego i broni palnej, sporządzanych w trakcie realizacji tej umowy (naruszenie § 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia);

4) nie prowadził ewidencji legitymacji (naruszenie art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie osób i mienia);

5) nie wystawiał pracownikom ochrony legitymacji (naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia).

W dniu 24 czerwca 2019 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniesiono o uchylenie powyższej decyzji w całości i przywrócenie stronie praw do koncesji Nr (...).

W uzasadnieniu strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ dowodu z analizy systemu informatycznego strony, podczas gdy zarówno w toku postępowania kontrolnego, jak również dalej w toku postępowania administracyjnego strona wykazała, że prowadzony od początku jej działalności ochroniarskiej system informatyczny służy prowadzeniu przez przedsiębiorcę dokumentacji, o której mowa w art. 19 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia w formie elektronicznej zgodnie z rozporządzeniem dopuszczającym taką formę,

2. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez organ, iż w sprawie istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, albowiem przepis art. 19 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia, wskazuje, że w drodze rozporządzenia Minister właściwy określi formę i sposób prowadzenia dokumentacji, o której mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 (zachowywanie formy pisemnej umów) oraz wykazu, o którym mowa w ust. 2 i jednocześnie przepis § 4 rozporządzenia dopuszcza formę pisemną oraz elektroniczną ww. dokumentacji, w konsekwencji organ powinien uwzględnić powyższe wątpliwości na korzyść strony,

3. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z całkowitym pominięciem interesów strony brakiem poszanowania zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, albowiem zgodnie z powszechną wiedzą na rynku ochroniarskim i wiedzą przedsiębiorcy, w przypadku podmiotów niedługo działających na rynku, tak jak strona i niebędących SUFO, w pierwszej kolejności wdrażane jest postępowanie naprawcze, dopiero w razie braku poprawy stwierdzonej przez kontrolujących, wszczynane jest postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji,

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ przyczyn, z powodu których nie uwzględnił dowodów strony w postaci informacji, zarzutów i wyjaśnień dotyczących funkcjonowania, celów i spełnienia warunków ustawowych oraz z rozporządzenia systemu informatycznego strony, bowiem twierdzenie przez organ, że wyjaśnienia i dowody przedstawione przez stronę dotyczące funkcjonującego w Agencji systemu informatycznego obejmującego elektroniczną formę prowadzenia dokumentacji stanowi jedynie "próbę podciągnięcia przedmiotowego systemu pod określone pojęcia ustawowe

5. art. 19 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w każdym przypadku, bez względu na okoliczności wykonywania działalności gospodarczej i formę elektroniczną dokumentacji dopuszczoną przez rozporządzenie, a także cel i funkcje, jakie mają spełniać wyżej wskazane przepisy, uchybienie przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w przedmiocie ochrony osób i mienia wymogom formy pisemnej stanowi rażące naruszenie warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa, co doprowadziło organ do bezzasadnych konkluzji, zgodnie z którymi dane zamieszone w systemie elektronicznym przedsiębiorcy w postaci spisu klientów i kalendarza imprez oraz faktury VAT potwierdzające okoliczność wykonania konkretnych zleceń, nie mogą nawet w najmniejszym stopniu stanowić odpowiednika umów pisemnych, podczas gdy strona przechowując informacje wynikające z systemu elektronicznego oraz faktur VAT, o których mowa powyżej, wypełniała de facto wymogi, które stanowią istotę ww. regulacji prawnych,

6. § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w każdym przypadku, bez względu na okoliczności towarzyszące danej sprawie i formę elektroniczną dokumentacji dopuszczoną przez rozporządzenie, a także cel i funkcje, jakie mają spełniać wyżej wskazane przepisy, uchybienie przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w przedmiocie ochrony osób i mienia wymogom związanym z prowadzeniem pisemnego rejestru zawartych umów stanowi rażące naruszenie warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa, co doprowadziło organ do bezzasadnych konkluzji, zgodnie z którymi dane zamieszone w systemie elektronicznym przedsiębiorcy nie mogły pełnić roli rejestru zawartych umów prowadzonego w formie elektronicznej, ponieważ rzekomo nie zawierały wszystkich danych określonych w rozporządzeniu - w sytuacji, gdy organ tego systemu nie skontrolował pod ww, kątem - a treść zawartych w systemie elektronicznym danych prowadzi do wniosku, że dane wymagane przez przepisy prawa zostały przez stronę ujawnione zgodnie z wymogami wynikającymi z treści rozporządzenia, co powinno zostać zakwalifikowane przez organ jako wypełnienie obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia i nie powinno stanowić rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej,

7. § 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w każdym przypadku, bez względu na okoliczności towarzyszące danej sprawie i formę elektroniczną dokumentacji dopuszczoną przez rozporządzenie, a także cel i funkcje, jakie mają spełniać wyżej wskazane przepisy, uchybienie przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w przedmiocie ochrony osób i mienia wymogom związanym z prowadzeniem ksiąg realizacji umów wraz z ewidencją notatek dotyczących użycia lub wykorzystania przez pracowników ochrony środków przymusu bezpośredniego i broni palnej sporządzonych w trakcie realizacji usługi stanowi rażące naruszenie warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa, co doprowadziło organ do bezzasadnych konkluzji, zgodnie z którymi dane zamieszone w systemie elektronicznym przedsiębiorcy nie mogły pełnić roli ksiąg realizacji umów podczas gdy z informacji zawartych w zakładkach systemu "Klienci", "Kalendarz imprez" oraz "Imprezy", wynikają takie dane jak: miejsce, data wykonywanych usług, a także pracownicy ochrony wykonujący czynności podczas danej imprezy, co stanowi wykonanie przez stronę wymogów wynikających z rozporządzenia i nie może prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca rażąco naruszył warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej.

8. art. 20 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w każdym przypadku, bez względu na okoliczności towarzyszące danej sprawie i formę elektroniczną dokumentacji dopuszczoną przez rozporządzenie, a także cel i funkcje, jakie mają spełniać wyżej wskazane przepisy, uchybienie przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w przedmiocie ochrony osób i mienia wymogom związanym z brakiem wystawiania pracownikom legitymacji, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia oraz prowadzeniem ewidencji takich legitymacji, stanowi rażące naruszenie warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa, co doprowadziło organ do bezzasadnych konkluzji, zgodnie z którymi identyfikatory stosowane przez stronę, zawierające zasadniczo dane, o których mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, nie mogą stanowić, przynajmniej w części, wykonania obowiązku związanego z wystawieniem pracownikom ochrony legitymacji pracownika ochrony fizycznej, podczas gdy identyfikatory stosowane przez pracowników przedsiębiorcy, przynajmniej w części, wypełniają de facto cele i funkcje jakie mają spełniać rzeczone legitymacje, co prowadzi do konkluzji, że uchybienie strony nie może stanowić rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej i w rezultacie nie powinno skutkować cofnięciem koncesji, a jedynie wdrożeniem czynności naprawczych,

9. art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji o cofnięciu udzielonej koncesji, podczas gdy wykryte podczas kontroli uchybienia nie uzasadniały nałożenia na przedsiębiorcę tak dużej dolegliwości, a zamiast tego powinny skutkować reakcją organu koncesyjnego polegającego na wezwaniu strony do ich usunięcia.

Decyzją z dnia (...) lipca 2019 r. (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także "organ"), po ponownym rozparzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) maja 019 r. (...) cofającą Skarżącej koncesję (...) z dnia 8 grudnia 2016 r. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

W uzasadnieniu decyzji, organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. (pkt 1), wskazał, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wydał decyzję po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe wykazało, że przedsiębiorca nie prowadził dokumentacji, o której mowa w art. 19 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia, a mianowicie rejestru zawartych umów oraz ksiąg realizacji umowy wraz z ewidencją dotyczących użycia lub wykorzystania przez pracowników ochrony środka przymusu bezpośredniego i broni palnej, co zostało szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) maja 2019 r. cofającej koncesję Nr (...).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu strony, organ zwrócił uwagę na treść art. 19 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia, który zawiera normę kompetencyjną upoważaniającą ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, formy i sposobu prowadzenia dokumentacji, o której mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 oraz wykazu, o którym mowa w ust. 2, sposobu dokonywania poprawek i zakresu danych, jakie powinna zawierać dokumentacja, z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej rejestracji zawieranych umów, oraz właściwego zabezpieczenia danych zawartych w rejestrze przed ich utratą, nieuprawnioną zmianą, nieuprawnionym dostępem lub usunięciem. Organ wskazał, że należy wyraźnie wyartykułować, że w formie elektronicznej może być prowadzona jedynie dokumentacja określona w rozporządzeniu, tj. na gruncie przedmiotowej sprawy: wykaz pracowników ochrony, rejestr zawartych umów oraz księga realizacji umowy, wraz z ewidencją notatek dotyczących użycia lub wykorzystania przez pracowników ochrony środka przymusu bezpośredniego i broni palnej, sporządzonych w trakcie realizacji tej umowy. Organ podkreślił, że wskazanie w art. 19 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia ust. 1 pkt 3 odnosi się do przepisu in fine tj. dokumentacji dotyczącej umów zawieranych w formie pisemnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.

W dalszej kolejności Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że organ koncesyjny podejmuje decyzję na podstawie obowiązujących przepisów prawa kierując się zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia (pkt 5), poprzez błędną interpretację przepisów, prowadzącą organ koncesyjny do konkluzji, że dane zamieszczone w systemie elektronicznym przedsiębiorcy w postaci spisu klientów i kalendarza imprez oraz faktury VAT potwierdzające okoliczność wykonania konkretnych zleceń, nie mogą nawet w najmniejszym stopniu stanowić odpowiednika umów pisemnych organ zaznaczył, że obowiązek zachowywania formy pisemnej umów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej został ustanowiony przepisem art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia. Organ podkreślił, że regulacje prawne dotyczące formy pisemnej umów znajdują się w art. 78 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), który stanowi, że do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Do zawarcia umowy wystarcza wymiana dokumentów obejmujących treść oświadczeń woli, z których każdy jest podpisany przez jedną ze stron, lub dokumentów, z których każdy obejmuje treść oświadczenia woli jednej ze stron i jest przez nią podpisany.

Zdaniem organu w toku postępowania administracyjnego ustalono, że przedsiębiorca w przeważającej większości wykonywanych usług ochrony nie dochował ww. warunków.

W ocenie organu, spis klientów i kalendarz imprez prowadzony w formie elektronicznej - to jedynie zestawienie danych wprowadzonych do systemu informatycznego. Nie posiadają one immanentnej cechy umowy zawartej w formie pisemnej tzn. zgodnego oświadczenia woli potwierdzonego własnoręcznym podpisem na dokumencie (lub dokumentach) obejmującym treść oświadczenia woli. Tymczasem faktura jest to dokument w formie papierowej lub w formie elektronicznej zawierający dane wymagane ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie (art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, Dz. U. z 2018 r. poz. 2174, z późn. zm.). Faktura jest dokumentem sprzedaży, zawierającym szczegółowe informacje na temat zrealizowanej transakcji, wystawiana jest w celach podatkowych i można powiedzieć, że stanowi dokument "wtórny" w stosunku do umowy. Faktura dokumentuje konkretną transakcję, lecz - podobnie jak spis klientów i kalendarz imprez - nie stanowi oświadczenia woli, lecz wiedzy.

W związku z powyższym, w ocenie organu, funkcjonujący w przedsiębiorstwie strony system elektroniczny nie zawiera wszystkich danych wymaganych przepisami rozporządzenia, dlatego nie można uznać go za księgi realizacji umowy prowadzone w formie elektronicznej. W systemie elektronicznym brak jest bowiem danych dotyczących:

1) numeru umowy,

2) formy wykonywanej usługi określonej zgodnie z art. 3 ustawy o ochronie osób i mienia,

3) imion i nazwisk pracowników ochrony sprawujących nadzór nad pracownikami wykonującymi usługę, jak również ewidencji notatek sporządzonych w trakcie realizacji tej umowy, dotyczących użycia przez pracowników ochrony środka przymusu bezpośredniego i broni palnej, W dalszej kolejności organ wskazał, że legitymacje mają ściśle określony wzór, ustanowiony w załącznikach do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2017 r.

w sprawie legitymacji pracowników ochrony (Dz. U. z 2017 r. poz. 1307), które weszło w życie dnia 1 lipca 2017 r. Zauważył ponadto, że w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie legitymacji pracowników ochrony (Dz. U. z 2013 r. poz. 1630), które w załącznikach również określało wzory legitymacji. Stosowane przez przedsiębiorcę identyfikatory zdaniem organu różniły się widocznie od wzorów legitymacji, rozmiarem, kolorem oraz zakresem naniesionych na nich danych.

Organ koncesyjny wskazał, że przepisy ustawy o ochronie osób i mienia oraz rozporządzenia wykonawczego, dotyczące wydawania legitymacji i jej wzoru są na tyle jasne, że nie pozwalają na zaakceptowanie interpretacji przestawionej przez stronę. Przedsiębiorca powinien bowiem wydawać legitymacje zgodne z określonym urzędowo wzorem.

Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy sprawy wskazuje na naruszenie przez stronę ustawowych obowiązków nie tylko w zakresie prowadzenia dokumentacji koncesyjnej, lecz także niezawierania umów w formie pisemnej oraz niewydawania pracownikom ochrony legitymacji i nieprowadzenia ewidencji legitymacji. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej. Przy czym zwrot "warunki" oznacza, że organ koncesyjny zobligowany jest cofnąć koncesję, w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca rażąco narusza nie jeden, lecz kilka (dwa lub więcej) warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa, a taka sytuacja ma zdaniem organu miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi ponowiła zarzuty przedstawione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzuciła także naruszenie art. 2 pkt 6 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 19 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, przez jego zastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca zatrudniała pracowników ochrony, podczas gdy jedynie pozyskiwała pracowników służby informacyjnej i ew. służby porządkowej do wykonywania zadań zabezpieczania imprez nie będących imprezami masowymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019.2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, dokonywana jest kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019.2325, dalej jako "p.p.s.a.").

Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powołane kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ cofnął bowiem Skarżącej koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, mimo że motywy jego decyzji nie są przekonujące na gruncie obowiązujących przepisów prawa i stanu faktycznego sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymująca w mocy decyzję z dnia (...) maja 2019 r. cofająca Skarżącej koncesję Nr (...), na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej i zabezpieczenia technicznego. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2017 r. poz. 2213, z późn. zm.).

Mając na uwadze obowiązujące przepisy oraz ustalony w sprawie stan faktyczny Sąd uznał, że nie zostały wykazane w pełni przesłanki uzasadniające cofnięcie koncesji.

Zgodnie bowiem z treścią art. 22 ust. pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, organ koncesyjny cofa, w drodze decyzji administracyjnej, koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, przypadku gdy - co należy podkreślić - przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że naruszenie przez stronę ustawowych obowiązków dotyczy nie tylko kwestii prowadzenia dokumentacji koncesyjnej, lecz także niezawierania umów w formie pisemnej oraz niewydawania pracownikom ochrony legitymacji i nieprowadzenia ewidencji legitymacji. Jednocześnie zdaniem organu, w toku postępowania administracyjnego ustalono, że przedsiębiorca w przeważającej większości wykonywanych usług ochrony nie dochował ww. obowiązków. Tymczasem jak wynika z akt sprawy (vide Protokół kontroli z dnia 15 listopada 2018 r.), większość usług świadczonych przez Skarżącą w kontrolowanym okresie nie dotyczyła stricte usług ochrony osób bądź mienia lecz usług nie mających takiego charakteru, gdyż przedmiot tych umów dotyczył usług zabezpieczenia głównie imprez o charakterze sportowym, w tym tylko kilku imprez masowych. Należy przy tym podkreślić, że usługi zabezpieczenia imprez nie będących imprezami masowymi, a także imprez masowych (w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych) nie są tożsame z usługami ochrony, o których mowa w ustawie o ochronie osób i mienia. Takie usługi mogą w szczególności polegać na dostarczaniu (wynajmowaniu) określonych pracowników, przykładowo służb informacyjnych, porządkowych lub sanitarnych do realizacji zadań związanych z potocznie rozumianym "zabezpieczeniem" danej imprezy (zarówno sportowej, jak i rozrywkowej). Nie muszą więc to być usługi realizowane w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ nie wynika, aby większość usług świadczonych w kontrolowanym okresie przez Skarżącą (50 umów) w rzeczywistości dotyczyła ochrony osób lub mienia (w istocie dotyczyła dwóch umów), podobnie jak i zabezpieczania imprez masowych (4 usługi) oraz imprez niebędących imprezami masowymi (61 usług). Nie można zatem uznać za prawidłowe stwierdzenie organu, że Skarżąca w przeważającej większości wykonywanych przez nią usług nie dochowała obowiązków wynikających z posiadanej koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia. Dotyczy to zarówno dochowania warunku zawierania umów na ochronę w formie pisemnej oraz ich ewidencjonowania, jak i obowiązków związanych z zatrudnianiem pracowników ochrony, w tym wydawania legitymacji i prowadzeniem ich rejestru. Ma to istotne znaczenie dla wyniku przedmiotowej sprawy, gdyż skala naruszeń wskazanych przez organ miała istotne znaczenie dla stwierdzenia rażącego naruszenia przez Skarżącą obowiązków w tym zakresie.

Należy zgodzić się ze Skarżącą, że liczba dwóch umów w stosunku do ogólnej liczby realizowanych zleceń zabezpieczenia różnego rodzaju imprez przez Skarżącą nie stanowi w tym przypadku na tyle istotnej wartości, która uzasadniałaby przyjęcie, że po stronie Skarżącej doszło do naruszenia warunków prowadzenia działalności koncesyjnej w stopniu rażącym.

Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku stwierdzenia przez organ braku wykonywania przez Skarżącą obowiązków w zakresie prowadzenia ewidencji zawieranych umów oraz legitymacji zatrudnianych pracowników ochrony. W ocenie Sądu, takie stwierdzenie nie jest zbyt daleko idące w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż Skarżąca obowiązki te de facto wykonywała lecz w przyjęty w organizacji jej przedsiębiorstwa sposób, o czym niewątpliwie świadczą prowadzone w systemie informatycznym ewidencje zarówno zawieranych umów (potwierdzonych fakturami VAT, tj. dokumentem, którego wartość dowodowa jest znacząca), jak i wydawała zatrudnianym (wynajmowanym) pracownikom określone identyfikatory służby informacyjnej bądź porządkowej, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. W konsekwencji nie można jednoznacznie stwierdzić, że obowiązków tych Skarżąca w ogóle nie realizowała (gdyż świadczyłoby to w istocie o ich unikaniu) lecz w kontekście uwarunkowań faktycznych sprawy (vide: wyjaśnienia Skarżącej w Protokole kontroli z dnia 15 listopada 2018 r.) stwierdzić należy, że obowiązków tych nie wykonywała w sposób prawidłowy, zwłaszcza w formie zgodnej z obowiązującymi przepisami.

Mając w tym zakresie na uwadze faktyczną skalę naruszeń, jak i okoliczność, że Skarżąca niezwłocznie po przeprowadzeniu kontroli przyjęła stosowną uchwałą politykę prowadzenia dokumentacji dotyczącej wykonywania usług ochrony osób i mienia zgodnie z wynikami kontroli, trudno tym samym przypisać jej rażącego naruszania warunków wykonywania działalności koncesyjnej, zwłaszcza w sytuacji braku stwierdzenia uporczywości dokonywanych naruszeń.

Konkludując, w ocenie Sądu, organ orzekając o cofnięciu Skarżącej koncesji nie uwzględnił szczególnych okoliczności przedmiotowej sprawy, które nie pozwalają na uznanie, że w istocie doszło do rażącego naruszenia obowiązków przez Skarżącą. Dotyczy to zarówno rodzaju zawieranych przez nią umów, zatrudnianiu pracowników ochrony oraz faktycznej liczby stwierdzonych naruszeń. Tymczasem art. 7 k.p.a. nakazuje organowi administracji wyczerpująco zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane z daną sprawą celem uzyskania jej rzeczywistego obrazu i trafnego zastosowania przepisu prawa. Nie może być bowiem uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a., organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy. Ponadto przepis art. 107 § 3 k.p.a. wymaga od organu wskazania także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności bądź mocy dowodowej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ administracji nie uczynił zadość normom wypływającym z powyższych przepisów postępowania, nie wyjaśniając w pełni stanu faktycznego oraz nie wskazując przyczyn, z powodu których nie uwzględniono wskazanych przez Skarżącą okoliczności świadczenia w kontrolowanym okresie - w przeważającej części - innych usług, niż ochrona osób i mienia.

Oceniając powyższe należało mieć także świadomość szczególnego charakteru działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę i znaczenia nadzoru wykonywanego w tym zakresie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Trzeba mieć także na uwadze, że decyzja organu koncesyjnego wydawana na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia w istotny sposób - bo eliminujący z obrotu - ingeruje w działalność gospodarczą przedsiębiorcy. Stąd w takiej sprawie jak niniejsza, istotną rzeczą jest ścisłe, a nawet rygorystyczne przestrzeganie przez organ przepisów prawa. Działanie organu zawsze musi mieć w takich przypadkach uzasadnione podstawy faktyczne oraz prawne oraz być także proporcjonalne w tym sensie, że powinno stanowić odpowiednią reakcję na stwierdzone naruszenia.

Dostrzegając w tej sprawie pewien automatyzm w działalności organu w stosowaniu prawa, Sąd uznał, że sprawę należy rozpoznać ponownie z uwzględnieniem szerszego zakresu jej okoliczności oraz dokonania wnikliwszej ich oceny prawnej. W ponownym postępowaniu organ jeszcze raz rozważy, czy ustalone okoliczności sprawy uzasadniają w pełni cofnięcie Skarżącej koncesji, gdyż art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia stanowiący o obligatoryjnym cofnięciu koncesji w przypadku rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności określonych przepisami prawa dotyczy najpoważniejszych przypadków takich naruszeń. Należałoby zatem także rozważyć możliwość zastosowania wobec Skarżącej przepisu art. 23d ustawy o ochronie osób i mienia (wezwanie do usunięcia nieprawidłowości), zwłaszcza w sytuacji, gdy Skarżąca jest nowym podmiotem działającym na rynku ochroniarskim, została poddana kontroli po raz pierwszy oraz dobrowolnie usunęła stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości.

Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej sumę 5497 zł, na którą składają się: kwota 5000 zł tytułem wpisu sądowego, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.), a także kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.